土地財(cái)政對(duì)西藏新型城鎮(zhèn)化影響分析

王依然

[摘 要]本文基于土地財(cái)政與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系，分析土地財(cái)政在西藏新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)中的積極和消極影響，為以土地財(cái)政角度促進(jìn)西藏新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、縮小城鄉(xiāng)差距建言獻(xiàn)策。

[關(guān)鍵詞]土地財(cái)政；西藏自治區(qū)；新型城鎮(zhèn)化

[中圖分類號(hào)]F299.21 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

新型城鎮(zhèn)化，是堅(jiān)持以人為本、統(tǒng)籌兼顧為原則，能夠優(yōu)化城鎮(zhèn)布局和形態(tài)、提高城市可持續(xù)發(fā)展能力、推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，從而改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制、促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的一條中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。這是2014年新華社發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃）（2014-2020）》中，對(duì)于我國(guó)發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的路徑規(guī)劃。黨的十八大提出，要走“中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化”道路。十九大提出，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！痹凇笆蔽逡?guī)劃以及中央第六次西藏工作座談會(huì)中均指出西藏新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要性，提出要將西藏的新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來(lái)，著力保障和改善民生，實(shí)現(xiàn)與全國(guó)統(tǒng)一步伐實(shí)現(xiàn)全面小康的發(fā)展目標(biāo)。

顯然，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是縮小西藏各地區(qū)城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，改善民眾生活水平和提高西藏現(xiàn)代化進(jìn)程的必經(jīng)之路與根本途徑。西藏受歷史影響、地理位置限制、自然條件約束等方面原因，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)呈現(xiàn)出底子薄、起步晚、速度慢的現(xiàn)狀，在緊追慢趕的過(guò)程中仍存在著些許不足，對(duì)于西藏城鎮(zhèn)化不能蠻干，合理布局、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃顯得尤為重要。方創(chuàng)琳、李廣東（2015）提出，西藏新型城鎮(zhèn)化需遵循特殊的發(fā)展模式，為了實(shí)現(xiàn)保持并長(zhǎng)期保持城鎮(zhèn)化發(fā)展的中期階段，需采取就地鎮(zhèn)民化的漸進(jìn)城鎮(zhèn)化模式，實(shí)現(xiàn)以小城鎮(zhèn)主導(dǎo)的農(nóng)牧民鎮(zhèn)民化。要尋求新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)妥發(fā)展，資金支持成為了必不可少的重要條件，自1982年分稅制改革以后，土地財(cái)政由此產(chǎn)生，成為地方政府最主要的財(cái)政收入來(lái)源之一。鑒于目前發(fā)展模式扭曲：地方發(fā)展過(guò)度依賴土地財(cái)政且人口城市化速度高于土地城市化。學(xué)者們認(rèn)為，要達(dá)到穩(wěn)定發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，僅僅依賴現(xiàn)行的土地政策無(wú)法維持財(cái)政可持續(xù)增長(zhǎng)，嚴(yán)重阻礙新型城鎮(zhèn)化推行。放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，新型城鎮(zhèn)化與土地財(cái)政之間的相互作用關(guān)系仍需要明晰，改變現(xiàn)有的土地財(cái)政體制，優(yōu)化政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，才能夠完善城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)西藏經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

1 土地財(cái)政對(duì)西藏城鎮(zhèn)化的正面影響

1.1 吸引外來(lái)投資

地方政府憑借大量空置土地和配套相關(guān)的財(cái)政稅收的優(yōu)惠政策，以低廉的價(jià)格進(jìn)行售賣，吸引外來(lái)投資商到此開(kāi)發(fā)建廠。外來(lái)投資商的集聚有利于帶動(dòng)西藏當(dāng)?shù)氐奶厣圃旒庸I(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展，解決一批失業(yè)人口。不僅提供給投資商機(jī)會(huì)，也拉動(dòng)自身的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。隨著近幾年對(duì)于城鎮(zhèn)化的重視，西藏的城鎮(zhèn)化率呈現(xiàn)出持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

1.2 完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

土地財(cái)政有利于完善城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為其提供了資金來(lái)源。社會(huì)基礎(chǔ)建設(shè)因其先行性和基礎(chǔ)性，是城鎮(zhèn)居民各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的必要條件，社會(huì)基礎(chǔ)建設(shè)的完整度和建設(shè)水平?jīng)Q定了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的寬度和廣度。但又因其具有著整體不可分割的特性，僅憑私人部門(mén)投資供給是無(wú)法承擔(dān)一個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，只有政府部門(mén)才能夠擔(dān)此重任，對(duì)地區(qū)進(jìn)行城鎮(zhèn)化配套的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)任務(wù)。在此時(shí)，土地財(cái)政則起到了在地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金支持的作用。

1.3 提供金融支持

土地財(cái)政在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)中為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了金融支撐。金融和信貸的支撐在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中是不可分割的一部分，而發(fā)行貨幣和發(fā)放貸款需要部分物產(chǎn)作為抵押。土地財(cái)政促進(jìn)了房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的高速發(fā)展，房地產(chǎn)作為優(yōu)質(zhì)抵押品被各種金融機(jī)構(gòu)需求。地方政府通過(guò)土地財(cái)政整合土地資源，將這些土地資源作抵押，以政府信用為擔(dān)保，向銀行獲得大量抵押貸款，把土地潛在的增值轉(zhuǎn)變成貨幣資本，解決了經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的流動(dòng)性問(wèn)題，在一定程度上對(duì)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。

2 土地財(cái)政對(duì)西藏城鎮(zhèn)化的負(fù)面影響

2.1 過(guò)度征地風(fēng)險(xiǎn)

因我國(guó)現(xiàn)有的征地政策規(guī)定，農(nóng)牧民的土地在經(jīng)國(guó)家征用后才能在土地市場(chǎng)上進(jìn)行交易。地方政府同時(shí)成為了土地需求者和供給者，成為了土地的“中轉(zhuǎn)站”。地方政府往往會(huì)為了追求最大利益，無(wú)視土地資源的供給規(guī)律，低價(jià)收、高價(jià)出讓，甚至為了盈利，利用公共名義對(duì)農(nóng)牧民進(jìn)行強(qiáng)行征地以此牟利。并且，我國(guó)對(duì)于土地征收設(shè)定了以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是對(duì)于征地過(guò)程管理存在不規(guī)范現(xiàn)象，因此農(nóng)牧民被征地后往往可能在機(jī)動(dòng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)成為了最低檔次的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)對(duì)象。土地補(bǔ)貼并未考慮到未來(lái)的增值空間，只憑借現(xiàn)時(shí)市場(chǎng)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)，注定了地方政府征地是一場(chǎng)“不太公平的買賣”。過(guò)度征地、強(qiáng)制征地等現(xiàn)象則會(huì)損害農(nóng)牧民的利益，減少可供開(kāi)發(fā)用地，土地財(cái)政失靈，增加潛在社會(huì)矛盾，土地財(cái)政方式需要改進(jìn)。

2.2 增加人口城鎮(zhèn)化成本

大部分政府主導(dǎo)的土地財(cái)政擴(kuò)張可能導(dǎo)致部分土地的價(jià)格快速上漲，伴隨而來(lái)的就是房地產(chǎn)價(jià)格上漲。人口從欠開(kāi)發(fā)地區(qū)向開(kāi)發(fā)地區(qū)流動(dòng)必然增加了成本，提高了準(zhǔn)入門(mén)檻，在一定程度上阻礙了人口城鎮(zhèn)化。2015年全國(guó)土地出讓金同比下降21.6%，與房地產(chǎn)形勢(shì)趨冷、土地需求不足等原因密不可分，而西藏的土地出讓金同比增長(zhǎng)1.8%。西藏土地出讓金的增長(zhǎng)側(cè)面反映了西藏城鎮(zhèn)化的進(jìn)步，商住用地價(jià)格有所提高，這也是地方政府施行土地財(cái)政的結(jié)果。且地方政府有差別的征地行為致使熱門(mén)地段土地價(jià)格居高不下，偏遠(yuǎn)冷門(mén)地段土地價(jià)格低廉吸引不到開(kāi)發(fā)商，土地資源浪費(fèi)情況嚴(yán)重。

2.3 增加金融風(fēng)險(xiǎn)

地方政府以政府性公司、待開(kāi)發(fā)土地等和銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，將房產(chǎn)土地大量作為抵押物以獲得建設(shè)資金，在此過(guò)程中存在著較大的金融風(fēng)險(xiǎn)。地方政府的還款能力往往取決于其財(cái)政收入狀況，當(dāng)遇到國(guó)家出臺(tái)房地產(chǎn)調(diào)控打擊政策或者經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，地方政府則會(huì)面臨債臺(tái)高筑的風(fēng)險(xiǎn)，有部分資金是政府以其信用作為擔(dān)保的，易出現(xiàn)壞賬不能夠填補(bǔ)金融機(jī)構(gòu)窟窿，存在嚴(yán)峻的金融風(fēng)險(xiǎn)。

3 完善土地財(cái)政，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的政策建議

3.1 改革土地財(cái)政制度

西藏城鎮(zhèn)化目前存在著城鎮(zhèn)規(guī)模小、數(shù)量少、水平低的問(wèn)題，雖然現(xiàn)在有的土地財(cái)政政策在現(xiàn)代化進(jìn)程中起到過(guò)一定的作用，但同時(shí)也暴露了嚴(yán)重的負(fù)面影響，那么現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)制度需要一次相應(yīng)的改革。土地資本化應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)換為市場(chǎng)主導(dǎo)，地方政府需以宏觀調(diào)控的方式起到“穩(wěn)定器”作用，將土地產(chǎn)權(quán)私有化，使土地所有者能夠依自身意愿進(jìn)行平等交易，繼續(xù)推進(jìn)西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展。

3.2 轉(zhuǎn)變政府職能

要想將土地資本化轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)主導(dǎo)型，相應(yīng)地就要轉(zhuǎn)變政府職能，將地方政府角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府部門(mén)。地方政府不僅要抓經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的總量，也不能忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，不能夠只重視績(jī)效。要讓政府不再成為要素配置的壟斷者，讓市場(chǎng)在要素配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，凈化地方政府的功利心，轉(zhuǎn)而將西藏新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展和社會(huì)和諧作為工作目標(biāo)。

3.3 發(fā)展當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)

目前西藏城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在不合理之處，吸納資金和輻射周邊地區(qū)的能力不強(qiáng)。新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)需要大量的社會(huì)資金提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾指出，公共產(chǎn)品可以不只依靠政府部門(mén)配置完成，私人部門(mén)的參與也能夠達(dá)成目的，甚至有時(shí)私人提供公共產(chǎn)品能夠能有效地進(jìn)行資源配置。無(wú)論是外部投資還是內(nèi)生動(dòng)力，西藏城鎮(zhèn)化都缺乏發(fā)展動(dòng)力，內(nèi)憂外患，急需建立起當(dāng)?shù)氐闹е援a(chǎn)業(yè)，充當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”，廣泛吸納社會(huì)資金，幫助政府承擔(dān)部分社會(huì)責(zé)任，減輕政府資金收入的壓力，從而緩解土地財(cái)政帶來(lái)的負(fù)面影響。

4 結(jié)語(yǔ)

土地財(cái)政對(duì)于西藏新型城鎮(zhèn)化的穩(wěn)定發(fā)展擁有相當(dāng)?shù)挠绊懥Γ肜^續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，則需要對(duì)于現(xiàn)有的土地財(cái)政不合理之處作出改進(jìn)，發(fā)揚(yáng)積極影響，消除消極影響，以幫助西藏能夠盡快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)，與全國(guó)一起趕上全面小康新時(shí)代。

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