經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國PPP模式的問題與對策分析

謝靜宜

[摘 要]“井噴式”出現(xiàn)的PPP項(xiàng)目融資熱潮以高效的融資模式得到各級地方政府的青睞，但是在2017年11月發(fā)出的92號文中卻對已入庫的PPP項(xiàng)目進(jìn)行清理，這樣的緊急叫停并不是對PPP融資模式的否定，而是對PPP模式在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的發(fā)展提出了更高的要求。針對PPP模式已存在加重地方財(cái)政負(fù)擔(dān)、可行性不高、管理和投資缺失的問題，本文提出了統(tǒng)籌規(guī)劃地方預(yù)算支出、加快價(jià)格和收費(fèi)制度改革、重視利用專業(yè)化力量的應(yīng)對措施。

[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；PPP模式；財(cái)政承載能力

[中圖分類號]F812.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

從十八屆三中全會中提出的進(jìn)入“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”以來，我國在經(jīng)濟(jì)增長方面由原來的高速增長逐步向中高速增長過渡，并提出我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)是“過渡好轉(zhuǎn)換發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期”，目標(biāo)旨在形成一套新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。PPP項(xiàng)目作為一種高效的融資模式進(jìn)入我們的視野，為經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展階段注入新動(dòng)力，在我國掀起了一陣PPP融資熱潮。

1 PPP模式的內(nèi)涵及優(yōu)勢

PPP模式是指公共部門與私人部門的伙伴關(guān)系，是指二者通過簽訂相關(guān)合同，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共產(chǎn)品、公共服務(wù)領(lǐng)域明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利進(jìn)行。與其他三種公共產(chǎn)品供給模式——政府供給、私人供給、第三部門供給相比，PPP模式有如下優(yōu)勢：

1.1 緩解地方政府財(cái)政壓力

單純的政府供給或私人供給對于符合經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的公共基礎(chǔ)設(shè)施融資來說都是一項(xiàng)艱巨的工程，傳統(tǒng)的融資模式無疑給地方財(cái)政帶來巨大的壓力，使地方政府負(fù)債累累。PPP模式下的融資模式將社會資本融入，用少量的地方財(cái)政吸引大量的社會資金參與，有助于緩解地方財(cái)政壓力，使經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量的方向發(fā)展。

1.2 有利于政府職能轉(zhuǎn)變，提高政務(wù)水平

傳統(tǒng)的政府供給使政府過多地干預(yù)微觀事務(wù)，PPP模式下的融資模式使政府將注意力轉(zhuǎn)向更多的社會需要領(lǐng)域，提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，簡政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國家治國理念。

1.3 實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)活力

相較于傳統(tǒng)的私人供給，PPP模式可以打破公共領(lǐng)域的投資壁壘，讓更多的社會資本融入公共基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域，拓寬企業(yè)融資渠道和發(fā)展空間，激活社會存量資金，促進(jìn)投資體制改革，進(jìn)一步激發(fā)整個(gè)非公有制經(jīng)濟(jì)活力。

1.4 實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)均攤、利益共享

傳統(tǒng)的政府單方投資公共基礎(chǔ)設(shè)施往往受制于投資期長，投資金額大等特點(diǎn)，導(dǎo)致在開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營、信用等方面面臨著一系列風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式以其高效的融資模式，秉承風(fēng)險(xiǎn)控制者承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，將財(cái)政投資風(fēng)險(xiǎn)平均分配在政府和社會資本之間，達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)利益共享。

2 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

全國PPP項(xiàng)目截至2017年12月末共計(jì)7137個(gè)、投資10.8萬億元，我國2017年的GDP增長率為6.9%，在基礎(chǔ)設(shè)施的改善、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，PPP模式都起到了顯著的推進(jìn)作用，但是，作為一把雙刃劍 的PPP模式在一路高歌猛進(jìn)的同時(shí)，也出現(xiàn)了生存危機(jī)。

在2018年國務(wù)院政府工作報(bào)告中提出的以防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首的背景下， 2018年初各大城市陸續(xù)有PPP項(xiàng)目被叫停，這說明2014年以來“井噴式”出現(xiàn)的PPP項(xiàng)目中，并非所有都是符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)要求的，這樣的叫停與當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)鎖定在提高供給質(zhì)量和優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)方面是相吻合的。

2017年11月16日財(cái)政部發(fā)布的92號文中的要求，文中要求對不合規(guī)定的項(xiàng)目進(jìn)行集中清理，清理原則包括 未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”、不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施、不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開等。據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2018年4月1日，集中清理項(xiàng)目合計(jì)609個(gè)，涉及總投資額6114.39億元。

3 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國PPP模式面臨的問題

PPP項(xiàng)目的緊急叫停，并不是對PPP模式的一種否認(rèn)，而是對PPP模式進(jìn)行優(yōu)化，經(jīng)過層層“大浪淘沙”后，留下能夠提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率的項(xiàng)目。通過制定專業(yè)立項(xiàng)原則、逐一進(jìn)行排查的方式，提高新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)，將不合格項(xiàng)目清理出庫，堅(jiān)持推進(jìn)符合經(jīng)濟(jì)新常態(tài)要求的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。從對以往的PPP項(xiàng)目審核排查的過程中來看，建立符合經(jīng)濟(jì)新常態(tài)要求的優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目有以下問題亟待解決。

3.1 財(cái)政承受能力問題

各地方政府在推進(jìn)PPP項(xiàng)目時(shí)，在地方財(cái)政一般公共預(yù)算支出只有10%的前提下，各項(xiàng)目主管部門分頭推進(jìn)，在即將到達(dá)預(yù)算上限時(shí)，即使有更符合條件的項(xiàng)目也由于預(yù)算限制而難以開展實(shí)施。這樣的項(xiàng)目推進(jìn)方式導(dǎo)致地方政府為了多做“政績”，導(dǎo)致一般公共預(yù)算虛高，這種不合理的情況在全國各地方政府的PPP項(xiàng)目中普遍存在。

3.2 可研報(bào)告深度問題

由于存在項(xiàng)目可研報(bào)告的生成周期短，導(dǎo)致質(zhì)量不過關(guān)，而可研報(bào)告的專家論證會也往往流于形式，在傳統(tǒng)的融資模式下，可以按照施工圖中的數(shù)字要求進(jìn)行工程采購，而PPP模式則在可研性報(bào)告批復(fù)后就開始采用可研性報(bào)告的數(shù)據(jù)，這樣會導(dǎo)致設(shè)計(jì)深度不夠、建造標(biāo)準(zhǔn)不明確、超概況預(yù)算、結(jié)算爭議大等問題。此次被清理的不少PPP項(xiàng)目都是為了獲取更多的政府獎(jiǎng)補(bǔ)金而盲目出現(xiàn)的，存在必要性、可行性、真實(shí)性上的缺失。

3.3 建設(shè)項(xiàng)目管理問題

項(xiàng)目的管理水平是PPP項(xiàng)目能否取得成功的關(guān)鍵。在工程建設(shè)領(lǐng)域，借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)管理辦法能有效地促進(jìn)我國項(xiàng)目管理水平的提高。但是由于人才不能專用，優(yōu)秀的管理經(jīng)驗(yàn)不能高效地傳承，我國目前的工程建設(shè)項(xiàng)目中還存在著管理經(jīng)驗(yàn)低水平重復(fù)的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)嚴(yán)重影響著PPP工程的項(xiàng)目管理進(jìn)程。

3.4 “開發(fā)商”的缺失問題

在投資人方面，PPP項(xiàng)目推進(jìn)受阻很大程度上受限于缺少真正的產(chǎn)業(yè)投資人——PPP項(xiàng)目的“開發(fā)商”。 PPP項(xiàng)目的承包商缺乏開發(fā)商的主動(dòng)性，在策劃能力、設(shè)計(jì)能力、投融資能力、建設(shè)管理能力、運(yùn)營能力上都缺乏開發(fā)商的優(yōu)勢，市場化程度較低。借鑒較早引進(jìn)PPP模式的行業(yè)，如垃圾處、環(huán)境保護(hù)、水務(wù)行業(yè)，它們在市場化程度、成熟度上都相對較高。這一輪被清理掉的PPP項(xiàng)目應(yīng)具備“開發(fā)商”格局，做長線而非做短線，成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的真正的投資方之一。

4 我國PPP模式未來發(fā)展對策

為了建立符合經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的PPP模式項(xiàng)目，為了打響“防范風(fēng)險(xiǎn)”這首要的攻堅(jiān)戰(zhàn)，國家和地方政府在選擇融資建設(shè)PPP項(xiàng)目時(shí)，要選擇針對性強(qiáng)、可行性高的項(xiàng)目，真正發(fā)揮出PPP模式的高效融資優(yōu)勢，未來PPP模式發(fā)展可以從以下幾個(gè)方面統(tǒng)籌處理。

4.1 統(tǒng)籌計(jì)劃、安排地方財(cái)政的公共預(yù)算支出

針對地方財(cái)政超支問題，統(tǒng)一一般公共預(yù)算支出增長率是根本。地方政府將全市所有項(xiàng)目統(tǒng)一籌劃，徹底更改以前各自為政的財(cái)政模式，根據(jù)目前當(dāng)?shù)氐呢?cái)政承受能力匯總所有擬推進(jìn)的PPP項(xiàng)目，并根據(jù)統(tǒng)一的原則排出優(yōu)先順序，一般而言，地方政府應(yīng)以改善民生、改善投資環(huán)境、投資收益好的項(xiàng)目為第一優(yōu)先級。

4.2 加快價(jià)格和收費(fèi)制度改革

PPP項(xiàng)目以公共基礎(chǔ)建設(shè)為主，旨在提升居民生活環(huán)境，優(yōu)化城市生活質(zhì)量，從出發(fā)點(diǎn)上來說是一項(xiàng)利民的工程，城市居民也是這項(xiàng)工程最大的受益者。但是目前的投資狀態(tài)卻是政府單方面投資，這必然重傷了政府和社會資本的積極性。如果能夠?qū)V大受益者——城市居民建立收費(fèi)制度，形成誰受益誰付費(fèi)的價(jià)格機(jī)制，這樣才能持續(xù)吸引投資者。但在此過程中，政府需要考慮到不同收入階層之間的消費(fèi)差距，制定符合他們承受能力的收費(fèi)制度。

4.3 重視利用專業(yè)化力量

在PPP項(xiàng)目中可以利用的外部專業(yè)化力量非常多，包括專家科研力量、設(shè)計(jì)力量、管理顧問、全過程審計(jì)、專業(yè)咨詢單位等。這些專業(yè)的力量能為PPP項(xiàng)目模式注入新鮮動(dòng)力，在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中減少不必要的彎路，充分利用他們的專業(yè)度來提升整個(gè)PPP項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)的管理能力，切實(shí)地建設(shè)高質(zhì)、高效、高水平的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，將PPP融資模式的高效性發(fā)揮出來。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 除志敏，張明，司丹.中國的PPP實(shí)踐、發(fā)展、困境與出路[J].國際經(jīng)濟(jì)評論，2015（04）.

[2] 羅興.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國PPP融資模式問題研究[J].財(cái)經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2017（17）.