我國(guó)水污染防治政策的歷史演進(jìn)

廖翼 史敏 彭清輝

摘要?采用內(nèi)容分析法對(duì)1984—2016年中央政府機(jī)構(gòu)和部門(mén)頒布的336項(xiàng)水污染防治政策進(jìn)行量化分析，結(jié)果表明我國(guó)水污染防治政策制定主體較多，但主體間配合程度不高;政策體系演變總體呈現(xiàn)初期低位徘徊、中期持續(xù)發(fā)展和近期穩(wěn)定增長(zhǎng)的三階段特征;政策工具使用上存在命令—控制型工具應(yīng)用過(guò)溢，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型工具使用不足的特點(diǎn)。指出需加強(qiáng)政策制定部門(mén)之間的協(xié)調(diào)、優(yōu)化環(huán)境政策工具組合，以切實(shí)提高水污染防治效果。

關(guān)鍵詞?水污染防治政策;政策演變;內(nèi)容分析法

中圖分類(lèi)號(hào)?X-01文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào)?0517-6611（2018）33-0212-03

水短缺、水污染、水生態(tài)環(huán)境惡化已經(jīng)或正在成為我國(guó)許多地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公眾健康與福利提高的限制性因素。水污染及其防治不僅需要時(shí)間、資金、技術(shù)，還需配合制度創(chuàng)新與科學(xué)管理，而這些都依賴(lài)于國(guó)家的統(tǒng)籌規(guī)劃。因此，破解我國(guó)水污染防治難題關(guān)鍵在于加強(qiáng)國(guó)家政策體系建設(shè)。目前國(guó)內(nèi)有關(guān)水污染現(xiàn)狀、影響及其防治對(duì)策的研究很多[1-5]，但對(duì)我國(guó)水污染防治政策進(jìn)行系統(tǒng)、深入量化分析的幾乎沒(méi)有。筆者以1984—2016年中央政府出臺(tái)的水污染防治政策為研究對(duì)象，采用內(nèi)容分析法，從政策頒布主體、政策發(fā)布時(shí)間、政策工具3個(gè)維度對(duì)其展開(kāi)系統(tǒng)分析，明晰中國(guó)水污染防治政策的歷史演變及結(jié)構(gòu)特征，并提出相關(guān)優(yōu)化建議。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》對(duì)其適用對(duì)象的界定，該研究收集的政策文本主要涉及我國(guó)地表和地下水體的污染防治，不含海洋領(lǐng)域。政策文本主要采集于“北大法律信息網(wǎng)”中央法規(guī)司法解釋數(shù)據(jù)庫(kù)（http：//www.pkulaw.cn/）和中央政府相關(guān)部門(mén)網(wǎng)站。在搜索出相關(guān)文件后，剔除重復(fù)的政策文本，最終獲得有效政策樣本336份，并按照“政策編號(hào)——具體章節(jié)/條款”對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼，共計(jì)2 029個(gè)政策條款。

1?水污染防治政策制定主體

通過(guò)梳理336項(xiàng)政策發(fā)現(xiàn)，由單一機(jī)構(gòu)或部門(mén)發(fā)文的政策文件達(dá)到296項(xiàng)，占全部樣本的88.1%，由2個(gè)及2個(gè)以上機(jī)構(gòu)或部門(mén)聯(lián)合發(fā)文的僅40項(xiàng)，占總樣本的11.9%。32個(gè)機(jī)構(gòu)或部門(mén)參與了我國(guó)水污染防治政策的制定，其中住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、國(guó)務(wù)院和國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等在防治水污染工作中發(fā)揮了重要作用（表1）。進(jìn)一步從聯(lián)合發(fā)文的主體來(lái)看，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)部、財(cái)政部占據(jù)了主要位置，這3個(gè)部門(mén)合計(jì)出現(xiàn)了55次，說(shuō)明大多數(shù)發(fā)文主體主要通過(guò)這3個(gè)機(jī)構(gòu)或部門(mén)與其他主體發(fā)生關(guān)系。

2?水污染防治政策發(fā)布時(shí)間

2.1?初步建設(shè)階段：1984—1995年

1979年，國(guó)家頒布了《環(huán)境保護(hù)法》，標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)工作成為國(guó)家發(fā)展的重要任務(wù)之一。為確保環(huán)境生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的順利實(shí)現(xiàn)，對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行細(xì)化實(shí)施，全國(guó)人大常委會(huì)于1984年制定了《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《水污染防治法》），用以指導(dǎo)我國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的江河、湖泊、運(yùn)河、渠道、水庫(kù)等地表水體以及地下水體的污染防治工作。以該法為核心，地表水、地下水等各領(lǐng)域的保護(hù)法規(guī)和政策在1984—1995年相繼制定，由此開(kāi)啟了我國(guó)水污染防治政策體系構(gòu)建的歷史篇章。由于處于初步建設(shè)期，該階段頒布的水污染防治政策總量很少，共計(jì)22項(xiàng)，年均1.83項(xiàng)。

2.2?快速發(fā)展階段：1996—2007年

20世紀(jì)90年代末期以來(lái)，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了快速發(fā)展，但是，由此引發(fā)的環(huán)境污染問(wèn)題也日益嚴(yán)重。水短缺、水污染已經(jīng)或正在成為許多地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公眾健康與福利提高的限制性因素。在此背景下，國(guó)家相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門(mén)出臺(tái)了115項(xiàng)水污染防治法律法規(guī)來(lái)對(duì)水環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行規(guī)劃和管理，年均9.58項(xiàng)。1996年，全國(guó)人大常委對(duì)《水污染防治法》進(jìn)行了第一次修訂。它新增了16條法律條款，主要用于強(qiáng)調(diào)城市污水的集中處理、生活飲用水地表水源保護(hù)以及嚴(yán)重污染水環(huán)境設(shè)備的處置。為響應(yīng)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃》的號(hào)召，并確保其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，國(guó)務(wù)院于2001—2006年先后批復(fù)了太湖、巢湖、淮河、遼河、海河、滇池水污染防治“十五”計(jì)劃以及三峽庫(kù)區(qū)及其上游、丹江口庫(kù)區(qū)及上游和松花江流域的水污染防治規(guī)劃?？偟膩?lái)看，該階段參與水污染防治政策制定的機(jī)構(gòu)和部門(mén)明顯增多，政策內(nèi)容覆蓋面逐漸拓寬。

2.3?完善成熟階段：2008—2016年

在此期間，國(guó)家共出臺(tái)199項(xiàng)政策，年均22.11項(xiàng)，僅2011年就有41項(xiàng)。2008年國(guó)家對(duì)《水污染防治法》進(jìn)行了第二次修訂，并一直沿用至今。2011年環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《全國(guó)地下水污染防治規(guī)劃（2011—2020年）》，明確提出未來(lái)10年我國(guó)地下水污染防治的總體目標(biāo)和主要任務(wù)，并安排財(cái)政資金346.6億元用于地下水污染調(diào)查、典型場(chǎng)地地下水污染預(yù)防示范等6大項(xiàng)目的建設(shè)和實(shí)施。此文件將水污染防治問(wèn)題推上了政府政策議程的新高度，2011年前后形成了該領(lǐng)域政策制定的高峰期。2015年，經(jīng)過(guò)多輪修改的、我國(guó)治理水污染最重要的綱領(lǐng)性文件——《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》發(fā)布，它標(biāo)志著鐵腕治污將進(jìn)入“新常態(tài)”。

3?水污染防治政策工具

采用目前學(xué)界主流的劃分方式，將我國(guó)水污染防治政策工具分為命令—控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和公眾參與型3大類(lèi)。命令—控制型工具是指，政府通過(guò)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行管理，或者限制某些產(chǎn)品使用，從而實(shí)現(xiàn)限制污染物排放，或者直接對(duì)特定時(shí)間和指定區(qū)域內(nèi)企業(yè)的某些活動(dòng)下達(dá)禁止性或限制性命令等會(huì)對(duì)污染者環(huán)境行為產(chǎn)生直接影響的制度措施，主要包括標(biāo)準(zhǔn)、許可證、區(qū)劃、配額、禁令、使用限制和污染治理檢查等。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型工具通過(guò)采用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段改變環(huán)境污染者行為，具體包括罰款、補(bǔ)貼、配額、交易許可、環(huán)境稅費(fèi)和排污收費(fèi)等。公眾參與型工具通過(guò)采用信息傳播、環(huán)境評(píng)價(jià)、社會(huì)壓力、協(xié)商等“道德教育”方法以實(shí)現(xiàn)水污染防治，主要包括信息公布、環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)、道德建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新、生態(tài)區(qū)建設(shè)、鼓勵(lì)社會(huì)參與和培訓(xùn)等措施。

在環(huán)境政策工具基本維度下，匯總336個(gè)水污染防治政策文本進(jìn)行編碼，統(tǒng)計(jì)出我國(guó)水污染防治政策工具使用情況，具體分析如下。

3.1?命令—控制型工具應(yīng)用過(guò)溢

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，命令—控制型工具占整個(gè)基礎(chǔ)政策工具的比例為46.8%。其中，標(biāo)準(zhǔn)、許可和審批應(yīng)用最頻繁，使用數(shù)量分別達(dá)294和200，占整個(gè)基礎(chǔ)政策工具的14.5%和9.9%，位列所有政策工具的第1和第3位（表2）。污染防治檢查、禁令和使用限制使用頻率較接近，分別是7.2%、5.7%和4.5%。由此可以歸納出，我國(guó)水污染防治政策命令—控制型工具的使用邏輯是，政府通過(guò)嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、排放標(biāo)準(zhǔn)以及排污許可證制度來(lái)控制污染水體的污染物質(zhì)排放。同時(shí)，各環(huán)境主管部門(mén)定期對(duì)相關(guān)水污染制造主體進(jìn)行污染防治檢查，對(duì)于違法違規(guī)行為進(jìn)行處罰整治，對(duì)一些明顯會(huì)產(chǎn)生水污染的活動(dòng)下達(dá)禁令。這樣一來(lái)，既能保證水資源的正常、合理使用，又能盡量避免對(duì)水資源的污染。雖然，命令—控制型工具具有較強(qiáng)的強(qiáng)制性和權(quán)威性，同時(shí)在水污染防治的最終效果上，具有很強(qiáng)的可操作性和確定性。但經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期觀察和實(shí)踐，學(xué)者們普遍認(rèn)為，它是一種效率低、成本高的環(huán)境治理工具，不宜過(guò)度使用[6]。

3.2?經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型工具使用頻率較低

在水污染防治政策工具使用中，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型工具僅占16.8%。其中，補(bǔ)貼、罰款、污水處理費(fèi)、排污收費(fèi)應(yīng)用較多，合計(jì)占13.6%，環(huán)境稅費(fèi)、交易許可、垃圾處理費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)和使用者收費(fèi)合計(jì)僅占3.2%。不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)水污染防治政策經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型工具的使用邏輯是，中央及各地方政府通過(guò)給予相關(guān)主體財(cái)政補(bǔ)貼，輔以征收污水處理費(fèi)，以推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域主體工程建設(shè)，切實(shí)保障污水處理設(shè)施運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，對(duì)于企業(yè)不符合規(guī)范的排污和治污行為，處以不同程度罰款，如不按照國(guó)家或地方標(biāo)準(zhǔn)排放水污染物、在非指定區(qū)域設(shè)置排污口等。相比命令—控制型工具，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型工具更具經(jīng)濟(jì)效率，但其治理效果的確定性相對(duì)較弱。交易許可由于是在政府機(jī)構(gòu)的環(huán)境治理目標(biāo)所要求的總排污量基礎(chǔ)上實(shí)施的，因而具有較強(qiáng)的確定性[7]。

3.3?公眾參與型工具內(nèi)部使用結(jié)構(gòu)不合理?在頻數(shù)統(tǒng)計(jì)中，公眾參與型工具占36.4%。然而，這并不意味著我國(guó)水污染防治過(guò)程中社會(huì)和公民參與情況很好。對(duì)公眾參與型工具使用情況進(jìn)行細(xì)分發(fā)現(xiàn)，監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)、信息公布和生態(tài)示范區(qū)建設(shè)聯(lián)合占比達(dá)到24.5%，而技術(shù)創(chuàng)新與推廣、鼓勵(lì)社會(huì)參與、道德建設(shè)和培訓(xùn)占11.9%。這說(shuō)明政府十分重視地表水及地下水環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)及信息公開(kāi)，強(qiáng)調(diào)“自上而下”的信息傳遞，希望水污染防治問(wèn)題能夠得到全社會(huì)的關(guān)注，以真實(shí)的水環(huán)境評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)和嚴(yán)峻的水污染問(wèn)題調(diào)動(dòng)全員防治水污染的積極性。 然而，“自下而上”的技術(shù)創(chuàng)新與推廣、社會(huì)參與和道德建設(shè)工具使用不足，公眾主動(dòng)參與水污染防治的路徑狹窄，社會(huì)公眾的行為稍顯被動(dòng)。公眾參與型工具的內(nèi)部構(gòu)成不利于我國(guó)水污染防治工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)、持續(xù)推進(jìn)，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，盡可能地調(diào)動(dòng)全社會(huì)主動(dòng)參與的熱情和積極性。

4?結(jié)語(yǔ)

基于前文結(jié)論，該研究得出如下政策啟示：第一，加強(qiáng)政策制定部門(mén)之間的協(xié)調(diào)。水污染防治是極其龐大的工程，牽涉的利益主體多，涉及主管部門(mén)多。因此，加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)調(diào)和溝通，充分發(fā)揮各項(xiàng)政策的引導(dǎo)和激勵(lì)作用，形成政策合力是水污染防治政策體系建設(shè)的重點(diǎn)。第二，優(yōu)化環(huán)境政策工具組合。政府在防治水污染的過(guò)程中，并非使用單一政策工具，而是采用命令—控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和公眾參與型政策工具組合。每種政策工具都有其優(yōu)缺點(diǎn)，因而在使用過(guò)程中因注意其協(xié)調(diào)和配合，形成政府、市場(chǎng)和公眾三方力量相互聯(lián)動(dòng)的水污染防治機(jī)制。目前來(lái)看，政府應(yīng)適度降低命令—控制型工具的使用頻率，重視經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和公眾參與型政策工具的帶動(dòng)性與輻射性。

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