科研事業(yè)單位政府部門財務(wù)報告編制研究

王夢醒 鄒寶群 肖揚書

摘要 推行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革，已經(jīng)成為公共財政管理的國際發(fā)展趨勢。探討政府部門財務(wù)報告的具體內(nèi)容，通過對試點地區(qū)科研事業(yè)單位的試編工作進(jìn)行調(diào)研，分析政府部門財務(wù)報告實際編報中存在的難點及問題，并據(jù)此提出編制和完善政府部門財務(wù)報告的對策和建議。

關(guān)鍵詞 政府部門財務(wù)報告；權(quán)責(zé)發(fā)生制；事業(yè)單位；資產(chǎn)管理

中圖分類號 F302.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）29-0005-03

Abstract The reform of the accrual governments comprehensive financial reporting system has become an international trend in the management of public finance. The specific content of the financial report of government departments was mainly discussed. And through conducting research of scientific research institutions in pilot areas， difficulties and problems existing in the actual compilation of the financial report were analyzed， and countermeasures and suggestions for the preparation and improvement of the financial report of government departments were put forward.

Key words Government financial report；Accrual basis；Public institution；Asset management

我國現(xiàn)行政府報告制度是以收付實現(xiàn)制為會計核算基礎(chǔ)的決算報告制度，主要反映部門預(yù)算執(zhí)行情況，但不能全面準(zhǔn)確反映政府的資產(chǎn)負(fù)債情況、運行成本和支出效果等，存在諸多缺陷，難以滿足提升政府財務(wù)管理水平、促進(jìn)財政長期可持續(xù)發(fā)展和推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的要求。隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變和公共財政體制的建立完善，推進(jìn)政府會計制度改革，建立全面清晰反映政府財務(wù)信息的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度勢在必行。

2013年黨的十八屆三中全會提出關(guān)于“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”的精神，2014年《預(yù)算法》修訂，財政部連續(xù)出臺政府會計基本準(zhǔn)則、政府財務(wù)報告編制辦法和操作指南，2014年底國務(wù)院進(jìn)一步明確改革時間表和路線圖[1]。2016年財政部明確了試點范圍、工作內(nèi)容和具體要求，確定國土資源部、國家林業(yè)局2個中央部門和山西等7個地區(qū)為試點單位；2017年財政部正式在全國部分地區(qū)開展部門財務(wù)報告和綜合財務(wù)報告試點，權(quán)責(zé)發(fā)生制改革進(jìn)入實施階段。2018年3月，財政部開始全面開展編制試點工作，試點部門拓展到財政、國土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等21個部門，試點地區(qū)延伸至京、津、冀、浙、滬、皖和廈門、青島等20個省份和地區(qū)。改革目標(biāo)是力爭在2020年前建立具有中國特色的政府會計準(zhǔn)則體系和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度[2]。

1 政府部門財務(wù)報告編制內(nèi)容

權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財務(wù)報告分為部門財務(wù)報告和綜合財務(wù)報告。政府各部門負(fù)責(zé)編制政府部門財務(wù)報告，再由本級政府財政部門匯總合并各部門及其他納入合并范圍主體的財務(wù)報表，編制形成本級地方政府綜合財務(wù)報告。

根據(jù)財政部印發(fā)的《政府部門財務(wù)報告編制操作指南（試行）》（財庫〔2015〕223號），政府部門財務(wù)報告以權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計核算為基礎(chǔ)，具體包括財務(wù)報表和財務(wù)分析，主要反映本部門財務(wù)狀況、運行情況等信息，為加強政府部門資產(chǎn)和負(fù)債管理、預(yù)算管理、績效管理等提供信息支撐。

政府部門財務(wù)報告的核心內(nèi)容為財務(wù)報表，主要涵蓋兩方面內(nèi)容：一是會計報表，通常包括一個完整會計期間的政府部門資產(chǎn)負(fù)債表等4個報表；二是報表附注，用于列示財務(wù)報表項目的明細(xì)信息或作進(jìn)一步的闡述，一般包括會計報表的編制基礎(chǔ)、遵循相關(guān)規(guī)定的聲明、會計報表包含的主體范圍、重要會計政策與會計估計、會計報表重要項目的明細(xì)信息及說明、未在會計報表中列示的重大事項，以及需要說明的其他事項（圖1）。

政府部門財務(wù)報告的另一大組成部分是財務(wù)分析，主要包括資產(chǎn)負(fù)債狀況分析、運行情況分析、相關(guān)指標(biāo)的變化情況和趨勢分析，以及政府部門財務(wù)管理方面采取的主要措施和取得的成效等（圖1）。財務(wù)分析指標(biāo)和圖表可以清晰地反映政府部門的運轉(zhuǎn)情況，有助于報告信息使用者了解單位資產(chǎn)管理是否規(guī)范、負(fù)債是否可控、可能存在的財務(wù)風(fēng)險等信息。

2 試點地區(qū)科研事業(yè)單位試編工作基本情況

根據(jù)對安徽、山東、湖北等地區(qū)省級農(nóng)業(yè)科學(xué)院的調(diào)研和收集的其他資料，試點地區(qū)科研事業(yè)單位的政府財務(wù)報告試編情況總體相似，基本情況如下。

2.1 政府部門財務(wù)報告編制 預(yù)算單位通過財政專網(wǎng)統(tǒng)一登錄政府財務(wù)報告管理系統(tǒng)進(jìn)行財務(wù)報表和報告編制。報告管理系統(tǒng)由用友政務(wù)軟件公司開發(fā)，編制的基本步驟為“補、導(dǎo)、取、拆、發(fā)、對、調(diào)、轉(zhuǎn)、存、編、交”，即補充單位基本信息，導(dǎo)入國標(biāo)賬簿數(shù)據(jù)或決算數(shù)據(jù)，進(jìn)行初始數(shù)據(jù)取數(shù)，對資產(chǎn)負(fù)債表及收入費用表相關(guān)項目進(jìn)行明細(xì)拆分，發(fā)布單位間對賬事項并確認(rèn)對賬，編制部門調(diào)整分錄，完成權(quán)責(zé)發(fā)生制報告轉(zhuǎn)換，保存單位報告分析圖后編制單位報告，最后提交上級主管部門審核。

一級預(yù)算部門對所屬單位上報數(shù)據(jù)進(jìn)行審核，復(fù)核部門內(nèi)及部門間事項，抵銷后匯總形成本部門年度財務(wù)報告，在規(guī)定日期前上報本級財政部門。根據(jù)調(diào)研了解的情況，目前各單位均能按時完成政府部門財務(wù)報告的編報及上報工作，但報告質(zhì)量還有很大的提升空間。

2.2 編報工作組織安排 財政部門制定政府部門財務(wù)報告工作實施方案，明確報告主體范圍及報告時限等，由財政部門聯(lián)合軟件技術(shù)人員開展統(tǒng)一培訓(xùn)，詳細(xì)解讀報告編制操作指南和報告管理系統(tǒng)操作，以及編報工作提前準(zhǔn)備事項，各預(yù)算單位財務(wù)負(fù)責(zé)人及具體經(jīng)辦人員參加培訓(xùn)布置會。培訓(xùn)工作一般只覆蓋至一級預(yù)算單位，后續(xù)仍需各預(yù)算單位針對所屬二級預(yù)算單位財務(wù)人員組織專題培訓(xùn)。

2018年試點地區(qū)中大部分省市是首次參與政府部門財務(wù)報告編制工作，因此財政部門對報告編制工作要求不高，僅要求各單位按時完成部門財務(wù)報告上報，對報告質(zhì)量未做嚴(yán)格要求。

3 政府部門財務(wù)報告編制難點及問題

3.1 政府財務(wù)報告制度體系不完善 財政部于2017年11月發(fā)布《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》，要求自2019年1月1日起正式施行。新政府會計制度正式施行后將存在一定的過渡期。因此，目前政府部門財務(wù)報告中的會計報表一般是從決算報表數(shù)字提取后進(jìn)行調(diào)整，而決算報表的會計核算基礎(chǔ)為收付實現(xiàn)制。只調(diào)表不調(diào)賬，即只針對報表數(shù)字進(jìn)行調(diào)整，而不對具體業(yè)務(wù)的會計核算進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致會計報表的編制受現(xiàn)有會計制度和預(yù)決算框架體系約束，在此基礎(chǔ)上形成的政府部門財務(wù)報告并不能完全準(zhǔn)確和全面地反映部門資產(chǎn)負(fù)債和運行成本等情況[3]。

3.2 財務(wù)信息不準(zhǔn)確 對于部門內(nèi)、同級政府部門間、非同級政府部門間的債權(quán)債務(wù)、收入費用往來事項，由當(dāng)事人雙方在報告管理系統(tǒng)中錄入明細(xì)，再彼此直接對賬確認(rèn)。然而基于各種主觀或客觀原因，雙方在同一筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或事項上的核算未必一致。例如，上級單位向下級單位撥款，上級單位認(rèn)定為借款周轉(zhuǎn)而計入其他應(yīng)收款，下級單位則可能計入上級補助收入。這將導(dǎo)致部門內(nèi)部或部門間對賬事項不能互相確認(rèn)，難以進(jìn)行抵銷調(diào)整。

另外，由于會計政策的局限性、填報口徑不統(tǒng)一或財務(wù)信息獲取不規(guī)范等原因，對于一些難以界定或比較模糊的信息，財務(wù)人員在報告系統(tǒng)中填報時只能將相關(guān)內(nèi)容歸入“其他”欄目，報告信息失真在所難免。

3.3 單位資產(chǎn)管理不規(guī)范 大部分科研事業(yè)單位成立時間較長，資產(chǎn)建造或持有時間也相對較長，相應(yīng)的歷史數(shù)據(jù)難以取得或記錄不盡準(zhǔn)確，還存在應(yīng)報廢資產(chǎn)未及時清理或處置不規(guī)范、在建工程不能及時轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)等諸多問題[4]。因此，事業(yè)單位的資產(chǎn)賬面數(shù)據(jù)與實有資產(chǎn)不相符的情況普遍存在，數(shù)據(jù)無法切實反映部門真實的資產(chǎn)情況。

財政部曾于2016年組織開展全國范圍的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查工作，旨在摸清行政事業(yè)單位“家底”，從資產(chǎn)價值、結(jié)構(gòu)、使用情況等多方面準(zhǔn)確反映國有資產(chǎn)情況，為編制政府綜合財務(wù)報告奠定基礎(chǔ)。此次清查各單位雖按期完成并形成清查報告，但清查不夠徹底，許多歷史遺留問題，如部分資產(chǎn)記賬錯誤、房屋產(chǎn)權(quán)歸屬不清等，仍未得到解決，部分資產(chǎn)處置或賬務(wù)調(diào)整未得到財政部門批復(fù)，相關(guān)手續(xù)有待進(jìn)一步完備[5]。

3.4 財務(wù)分析缺乏實際指導(dǎo)意義 財務(wù)分析是政府部門財務(wù)報告的兩大組成部分之一，目的是有效反映政府部門的運轉(zhuǎn)情況，幫助和指導(dǎo)報告信息使用者做出有用決策。但從財務(wù)報告實際完成情況來看，多數(shù)單位的財務(wù)分析質(zhì)量不高，僅限于按照概念和公式對部門財務(wù)狀況進(jìn)行簡單說明及解釋，不能對部門資產(chǎn)管理能力、償債性和運行結(jié)果等方面進(jìn)行深入有效地分析，進(jìn)而無法根據(jù)分析結(jié)果提出優(yōu)化意見，財務(wù)分析可用性不強[5]。

另一方面，與企業(yè)財務(wù)報告相比，政府部門財務(wù)分析缺少完整的指標(biāo)體系和明確的評價標(biāo)準(zhǔn)。由于單位性質(zhì)及業(yè)務(wù)特點差異，不同單位的各個財務(wù)指標(biāo)數(shù)值可能存在較大差異，如果沒有明確的參照值或評判標(biāo)準(zhǔn)，單位無法準(zhǔn)確分析和判斷其財務(wù)狀況的合理性[6]。

3.5 財務(wù)人員水平有待提高 新政府會計制度將于2019年起正式實施，其最核心的變化就在于重構(gòu)財務(wù)會計與預(yù)算會計適度分離并相互銜接的政府會計核算體系，通過“5+3”要素的會計核算模式實現(xiàn)“雙功能”，采用“雙基礎(chǔ)”——權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實現(xiàn)制，形成“雙報告”——決算報表與政府財務(wù)報告。對于納入部門預(yù)算管理的收支業(yè)務(wù)，采用政府財務(wù)會計和預(yù)算會計“平行記賬”，需要進(jìn)行雙分錄處理，對會計人員來說，財務(wù)業(yè)務(wù)量和業(yè)務(wù)流程復(fù)雜程度均大幅提升。

由于權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財務(wù)報告涉及面廣且專業(yè)性強，在報告編制過程中，經(jīng)常需要財務(wù)人員進(jìn)行職業(yè)判斷，若在判斷時出現(xiàn)不同理解，則會形成不同結(jié)果。而科研事業(yè)單位財務(wù)從業(yè)人員年齡結(jié)構(gòu)偏高，并且習(xí)慣于使用預(yù)算會計核算，對權(quán)責(zé)發(fā)生制相關(guān)業(yè)務(wù)不熟悉、理解不深，專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力有限，也容易在處理抵銷、調(diào)整、合并等事項時有所疏漏，造成政府部門財務(wù)報告質(zhì)量不高[4]。

4 編制和完善政府部門財務(wù)報告的對策

4.1 完善管理制度體系 優(yōu)化單位內(nèi)部控制，健全財務(wù)制度體系。制定和修訂各項財務(wù)管理制度，規(guī)范財務(wù)工作流程。例如采用崗位分工和崗位授權(quán)的方法，對不相容崗位的重要業(yè)務(wù)事項設(shè)置接觸限制；在編制報表時嚴(yán)格控制財務(wù)信息資料的提取來源，針對會計報表的編制環(huán)節(jié)設(shè)定明確的統(tǒng)一程序[7]?？刂坪徒档拓攧?wù)風(fēng)險，確保政府部門財務(wù)報告使用的會計信息真實、可靠。

細(xì)化單位資產(chǎn)管理制度，可分別制定政府采購管理辦法、資產(chǎn)使用管理辦法、資產(chǎn)處置管理辦法等細(xì)則，明確資產(chǎn)采購、資產(chǎn)登記盤點、資產(chǎn)折舊、資產(chǎn)處置等具體業(yè)務(wù)規(guī)范。針對科研事業(yè)單位的大型科研儀器設(shè)備等特殊資產(chǎn)，還可以單獨制定科研儀器設(shè)備管理辦法，促進(jìn)資產(chǎn)精細(xì)化管理。

4.2 加強國有資產(chǎn)管理 各單位應(yīng)加強國有資產(chǎn)日常管理，定期進(jìn)行資產(chǎn)核實清查，按統(tǒng)一要求有計劃、有步驟地分類清查部門資產(chǎn)和負(fù)債情況，根據(jù)清查結(jié)果及時督促辦理應(yīng)報廢資產(chǎn)處置，更正錯誤資產(chǎn)信息，盡快解決資產(chǎn)的歷史遺留問題，從而全面真實地反映單位資產(chǎn)情況[8-9]。

在固定資產(chǎn)后續(xù)計量方面，按照新的會計準(zhǔn)則的核算要求，采用合理的折舊方法和折舊年限計提固定資產(chǎn)折舊，準(zhǔn)確反映單位固定資產(chǎn)凈值，為編制報告提供堅實的基礎(chǔ)。對于需另外進(jìn)行說明的資產(chǎn)相關(guān)信息，應(yīng)在政府部門財務(wù)報告的報表附注中進(jìn)一步詳細(xì)解釋說明。

4.3 強化信息技術(shù)支撐 充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，完善財務(wù)信息管理系統(tǒng)。督促現(xiàn)行的財務(wù)軟件公司開發(fā)和更新適用新政府會計制度的功能和模塊，并將財務(wù)記賬軟件與財政國庫集中支付系統(tǒng)、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)、債務(wù)系統(tǒng)等進(jìn)行功能對接[10-11]。利用財務(wù)軟件完成雙分錄記賬，定期生成權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)的會計報表，集成和處理不同系統(tǒng)財務(wù)數(shù)據(jù)形成高質(zhì)量財務(wù)分析，從軟件相關(guān)模塊中直接提取編制政府部門財務(wù)報告所需相關(guān)數(shù)據(jù)，促進(jìn)日常會計核算與政府財務(wù)報表編制之間的有機銜接，逐步提高財務(wù)報告數(shù)據(jù)質(zhì)量[3]。

4.4 提高報告編制人員水平 科研事業(yè)單位應(yīng)將政府會計培訓(xùn)與會計人員后續(xù)教育、職稱專業(yè)教育結(jié)合起來，充分利用高校、社會培訓(xùn)機構(gòu)、科研會計學(xué)會等多方面資源，結(jié)合科研單位業(yè)務(wù)特點和實際需求，加大培訓(xùn)力度，拓寬培訓(xùn)范圍，及時更新和學(xué)習(xí)相關(guān)業(yè)務(wù)知識[12]。同時定期組織財務(wù)人員進(jìn)行座談交流，互相總結(jié)學(xué)習(xí)經(jīng)驗，切實提高科研事業(yè)單位財務(wù)會計業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)，為政府部門財務(wù)報告的編制夯實人才基礎(chǔ)。

5 結(jié)語

權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革是基于政府會計規(guī)則的重大改革，是提高政府財務(wù)管理水平、促進(jìn)財政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措?？蒲惺聵I(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際，針對目前編制政府部門財務(wù)報告存在的困難和問題，采取加強資產(chǎn)管理、完善制度體系、強化信息支撐和加大培訓(xùn)力度等一系列措施，不斷加強本單位政府部門財務(wù)報告的編制工作，實現(xiàn)報告質(zhì)量提升。

46卷29期 王夢醒等 科研事業(yè)單位政府部門財務(wù)報告編制研究參考文獻(xiàn)

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