中國古代監(jiān)察制度的現(xiàn)代啟示

梅少粉 謝靜

[摘要]黨的十九大勝利召開，反腐利劍再次高懸，“無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”的要求明確了黨中央反腐的姿態(tài)。從堅定不移“打虎”“拍蠅”“獵狐”，到定“不敢腐”的目標、扎“不能腐”的籠子、筑“不想腐”的堤壩，鐵腕反腐交出了沉甸甸的成績單。與此同時，反腐問題在預防、處理和監(jiān)督層面逐漸制度化，既有黨章、準則和條例的“硬約束”，也有意識、責任和道德的“軟警示”。監(jiān)察制度也是吸吮著五千多年中華民族漫長奮斗積累的文化養(yǎng)分而逐漸形成的。考察中國古代的行政監(jiān)察，其防范機制、處理方式和監(jiān)督反饋對當下中國的行政監(jiān)察具有重要的現(xiàn)實意義。目前，我國正在推行監(jiān)察體制改革，對我國古代行政監(jiān)察制度的考究必將有助于改革的推進，優(yōu)化政治生態(tài)。

[關鍵詞]十九大；反腐；監(jiān)察

[中圖分類號] D630.9 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-0169（2018）03-0026-04

監(jiān)察，作為國家政治生活的重要環(huán)節(jié)在推進反腐倡廉、優(yōu)化政治生態(tài)方面責任重大。中國古代監(jiān)察制度是為了監(jiān)察政府官員，維護國家統(tǒng)治秩序的制度，并在各個朝代中都有著不同的完善與發(fā)展。為了鞏固封建君主專制統(tǒng)治，統(tǒng)治者精心制定了一套完備而又嚴密的監(jiān)察制度。十九大報告中指出，要堅持全面從嚴治黨，嚴明黨的紀律，強化黨內監(jiān)督，以零容忍態(tài)度懲治腐敗。與此同時，反腐問題在預防、處理和監(jiān)督層面逐漸制度化，既有黨章、準則和條例的“硬約束”，也有意識、責任和道德的“軟警示”。監(jiān)察制度和中國其他的政治制度一樣，也是吸吮著五千多年中華民族漫長奮斗積累的文化養(yǎng)分而逐漸形成的。所以，考察中國古代的行政監(jiān)察，特別是其防范于未然的事前安排、多層次監(jiān)察的事中處理、多方位獎懲的事后規(guī)范等方面，將有效助力創(chuàng)新完善監(jiān)察監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府。

一、防患于未然：多渠道預警降低腐敗可能性

為了使監(jiān)察工作更好的落實和防止腐敗行為的出現(xiàn)，中國古代監(jiān)察制度分別對監(jiān)督主體和客體提出了要求。

一方面監(jiān)督主體要明確自身職責和權限，提高職業(yè)素質。宋代的監(jiān)察制度在歷代形成的監(jiān)察制度中具有標志性的地位，其標志在于監(jiān)察主體的職責極為明確。僅以御史臺機構設置為例，由侍御史、殿中侍御史和監(jiān)察御史分領其責，下設臺院、殿院和察院三院，臺院的主要職能是糾舉朝廷百官；殿院“掌朝列班次之整肅，對亂班者加以彈劾”，即對于越權、缺位、濫用職權的文武官員進行彈劾；察院是內察六部，外察郡縣、觀察民情，按巡官吏，懲治奸滑。三院各司其職有條不紊。各個監(jiān)察主體在行使職能前應確定自身職能，避免權責交叉、推諉扯皮、職能不清的現(xiàn)象出現(xiàn)。

自隋朝御史職權發(fā)生部分實質性變動開始，監(jiān)察御史的品級地位都比較低下。唐宋宋朝時為從七品，明朝時為正七品，請同明治，乾隆時提高為五品官。監(jiān)察官員品秩不高而權限廣，上至公卿宰相、下至普通官吏的違法失職均可彈劾。監(jiān)察官員位卑權重，以小制大。監(jiān)察制度能否有效發(fā)揮效用在很大程度上取決于監(jiān)察官員素質的高低，因此在監(jiān)察官員的選任過程中都有嚴格的要求。既要求監(jiān)察官員在品質上要公平公正、清正廉明，又必須在政績上要有所成就，具有豐富的工作經(jīng)驗。為了保證監(jiān)察隊伍的質量，古代監(jiān)察官長期處于“位卑權重”的狀態(tài)，并注重其為官能力。我國可參照宋朝御史的任用制度以解決當下行政監(jiān)察人員素質參差不齊的問題，從而建立一套更加完善可行的監(jiān)察人員選拔和任用制度，深化監(jiān)察體制改革工作的調度和指導，提高監(jiān)察隊伍的行政監(jiān)察能力，確保改革工作方向正確、推進有力、取得實效，將工作與實際結合，同時定期或不定期的對監(jiān)察工作人員進行針對性、專業(yè)性的培訓與教育，切實了解和熟知自身的職能與責任，提高職業(yè)素質和服務能力。譬如在公務員選用制度上，我國將筆試與面試相結合，綜合考量考生的品質素養(yǎng)，有效提高了行政監(jiān)察人員的質量。

另一方面，對監(jiān)察客體加強廉政思想教育。古代官員管理制度要求官員“勤政廉政”，定期匯報思想工作，自省其過，接受監(jiān)督。上級部門要堅持對被監(jiān)察部門的工作人員進行思想教育，引導各級工作人員樹立“有功不慶功猶在，有短不揭后患多”的自律意識，積極履行工作職責，遵守工作的相關制度規(guī)范，并且自覺接受各級監(jiān)督，主動將學習、工作、生活等各個方面置于組織的制約和監(jiān)督之下，將自己的工作透明化。正確對待權力，主動接受監(jiān)督，促進廉潔自律。被監(jiān)察人員牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識，切實提高政治把握能力、參政議政能力、組織領導能力、合作共事能力和解決自身問題能力“五種能力”。千里之堤毀于蟻穴，思想教育要及時，每周每月定期談話，了解思想動態(tài)，做到防患于未然，加強廉潔自律，切實履行職責，推動廉政建設和反腐敗斗爭深入開展，讓工作人員不愿貪腐不敢貪腐不想貪腐。教育工作人員不僅珍惜前程，對自己負責，而且懷有黨性，為黨和人民負責的信念。

二、事中即覺：多層次監(jiān)察機制及時校正保障實施

監(jiān)督主體對監(jiān)督對象在進行某項行政管理活動過程中的監(jiān)督和管理，通過中期督察，有助于了解工作進程和工作人員的積極性，增強各級人員的責任意識和廉政意識。

（一）保證監(jiān)察機關的獨立性，精簡機構，強化監(jiān)督

在工作人員進行行政管理活動出現(xiàn)問題時，監(jiān)察機關在行使其職能時應保證其相對獨立性，權責獨立。我國古代監(jiān)察機構具有較高的獨立性，一方面是監(jiān)察管理機制的垂直性，直接由皇帝進行領導，避免了上級長官的干擾，有利于監(jiān)察職能的高效實施；另一方面在職權行使的過程中由于其獨立性，一定程度上保證其權威性，從而對官員進行有效監(jiān)督。

然而當下中國的監(jiān)察機關實行的是以“塊”為主的雙重領導體制，既受上級主管部門的業(yè)務指導，又受同級行政機關的間接領導，確保社會主義法制的統(tǒng)一和各級政府對行政監(jiān)察工作的領導，但使得行政監(jiān)督部門缺少了相對自主的權力，也在一定程度上影響行政監(jiān)察機關的獨立性、權威性。十九大報告指出，中央紀委監(jiān)察部參加議事協(xié)調機構由125個減至14個，在不增加建制編制的前提下，將紀檢監(jiān)察室從8個增加到12個；省級紀委、監(jiān)察廳（局）參與議事協(xié)調機構由4619個減至460個，把力量集中到主責主業(yè)上，及時轉職能轉方式轉作風，確立監(jiān)察機關重要性和權威性。

在推進監(jiān)察體制改革的進程中，要立足于基本國情，保證監(jiān)察機關的獨立性，使之監(jiān)察人員能夠獨立行使監(jiān)察權，避免上級或同級領導的干涉，以此增強監(jiān)察效果；精簡機構，防止機構臃腫，便于監(jiān)察力量的集中，責任的清晰。

（二）建立完善的監(jiān)督體系

宋代御史監(jiān)察機構的內部監(jiān)督相對比較完善，形成了垂直的監(jiān)督和同級之間互相監(jiān)督的架構，但仍有不足的方面，中央權力過于集中，沒有第三方和公眾的輿論監(jiān)督等等。我國當下的監(jiān)察體系仍然面臨著許多問題，黨的領導弱化、建設缺失、全面從嚴治黨不力，監(jiān)督渠道和方式有限，監(jiān)督權限不夠明晰，紀律不夠嚴明，管理不夠嚴謹，為此，應建立一個完善的監(jiān)督體系，強化黨內監(jiān)督，全面從嚴治黨再部署再出發(fā)。一方面，完善組織內部監(jiān)督。落實黨中央委派稽察員和巡視員的制度，貫徹中央巡視“回頭看”，不是“回眸一笑”而是“回馬一槍”，將工作落到實處，創(chuàng)新方式方法，發(fā)揮中國特色社會主義民主監(jiān)督與黨內監(jiān)督相結合，不斷增強針對性，保持震懾力，嚴厲打擊腐敗。在推進中央單位的巡視工作且深化落實省市縣的巡察工作的過程中，避免形式主義，走過場等不良風氣。中央與地方各級監(jiān)察機關之間要加強配合，相互合作、相互支持，統(tǒng)一管理，提高效能。

另一方面，健全組織外部監(jiān)督。首先，公民參與的過程是行政監(jiān)督的重要組成部分。堅持和完善民主推薦、民主評議等制度，采用多種途徑讓群眾參與政治生活中，增強監(jiān)督的廣泛性。暢通群眾監(jiān)督綠色通道，定期進行民意調查，對政府機關的信息公開透明工作進行有效評估，加強對監(jiān)察人員的績效考核，多方面、多形式、多渠道、全方位地聽取群眾的意見。其次，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來，媒體的輿論監(jiān)督也顯得尤為重要。在很大程度上引導著社會的走向，媒體作為第三方監(jiān)督，在信息傳遞上具有社會性、廣泛性、迅猛性等特點，在監(jiān)察監(jiān)督過程中發(fā)揮著重要作用，對權力行使者的不良行為進行有效監(jiān)督，規(guī)范政府機構工作人員的行為。再次，設立專門的組織對政府相關機構進行有力監(jiān)督。建立監(jiān)督委員會，強化監(jiān)督職權的權威性和獨立性，推進監(jiān)督體制改革，加強監(jiān)督系統(tǒng)的自我約束的能力，從而避免權力的腐敗與職權的濫用。

（三）各監(jiān)察主體應分工明確，建立嚴密完備的監(jiān)察制度

目前我國的監(jiān)察機構，一方面由于權限不明、職責不清而未能進行有效嚴密的監(jiān)督，出現(xiàn)了職能范圍交叉和管理空缺現(xiàn)象，致使發(fā)生事故時各個組織不能及時承擔責任，互相推諉扯皮。另一方面因為監(jiān)察機關臃腫重疊，體制內的工作程序不一致，管理方法不統(tǒng)一以及各級監(jiān)察機關與同級政府之間的權威性不同，而出現(xiàn)處理意見不一致、不協(xié)調、錯位等現(xiàn)象。因而明確監(jiān)察主體自身職責，健全相應的工作制度顯得尤為重要。

取宋代御史臺監(jiān)察制度之精華，并建立適應當今時代需要的監(jiān)察制度。第一，監(jiān)察機關以德為先、立根固本，制定廉潔自律準則。積極主動發(fā)揮監(jiān)察機關事前、事中、事后監(jiān)察的效力，堅決杜絕失監(jiān)、弄虛作假、貪污受賄行為的發(fā)生，充分吸收宋朝監(jiān)察“無人不受監(jiān)，無處不受察”的優(yōu)點，建立一個清正廉明的監(jiān)督環(huán)境。第二，密切聯(lián)系群眾，引導公民參與。隨時向社會公開事實真相、監(jiān)察進展和處理結果，使過程公開性和透明性，堅持從群眾中來到群眾中去，通過問需于民，引導公民主動、有序參與與表達訴求，暢通群眾監(jiān)督渠道，密切聯(lián)系群眾，增強民眾對黨和政府的認同感和歸屬感，提高黨和政府的向心力、凝聚力。第三，強化制度建設，推進標本兼治。將深化改革和制度創(chuàng)新有機結合，要堅持問題導向，細化有效的做法，提高制度的針對性和有效性。堅持優(yōu)先探索實踐，在工作經(jīng)驗的實踐基礎上不斷地完善監(jiān)察體系。在制度體系建設中落實法律規(guī)定，協(xié)調黨和國家法律法規(guī)，加強制度的可操作性，落實到基層建設中，遵循有效管理的原則，制度與制度之間要配套不可有自相矛盾之處并且制度的規(guī)定切記過多抽象的要求，實踐與理論相互促進、相得益彰。

（四）建立官員績效考核體系

歷朝歷代對監(jiān)察官員都有相應的績效考核辦法。在元朝，每年年中由有關機關“考其功效”?？己藰藴适牵悍病笆挂坏梨?zhèn)靜，諳知大體，所察得實，民無冤滯為稱職者，罷黜除名”。“洪武《大誥》中對受賄御史凌遲示眾，罪輕者足戴鐐銬問事”。古代的種種規(guī)定，對于提高行政效率，倡導廉政之風，防止監(jiān)察官知法犯法、徇私舞弊都具有重要意義。與當下黨和政府反腐倡廉，嚴厲打擊貪污腐敗官員無作為不作為的現(xiàn)象有著很好的借鑒意義。建立完備的考核體系，提高監(jiān)察人員的素質和工作效率，官員的績效考核制度也就顯得尤為重要。在堅持績效考核為中心的基礎上，進一步重視對工作的行為規(guī)范、生活作風、群眾認可度、廉潔自律等情況進行全方位、多角度、多層次的監(jiān)督和考核，防止部分思想意識不高、自律性不強的領導干部一味追究政績、政府形象致使豆腐渣工程、形式主義的出現(xiàn)等等。最后依據(jù)定期或不定期測評考核結果來評定政府官員的政績，對其進行獎懲或職位的升降，以此調動工作人員的積極性并積極引導各級工作人員干實事的優(yōu)良工作作風。

三、亡羊補牢：健全多方位獎懲制度和完善的法律法規(guī)

（一）建立合適的獎懲制度及保障措施

一方面，責任追究要抓實，加強對工作人員的監(jiān)督管理，嚴肅查處違法違紀違規(guī)案件，對于違法失職的人員進行思想教育并加大懲罰力度，讓工作人員不敢懈怠工作、不敢腐敗、不敢專權、不敢失責的工作態(tài)度，從而達到嚴肅紀律、整頓作風、教育其他干部的目的。事后懲處是一種手段，但不能根本解決問題的，從源頭上做出規(guī)范，解決問題，才能標本兼治。

另一方面，建立激勵機制和保障機制。建立公正平等的激勵機制，表揚先進，激勵后進。通過各種滿足工作人員需求的激勵措施調動監(jiān)察人員的自覺性和積極性，將工作績效與激勵機制掛鉤，物質獎勵與精神獎勵相結合，獎勵與懲罰相結合，最大限度地提高整個組織的監(jiān)察效率。實現(xiàn)工作目標與個人需求的有機結合，更好的履行工作的職責。實現(xiàn)工作目標和個人需求的有機結合，更好地承擔起工作的責任。

目前，對于監(jiān)察人員的保障問題在我國還未出臺過相關的法律法規(guī)，這種制度的缺失，在一定程度上難以切實保護到監(jiān)察人員以及家人的利益，易遭到上級的惡意打擊報復和威逼利誘，致使監(jiān)察工作難以開展，監(jiān)察人員畏畏縮縮，行政監(jiān)察效率的低下。因此，應當盡快建立和完善監(jiān)察人員及其家屬的保障機制，一方面是監(jiān)察人員的薪酬待遇、職業(yè)晉升空間、福利津貼等保障，另一方面是在監(jiān)察人員行使監(jiān)察權力的獨立性、合法性、權威性甚至人身安全的保障。使監(jiān)察人員職位穩(wěn)定，享有高度的職業(yè)安全感和身份上的獨立性，才能更好的調動他們的積極性，做好監(jiān)察工作，無后顧之憂。

（二）完善監(jiān)察的法律法規(guī)

歷代統(tǒng)治者們對監(jiān)察立法都十分重視，明朝廠衛(wèi)制度的教訓，相繼出臺《大明律》《律令直解》，規(guī)定了防止官員犯罪的條款，建立了嚴密的監(jiān)察法律體系?？梢娡陚涞谋O(jiān)察法律是監(jiān)察權得以高效發(fā)揮的基礎。以古鑒今，反觀當代中國，在行政管理活動過程中出現(xiàn)的法律空擋容易造成監(jiān)察工作不必要的阻礙。在開展監(jiān)察工作時的合法性、權威性以及嚴肅性的爭議，整個監(jiān)督機制也缺乏相應的監(jiān)管標準，致使監(jiān)察活動沒有法律法規(guī)可以遵循，從而導致監(jiān)察制度徒有其表。對于當下正在發(fā)展的中國，為適應情勢的多變性，應對《行政監(jiān)察法》適時增補相關法律法規(guī)、實施細則、一系列的配套規(guī)章制度等，對監(jiān)察機關的職能權責進行具體的闡述和定義、監(jiān)察活動的工作秩序進行詳細的規(guī)定和完備、監(jiān)察官員的選拔任用進行不斷的豐富和發(fā)展，從而使行政監(jiān)察工作有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴，貼合中國特色社會主義發(fā)展的現(xiàn)狀，切實保證行政監(jiān)察職能的充分發(fā)揮。

（三）建立“不敢腐、不能腐、不想腐”的機制

通過對整個監(jiān)察活動的了解，讓各級工作人員充分認識反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，也充分感受到黨對反腐敗工作堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅持重遏制、強高壓、長震懾，力度不減、節(jié)奏不變的決心，在工作中看到為人民服務的工作人員，就會“見賢思齊焉”，看到違紀違法干部懺悔錄的反面教材，就會“見不賢而內自省也”，做到“有則改之無則加勉”。配套了相應的法律法規(guī)，就要切實去實行，嚴厲打擊貪污腐敗不作為等不良行為，做到“不敢腐”。深化改革和創(chuàng)新的進程，真正落實監(jiān)察機制相關的制度、法律法規(guī)，以此規(guī)范領導干部的行為，從根源上防止政府工作人員以權謀私，做到“不能腐”。加強黨員領導干部的思想政治建設和道德修養(yǎng)，樹立廉潔自律的服務意識，擁有正確的世界觀、人生觀、價值觀，對領導干部進行定期或不定期的理想信念，道德情操以及行為規(guī)范的培訓與教育，控制個人的私欲，做到“不想腐”。切實構建“強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺”的機制，強化警示教育。

十九大報告中明確提出，反腐敗永遠在路上，要堅持標本兼治、內外兼收，奪取反腐敗斗爭的壓倒性勝利。這一方面要求增強黨的自我凈化能力，另一方面要求加強監(jiān)察監(jiān)督機制。依國家監(jiān)察法行事，更要構建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，把黨內監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力。同時，更不能忽視中國傳統(tǒng)政治制度的優(yōu)勢，擇優(yōu)而用，從中國古代監(jiān)察制度中汲取有益成分。

責任編輯：鄧小龍