基于中國農業(yè)投資視角的巴基斯坦土地制度問題及啟示

盛彩嬌　郭靜利

摘要 近年來，隨著“一帶一路”戰(zhàn)略和“中巴經濟走廊”的深入推進，研究巴基斯坦土地制度，對于深入開展合作必不可少。在回顧巴基斯坦土地制度改革基礎上，著重分析巴基斯坦土地制度存在的問題，以及對中國農業(yè)對巴基斯坦投資的啟示。

關鍵詞 巴基斯坦；土地制度；問題；啟示

中圖分類號 S-9 文獻標識碼

A 文章編號 0517-6611（2018）13-0222-04

Problems and Enlightenment of the Reform of the Land System in Pakistan Based on Chinas Agricultural Investment Perspective

SHENG Caijiao， GUO Jingli （Institute of Agricultural Economics and Development， Chinese Academy of Agricultural Sciences，Beijing 100081）

Abstract In recent years， with the “The Belt and Road”strategy and“Pakistan Economic Corridor”to further promote the research of land system in Pakistan， to carry out the necessary cooperation. The land system in Pakistan came from the British colonial era. Based on reviewing the reform of land system in Pakistan， we focused on the analysis of the existing problems of Pakistan land system and the inspiration for Chinas agriculture to Pakistan investment.

Key words Pakistan；Land system；Problem；Enlightenment

2013年9月習近平主席在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學發(fā)表重要演講，首次提出共同建設“絲綢之路經濟帶”的戰(zhàn)略倡議； 10月習近平主席在印度尼西亞國會發(fā)表重要演講時明確提出共同建設“21世紀海上絲綢之路”，即“一帶一路”倡議。隨著“一帶一路”倡議的深入推進，“中巴經濟走廊”作為“一帶一路”倡議先行和重點推進走廊更是備受關注，越來越多的中國企業(yè)選擇巴基斯坦作為海外投資的優(yōu)先國家，迫切需要對巴基斯坦經濟發(fā)展狀況、土地、法律、投資等方面有系統(tǒng)的認知，而土地作為最重要的生產資料之一，更是備受關注。了解巴基斯坦土地制度對于中國農業(yè)“走出去”及投資非常有必要，具有重要意義。

1 巴基斯坦土地制度改革簡介

巴基斯坦的土地制度源自英國殖民時代，主要有私有地主所有制、游特瓦里所有制和國家所有制3種形式[1]，其中私人地主所有制占主導地位。

1.1 1959年土地改革 1959年1月24日穆罕默德·阿尤布·汗政府頒布了西巴基斯坦土改條例（即戒嚴法第64號條例），旨在提高農業(yè)產量，促進社會公正，保證保障土地的持有。土改規(guī)定個人擁有土地的最高限額為是200 hm2水澆地或400 hm2旱地；同時還可保留約60 hm2果園，并允許將其一定數量的土地給與他的繼承人，但此2項的總數不得超過100 hm2。地主擁有的畜牧場，如過去和將來都作為公共使用，其所占有的不計算在限額之內。政府征收超額土地并對土地所有者進行補償。所有超額土地由國家購買后賣給耕作佃農，并規(guī)定保障佃農合法權益，嚴禁奪佃、增加地租和非法勒索。1959年的土改條例突出的一點是規(guī)定了土地持有的最高限額[2]。但是，由于規(guī)定限額仍然很高，對大地主觸動不大。佃農也無力購買土地，并且法律沒有認真貫徹執(zhí)行，加上法案中存在許多豁免，包括把所有權轉讓給家人等，限制了土地限額的作用。只有不足100萬 hm2的土地被上交了，其中僅有約25萬hm2的土地被賣給了約5萬個租戶。此次改革沒有打破大土地所有者或減輕地主階級的權力或特權，卻第一次提出了關于地主擁有農村土地的最高限額的權力。

1.2 1972年土地改革 1972年3月，阿里·布托政府宣布的土地改革措施（戒嚴法第115號條例）。土地持有的上限被正式下調至約灌溉地為60 hm2的水澆地或約120 hm2旱地；允許擁有土地20 hm2以上者購買一臺拖拉機或管井，促使地主以現代方式經營農業(yè)。政府將征收超過限額的土地，不給賠償。官方統(tǒng)計數據顯示，到1977年只有約52萬hm2已經上交，約28.5萬 hm2已被重新分配給約71 000個農民。1973年的改革措施要求地主繳納所有稅款、水費、種子成本，還有化肥等投入成本的一半[3]。只要佃農耕種土地就禁止地主驅逐他們，并且規(guī)定了租戶擁有優(yōu)先購買其耕種土地的權利，其他規(guī)定保障了租戶的持有權，并規(guī)定了比當時低的租金率。法律允許地主在限額內保留土地，由于地主反對土改，使用隱隨田產、竄改記錄、倡造文件等手段逃避土地改革。

1.3 1977年土地改革 布托在1977年1月7日宣布再降低土地最高限額，即40 hm2水澆地或80 hm2旱地；規(guī)定征收農業(yè)所得稅，給那些繼續(xù)使用落后生產方式的大地主的施加壓力。但是對擁有10 hm2或以下的農戶，即大多數農業(yè)人口免征此稅。布托政府宣布的兩次限額法，遠不能解決佃農土地需求。1976年宣布“全國農民憲章”，規(guī)定國有可耕地，除非留作其他用途，應全部分給無地農民或土地少“維持生活需要的農民”。此外，租佃國有土地的全部佃農均給以土地所有權。據統(tǒng)計，可用于分配給農民的可耕地為1 404 879 hm2，這比通過土地限額法所能得到的土地多一倍。不過，其中只有226 611 hm2是水澆地。雖然政府在土改法中規(guī)定了保障租佃權，但是地主奪佃事件繼續(xù)發(fā)生。據官方很不完全的統(tǒng)計，在布托執(zhí)政的最后一個月，這種控告共有19 324起，83%以上來自旁遮普省。然而，由于布托政府的一系列改革措施觸及了大地主和企業(yè)家的利益，1977年齊亞·哈克突然發(fā)動軍事政變，推翻了布托政府，他領導的軍政府并未重視并實施這些后來的改革措施。1977年的土地改革法案未能填補以前的立法和租約漏洞，實現土地持有上限和土地分配改革的目標，而1977年后的軍事管制，使得土改的勢頭煙消云散。在隨后的幾年里，法院裁定該法中的多項規(guī)定不符合伊斯蘭教法律，解決土地問題的政治意愿減弱。由于巴基斯坦政府很大程度上由地主階級、大資產階級把持，土改在巴遭受強烈反對而不了了之，社會經濟基礎與獨立前沒有發(fā)生太大變化。

2 巴基斯坦土地制度存在的問題分析

2.1 土地利用率低，零碎化、棄耕、投入較低等較突出 地主擁有的土地規(guī)模越大利用率越低，大土地所有者的土地零碎化現象嚴重。巴基斯坦近一半農民沒有土地，缺乏非農就業(yè)機會，只能通過租地解決生存問題，為此愿意承受相當高的地租。在這種情況下，大地主大多不會選擇自耕，通常是將土地分割租賃給無地或少地農民，即可獲取高額租金。而規(guī)模土地擁有者傾向于把更多的土地棄耕或轉作他用，更傾向于非農產業(yè)。由于農業(yè)耕作技術落后，抵御自然災害的能力較差，產量不穩(wěn)定，經常歉收，農業(yè)生產風險較高且收入不高，地主不愿意利用大量土地從事農業(yè)活動。此外土地投入較低，農業(yè)仍處于傳統(tǒng)農業(yè)狀態(tài)，地主缺乏對農業(yè)基礎設施或現代技術投資的積極性。農民在租來的土地上生產，交租后所得僅夠糊口，沒有提升農業(yè)生產技術或進行機械化生產的條件和動力。

地主擁有的土地規(guī)模越大利用率越低，大土地所有者的土地零碎化現象嚴重[1]。多數大地主通常是將土地分割租賃給無地或少地農民，以獲取高額租金。巴基斯坦農民從事農業(yè)活動之外的就業(yè)機會較少，而無地或少地農民則需要租地，地租負擔較重。同時，土地棄耕、轉向非農產業(yè)問題也較為突出。由于農業(yè)耕作技術落后，抵御自然災害的能力較差，產量不穩(wěn)定，經常歉收，農業(yè)生產風險較高且收入不高，地主不愿意利用大量土地從事農業(yè)活動。此外土地投入嚴重不足，巴基斯坦農業(yè)仍處于傳統(tǒng)農業(yè)階段，農業(yè)基礎設施較落后，地主較少意識到利用農業(yè)現代技術發(fā)展生產，另一方面佃農也缺乏提升農業(yè)生產技術或進行機械化生產的條件和動力[4]。

2.2 巴基斯坦土地權益轉讓規(guī)定不統(tǒng)一 在一些省份，正式通過財產轉移法1882、登記法1908以及印花稅法1899，轉讓土地權益（包括租約和轉讓契約）的所有文件必須在省土地注冊官處以及省稅收委員會登記，也可以在某些私人房屋和開發(fā)部門（即有重疊的授權和不進行信息協(xié)調的并行系統(tǒng)）登記。那些沒有正式通過中央立法的省份可以采用自己的注冊要求。在任何一個省份，當地政府可采取違背中央法規(guī)的要求規(guī)范。在旁遮普省，土地的轉讓可以在當地稅收官面前作出口頭表達即可生效。由于巴基斯坦缺乏有關土地權利的全面的法律框架，沒有標準化的土地權利注冊系統(tǒng)和文件，正式爭端解決系統(tǒng)往往不起作用，并且存在各式各樣的習慣法，土地所有者和有意向買地的人的土地持有權利得不到保障。

2.3 土地法律及管理體系不完善

2.3.1 第一，巴基斯坦土地法律符合伊斯蘭法，已有土地成文法陳舊且不完善。1973年巴基斯坦伊斯蘭共和國憲法規(guī)定，伊斯蘭教為國教，而且所有法律必須與《古蘭經》一致。大部分巴基斯坦民事法律，源于英屬印度殖民地法律，經過多年調整反映該國伊斯蘭特征。巴基斯坦立法的結構是流動的，以修訂作為近乎恒定的狀態(tài)，因為它需要符合和適應伊斯蘭法，而該法本身在不斷變化。有關土地的成文法陳舊、分散且不完整。20多個法律管轄國家和省級各類土地事宜。省稅收部門管理土地持有類別、記錄、土地交易、調查、劃分以及財政收入部門官員的授權。巴基斯坦管理土地的習慣法高度發(fā)達且多樣化。習慣法在不同省份、地區(qū)、部落、階層甚至居住狀態(tài)等均有所不同，習慣法管理的土地問題范圍從婚姻產權到邊界管理原則。特別是在部落地區(qū)，人們遵照習慣法來管理自己的事情，政府職能的履行要通過當地部落的中間人。

2.3.2 巴基斯坦的土地管理制度沿襲了英國殖民時期的體系。該系統(tǒng)的目的是要維護、轉讓和獲取土地稅收和土地持有者的其他稅收。省級稅收委員會的職責是管理所有與土地有關的事項、征收土地稅、備案土地記錄和其他事項。省級土地注冊官和省稅收委員會的職責是管理土地所有權和土地收益的注冊登記，但這些記錄往往不夠全面?；鶎佣悇展僬{查土地狀況、進行勘界并解決沖突，注冊土地所有權，登記土地交易、記錄變更并管理土地分配。軍方的土地記錄以及授予住房和開發(fā)部門的土地記錄由單獨的機構保管，注冊等事宜不在省級土地注冊官和省稅收委員會辦理。在某些情況下，省稅收委員會可繞過土地注冊官，管理土地注冊登記機構的數量為參與土地登記過程的官員創(chuàng)造了成熟的尋租環(huán)境。盡管如此，具體的土地管理工作還是有法可依。有一些與土地有關的法律和法案，主要處理地主與租戶之間以及抵押人和承押人的關系、評估和土地稅收、農業(yè)所得稅、地方稅以及為公進行的土地征收等；此外，政府為了更好地實施法案，還有一些規(guī)則和手冊用于指導具體工作，包括：土地稅收規(guī)則、算規(guī)則手冊、地記錄手冊、地管理手冊（表1）。

安徽農業(yè)科學 2018年

2.3.3 巴基斯坦土地管理體系運轉不良、功能不足。如在巴基斯坦土地交易涉及6個手續(xù)，平均需要50 d才能完成，并且收取財產總值的5.3%作為手續(xù)費。土地交易先由律師或契稅專員起草所需蓋章的文件，交易雙方向土地注冊官出示文件，由注冊官驗證雙方的身份并授權進入交易程序，然后進入一定的批準程序。所有者把文件送給省稅收委員會，或給基層稅務官，進入土地所有權記錄變更程序。相比之下，并行的習慣法體系在解決土地轉讓和糾紛時更為方便、高效。另外，土地管理制度復雜，程序未向公眾公布，過程不透明，容易滋生腐敗并讓土地持有權無法得到保障，在一些地區(qū)基層稅務官不愿意處理與婦女有關的土地事宜或不愿意把婦女登記為土地所有者。缺乏高效強制執(zhí)行機制和承租人的弱勢地位問題較突出，地方上規(guī)模較小的土地改革已經出臺，但由于租戶的弱勢地位，也沒有得到認真執(zhí)行，在外地主剝削并非法驅逐租戶依然與以前一樣盛行。

2.4 土地市場發(fā)展階段較低，土地糾紛較多

2.4.1 巴基斯坦土地買賣巴基斯坦農村土地很少買賣，土地租賃市場較活躍。不愿耕種的地主通常以固定期限的協(xié)議租賃土地或以分成制安排佃農耕種。在農村地區(qū)，小農場租戶們一般都有季度或年度合同，但實際上都會延長數年。雖然租賃保障有明確的法律規(guī)定，但實施不力，保障效果不佳，被驅逐時租戶很少會訴諸法律的。制約有效的土地市場發(fā)展的因素有交易成本高、不準確的土地記錄、缺乏有效的爭端解決程序、與農業(yè)收入相比的高地價以及信用缺失等。

2.4.2 巴基斯坦土地征用。巴基斯坦1973年憲法和1894年土地征用法規(guī)定，國家可以在法律規(guī)定的范圍內以補償方式為公共利益收購私有財產。土地征用法案要求對征用的土地進行公示和影響評估，并由縣土地選用官評估資產價值。該法規(guī)定，國家將用現金以市場價格給在土地稅務局登記的土地所有者和租戶或擁有正式的租賃協(xié)議的租戶賠償征用的土地以及地上的農作物[5]。土地估價通常根據最近3～5年的注冊土地銷售率的平均值確定，并且附帶15%的強制征地附加費。執(zhí)行實施方案的當地政府已經意識到到土地征用法過于狹窄，其保障不足以保護受被征地人群。2013年，巴基斯坦通過了土地征用善后與安置法，取代了施行120年之久的土地征用法。新法與舊法有很大的不同，如規(guī)定征地必須得到2/3業(yè)主的同意，而且賠償在城市地區(qū)2倍于市場價格，農村地區(qū)4倍于市場價格外加撫慰金等。

2.4.3 巴基斯坦土地糾紛。稅收法院系統(tǒng)擁有與土地有關的文件、租賃、土地稅收以及土地交易糾紛的管轄權。糾紛在鄉(xiāng)級由負責土地稅收和土地管理的官員處理。省級首席結算官和稅收委員會是稅收法院系統(tǒng)內的上訴機構。稅收法院系統(tǒng)的設立提供一個專門為本地居民快速解決土地糾紛的途徑，但該系統(tǒng)耗時、復雜、易生腐敗，如土地管理辦公室不公布提起索賠的程序，土地權利文件常常丟失，由地方當局保存的土地記錄往往不完整或有效性存在問題，基層稅務官往往不會現身提供證據等，案件可能需要數年時間來解決。

巴基斯坦正式的法院系統(tǒng)還具有審理土地案件的司法管轄權，因而是審理土地案件的并行機構。土地糾紛是巴基斯坦正式法院系統(tǒng)中最常見的案件。由于巴基斯坦司法人員低工資、缺乏必要的訓練，大量的案件受到積壓。而級別較低的民事法院和高等法院接到的案件中50%～75%與土地糾紛相關。據估計，全國有超過100萬份土地案件尚待處理。土地糾紛的主要原因是不準確或欺詐性的土地記錄、錯誤的描述導致的邊界交叉重疊、由不同政黨多次登記的同一塊土地等。取得可信的土地權屬證據幾乎是不可能的。土地案件要用4～10年來解決，其中占地的一方為了延長使用期限往往拖延裁決。巴基斯坦部落地區(qū)的居民除了對憲法的要求和異議外，無法利用高級法院和最高法院來處理案件。土地糾紛由傳統(tǒng)支爾格處理：召開沒有領袖的圓桌會議，與會者是在召開時根據年齡、責任感和處事靈活性來選擇。在旁遮普省和信德省， 當地領導和民選委員會成員經常審理和解決土地糾紛，在大部分地區(qū)，婦女不得參加支爾格大會，而其達成的決議往往延續(xù)了對婦女土地所有權和控制權的偏見。

2.5 巴基斯坦婦女土地權益不受保障 土地由家庭永久持有并通過繼承進行代際傳遞，土地通常是在一個大家庭最年長的男性家庭成員的名下，根據成文法、宗教法和習慣法女性擁有合法權利持有土地，在大多數農村地區(qū)，婦女擁有土地所有權依然是很罕見的[6]，在部落地區(qū)男子繼續(xù)在社會經濟和政治領域占據主導地位，并控制著土地和其他家庭資產。無論是巴基斯坦的習慣法，還是伊斯蘭法律均不承認社區(qū)財產權，但有各種規(guī)定來支持女性，包括關于購買和償還嫁妝、聘禮和生活費等協(xié)議。習慣法規(guī)定寡婦擁有土地使用權，直到她們再婚或她們的子女成年。伊斯蘭法把死者的財產分為12股，并給予寡婦1/4或1/8的份額，母親占1/3或1/6的份額。女兒可以繼承土地使用權（通常是一個兒子份額的1/2），這取決于家庭內部的做法。如果一個婦女通過繼承獲得土地權，除非有家人的支持，否則這一權利可能會被拒絕接受，即使這種贈與與伊斯蘭法律相一致。一般情況下，根據習慣法和宗教法，社會很少能被接受由婦女控制和管理土地。

3 對中國農業(yè)投資的啟示

3.1 加快頂層設計，做好對巴基斯坦農業(yè)投資規(guī)劃指引 依托“一帶一路”建設，堅持從國內資源稟賦和對外農業(yè)投資基礎出發(fā)，因地制宜地編制與“一帶一路”巴基斯坦農業(yè)投資規(guī)劃，強化地緣優(yōu)勢[7]；改善環(huán)境，提升對外農業(yè)投資的公共服務。加強國際農產品信息統(tǒng)計分析，建設巴基斯坦農業(yè)投資信息服務平臺，創(chuàng)設財政、金融、保險、稅收等支持農業(yè)投資綜合政策體系，提升企業(yè)抵御風險能力。隨著近年來巴基斯坦推行投資自由化政策，外資開放領域較大，外國投資者享有與當地投資者同等的待遇，沒有股權限制，資金流動自由，享有設備進口關稅等方面的優(yōu)惠政策，為中國農業(yè)投資提供優(yōu)良機遇期。此外，由于巴基斯坦是伊斯蘭國家，在對巴基斯坦農業(yè)投資過程中要特別注意宗教問題，尊重當地宗教文化習俗，對宗教極端主義勢力嚴加防范，因此政府提供專業(yè)有效的農業(yè)投資規(guī)劃指導十分必要。

3.2 要注重對巴基斯坦風險評估與控制 中國農業(yè)投資受巴基斯坦自然條件、技術適應性、農產品價格波動等因素影響較大，尤其是巴基斯坦政局變動較大、經濟政策變化風險較高，對巴基斯坦開展可行性及不確定性分析，評估中國農業(yè)投資可能受到的損失，確定承受風險的能力十分有必要。診斷投資巴基斯坦的投資環(huán)境，確定其是否有利于投資和經營十分有必要。中國與巴基斯坦政府之間信任基礎好，有利于兩國企業(yè)開展合作。此外，巴基斯坦政治、經濟環(huán)境穩(wěn)定性較差，對其投資，風險大，甚至可能面臨顛覆性風險，政治不穩(wěn)定也帶來經濟發(fā)展下滑或經濟危機發(fā)生，通貨膨脹、物價飛漲，使經營中的企業(yè)難以獲得利潤。此外，向當地的中介機構進行咨詢，開展全面、科學、專業(yè)、充分的項目研究論證。除了財務、法律咨詢，還需要就氣象、災害、勞動力資源、水電供應、交通和水利等基礎設施、經濟和市場發(fā)展及趨勢、社會文化等方面對投資與經營的影響進行評估。在境外從事種植活動，前期投資大、投入成本高、經營風險高、受到東道國的政策壁壘多，企業(yè)獲得利潤較低，因此企業(yè)在投資過程中應保持謹慎態(tài)度。此外，在境外大規(guī)模從事種植活動也面臨國際輿論的壓力[8]。要注重與當地合作伙伴合作，包括與巴基斯坦當地企業(yè)合資，雇傭巴基斯坦企業(yè)管理團隊或者職業(yè)經理人、技術人員及工人。他們熟悉當地的法律、政策、市場、語言、文化，可以更好地利用巴基斯坦本國資源，對企業(yè)的經營管理有諸多好處。

3.3 應充分尊重當地法律、風俗習慣等 中國企業(yè)在發(fā)展中國家開展農業(yè)開發(fā)必須尊重當地居民的土地和水等資源權利，保護生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性，防止由開發(fā)行為引起失業(yè)和貧困。此外，中國企業(yè)應該學會與民間組織交往，充分展示中國農業(yè)投資對促進巴基斯坦經濟發(fā)展和改善當地民生發(fā)揮的積極作用，以實際行動扭轉西方媒體對中國企業(yè)的妖魔化宣傳。聘請當地律師協(xié)助征地工作，包括完成土地盡職調查、起草相關協(xié)議、提供法律咨詢等工作。制定切合當地實際的征地工作步驟，努力防范法律風險。在征地過程中需要了解當地文化，尊重當地民眾的宗教信仰和風俗習慣。同時，應按照巴基斯坦相關法律的要求，積極履行社會責任，為推進當地經濟社會發(fā)展、就業(yè)及環(huán)境保護做出貢獻。

3.4 吸引和培養(yǎng)國際化農業(yè)綜合人才 農業(yè)企業(yè)在跨國戰(zhàn)略的制定和實施、國際市場的法律規(guī)則和民族風情、分公司的投放方式和場所的確定、跨國經營發(fā)展效益的預算等方面都需要依靠高素質的人才來保障跨國經營順利實施。政府教育部門和機構應加大“跨國經營”學歷教育，有針對性地在語言、跨文化運作、并購等領域加強培養(yǎng)，使中國的高等教育更加貼近企業(yè)“走出去”的需求。吸引和培養(yǎng)國際化人才除了政府的努力外，企業(yè)也應該有所作為。大型企業(yè)可以通過吸引和培養(yǎng)兩種方式來建立自己的國際化人才體系。在積極吸引其他農業(yè)跨國企業(yè)和知名高校培養(yǎng)出來的懂外語、懂貿易、懂管理的復合型人才的同時，農業(yè)企業(yè)也需自己培養(yǎng)具有企業(yè)責任感和歸屬感的高級復合型國際化人才，建立自己的人才培養(yǎng)體系。

參考文獻

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