對村級土地利用規(guī)劃編制思路探討

陳鵬

[摘要]村土地利用規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分，是落實土地用途管制的基本依據(jù)，是村域范圍內(nèi)土地利用的實施性詳細(xì)規(guī)劃。村規(guī)劃以鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃為依據(jù)，在村域空間內(nèi)統(tǒng)籌安排農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。以漣水縣高溝鎮(zhèn)扁擔(dān)村為例，探討村級土地利用規(guī)劃編制思路，為即將開展的漣水縣高溝鎮(zhèn)扁擔(dān)村土地利用規(guī)劃編制工作提供參考和借鑒。

[關(guān)鍵詞]村級；土地利用規(guī)劃；高溝鎮(zhèn)扁擔(dān)村

[中圖分類號]F301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 試點村莊概況

1.1 自然條件

扁擔(dān)村位于高溝鎮(zhèn)西部，省道326南側(cè)，西依北流唐河、北靠楊口村、東臨苗蕩村、南接丁廟村，由今世緣大道與鎮(zhèn)區(qū)相連，交通便利。扁擔(dān)村所處地理位置有一條頗具特色的河溝，其周邊分布著河、溝、塘、渠等不同形態(tài)的水系，形成了頗具特色的水系形態(tài)和風(fēng)貌特征。

1.2 土地利用現(xiàn)狀

根據(jù)2016年變更調(diào)查數(shù)據(jù)，扁擔(dān)村土地總面積271.19hm2，其中，農(nóng)用地面積為219.36 hm2（其中，耕地面積182.02 hm2，坑塘水面面積15.55 hm2），建設(shè)用地面積為51.83 hm2。

由土地利用現(xiàn)狀可知，扁擔(dān)村耕地比重最大，建設(shè)用地比重偏小，分別占土地總面積的67.12%和19.12%，坑塘水面和溝渠分別占土地總面積的5.73%和5.40%。

1.3 社會經(jīng)濟條件

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單一，經(jīng)營模式粗放。以小而散的稻麥耕種為主，年收益在1200元/667m2，經(jīng)濟效益偏低，大部分用作村民口糧；另外，河塘中水生經(jīng)濟作物和水產(chǎn)養(yǎng)殖初步發(fā)展，效益相對較高。

鄉(xiāng)村企業(yè)直接拉動當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，促進(jìn)增收。村委會西側(cè)有一處集體經(jīng)營性建設(shè)用地，直接帶動村中就業(yè)200余人；集體股份經(jīng)濟合作社初步成立。扁擔(dān)村在2016年下半年開始探索建立現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，成立了“漣水縣高溝鎮(zhèn)扁擔(dān)村股份經(jīng)濟合作社”。

目前村莊中66%的建筑為水泥砂漿的墻面，少數(shù)為瓷磚墻面，其他為涂料建設(shè)和部分六七十年代的夯土建筑。

總的來說，扁擔(dān)村形成“水系交錯、田居組團”獨居一格的空間形態(tài)，保留著較好的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，同時存在村莊分布分散、小農(nóng)經(jīng)濟特征明顯、房屋破舊、閑置情況突出等問題，土地流轉(zhuǎn)功能有待發(fā)揮。

因此，通過編制村土地利用規(guī)劃，旨在改善村民生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)村民向中心村集聚，提高村民收入，助力特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)，成為扁擔(dān)村土地利用規(guī)劃編制的目的。

2 試點村規(guī)劃編制的要求

在試點土地利用規(guī)劃編制方案中，應(yīng)重點解決以下幾個問題：一是如何銜接上位規(guī)劃，體現(xiàn)層級約束；二是如何結(jié)合村莊實際，全面調(diào)查；三是凸顯鄉(xiāng)村特色，因地制宜；四是細(xì)化規(guī)劃，增強規(guī)劃可操作性和可實施性。

2.1 銜接協(xié)調(diào)上位規(guī)劃

漣水縣城市總體規(guī)劃（2013～2030）中，將扁擔(dān)村定位為縣域產(chǎn)業(yè)布局五大農(nóng)業(yè)區(qū)發(fā)展區(qū)，并將進(jìn)一步培育為高溝設(shè)施農(nóng)業(yè)園區(qū)，同時扁擔(dān)村位于縣域旅游規(guī)劃中三大旅游功能分區(qū)的千年酒鄉(xiāng)工業(yè)旅游休閑區(qū)，將大力發(fā)展以“酒文化”為特色的工業(yè)旅游，打造“千年酒鄉(xiāng)”旅游品牌。

高溝鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2013～2030）中，扁擔(dān)村在產(chǎn)業(yè)布局中處于高效農(nóng)業(yè)發(fā)展片區(qū)，自然村河南莊、后廟是村莊體系的重點村、特色村，將培育壯大特色農(nóng)業(yè)，重點發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，適度培育旅游業(yè)，彰顯高溝鎮(zhèn)的“酒文化、緣文化”。

2.2 突出特色重點突破

堅持產(chǎn)業(yè)先行。以農(nóng)為本、以文為魂、以游帶動，形成村莊三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)，以淳樸鄉(xiāng)野風(fēng)貌及“福文化”內(nèi)涵，樹立漣水北部重要的鄉(xiāng)村旅游基地，聯(lián)動今世緣景區(qū)及周邊近郊旅游市場，發(fā)展觀光旅游，中遠(yuǎn)期，逐步完善商務(wù)旅游接待實施與鄉(xiāng)村體驗型活動，培育主力市場。

2.3 合理安排各類用地

主要涉及農(nóng)村點用地的規(guī)劃與布局、特色產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃和土地開發(fā)規(guī)劃等幾個方面。

2.3.1 村莊用地規(guī)模的確定。村土地利用規(guī)劃要合理保障農(nóng)民建房的合理訴求，村域建設(shè)用地規(guī)模，根據(jù)土地利用現(xiàn)狀、人口等情況綜合確定，細(xì)化明確村莊建設(shè)用地“人均”標(biāo)準(zhǔn)和宅基地“戶均”標(biāo)準(zhǔn)，“以人定地”確定村莊建設(shè)用地規(guī)模。

2.3.2 經(jīng)營性建設(shè)用地的確定。根據(jù)自然條件、歷史沿革和發(fā)展需求，確定經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模，并結(jié)合村域經(jīng)濟發(fā)展實際，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)營性建設(shè)用地布局，合理管控農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模，應(yīng)根據(jù)投入產(chǎn)出關(guān)系和用地定額標(biāo)準(zhǔn)確定，并充分考慮容積率、建筑密度等要求。

2.3.3 特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需用地的確定。根據(jù)扁擔(dān)村實際，擬在規(guī)劃期內(nèi)發(fā)展旅游業(yè)，通過農(nóng)業(yè)觀光園的建設(shè)來發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，因此需要配套發(fā)展農(nóng)家樂和農(nóng)貿(mào)市場。根據(jù)其村莊規(guī)模和服務(wù)半徑確定農(nóng)家樂和農(nóng)貿(mào)市場的數(shù)量和規(guī)模。

如上所述，通過分項建筑的用地需求，根據(jù)其與宅前屋后的比例，最終確定村莊規(guī)模，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃采用的人均建設(shè)用地增減法相比。如此更加符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H，而且如此安排布局，是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃基礎(chǔ)上的細(xì)化，通過具體建筑的分解，更加便于規(guī)劃的實施。

3 村規(guī)劃實施的建議

在縣、鄉(xiāng)兩級規(guī)劃中，規(guī)劃實施的保障措施大多比較宏觀，政策性強，但具體操作難以確定。在村土地利用規(guī)劃中，根據(jù)調(diào)查了解到的村民搬遷意愿以及影響村民搬遷的若干因素，有針對性的制定具體的實施保障措施，比如籌措資金給予村民建房補助、探索土地置換維護(hù)村民利益等，都是村民切身關(guān)注的問題，也是影響他們搬遷意愿的主要因素，如能夠解決好這些問題，村土地利用規(guī)劃的實施方能夠得到保障。

3.1 加強公眾參與，尊重村民意愿

在規(guī)劃編制過程中，通過與村民進(jìn)行充分的溝通，讓村民能夠明白規(guī)劃實施與自己的關(guān)系，能夠清楚規(guī)劃實施會對自己建房、生產(chǎn)和其他基本生活等帶來什么影響，充分了解村民的意愿，針對村民關(guān)心的問題提出解決的思路和辦法，讓村民充分知情，并參與實施規(guī)劃。

3.2 積極宣傳，做通思想，鼓勵搬遷

在規(guī)劃實施過程中應(yīng)加大宣傳力度，村委會村支部應(yīng)負(fù)責(zé)做好村民思想工作，闡明新農(nóng)村建設(shè)的政策，講清楚集中居住的好處，鼓勵自然村落積極搬遷，鼓勵中心村村民發(fā)揚風(fēng)格，樂于接納搬遷過來的村民，并采取政治、經(jīng)濟、社會手段推動村民搬遷，促進(jìn)村民之間的融合，解決村民搬遷后產(chǎn)生的一系列社會問題。

3.3 多方籌措資金，破解村民建房難題

在規(guī)劃實施過程中，鎮(zhèn)政府要充分發(fā)揮作用，縣級政府應(yīng)該制定回購?fù)恋亻_發(fā)新增耕地和復(fù)墾指標(biāo)的鼓勵政策，對村集體實施的農(nóng)村土地綜合整治項目多出的新增耕地和復(fù)墾指標(biāo)的縣級政府統(tǒng)一按照市場交易價格進(jìn)行回購，回購資金專項用于村民實施搬遷的資金缺口，并對搬遷村民采取按其節(jié)約下來的建設(shè)用地予以一定的補貼。

3.4 結(jié)合村莊實際，分步推進(jìn)實施

在規(guī)劃實施過程中，鼓勵條件成熟的自然村先行搬遷，循序漸進(jìn)，長期堅持，逐村搬遷；對保障規(guī)劃實施的各項措施，應(yīng)結(jié)合村莊實際，量力而行，逐步推進(jìn)，確保規(guī)劃順利實施。

4 有關(guān)問題與思考

作為村土地利用規(guī)劃編制試點的探索，扁擔(dān)村土地利用規(guī)劃編制工作已經(jīng)開始，規(guī)劃可操作性和可實施性還有待驗證。

4.1 村土地利用規(guī)劃的政策依據(jù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）剛剛審批實施，作為試點村土地利用規(guī)劃的上位規(guī)劃，其具備法律效力，試點村的用地受其約束。沒有相關(guān)的政策作為依據(jù)，村土地利用規(guī)劃能否突破上位規(guī)劃的用途分區(qū)和空間管制？如若不能，那么村土地利用規(guī)劃的編制將失去實際意義。那么，如果在上位規(guī)劃有所變動的情況下，村土地利用規(guī)劃中是否還以分解指標(biāo)、劃定用途分區(qū)為實施方案，該規(guī)劃方案是否可以直接用來實施的。

4.2 村土地利用規(guī)劃的法律地位

村土地利用規(guī)劃作為試點的探索，在編制完成之后是否進(jìn)行審批，又由誰來審批？如前所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）剛剛審批實施，而村土地利用規(guī)劃中對上位規(guī)劃多有變動，不管是控制指標(biāo)還是用途分區(qū)。編制村土地利用規(guī)劃的目的在于取代鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃涉及到該試點村的內(nèi)容。如此一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃需要進(jìn)行修編，對剛剛編好的規(guī)劃進(jìn)行修編，則規(guī)劃的權(quán)威性何在？如若不然，則村土地利用規(guī)劃的編制殊無意義。

4.3 村土地利用規(guī)劃的技術(shù)要求

村土地利用規(guī)劃作為最小行政單位的規(guī)劃，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃相比，應(yīng)當(dāng)更微觀也更具體，其所采用的基數(shù)還是否應(yīng)該為1：10000比倒尺的數(shù)據(jù)，如若不然，它又與該數(shù)據(jù)如何進(jìn)行銜接，同理，村規(guī)劃所采用的圖件采用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也需要給予明確規(guī)范。

江蘇省目前正在開展農(nóng)村土地綜合整治，村規(guī)劃試點在編制方案時，是否結(jié)合農(nóng)村土地綜合整治，對建設(shè)用地進(jìn)行增減掛鉤，這樣一方面可以促進(jìn)農(nóng)居點集聚，節(jié)約集約利用土地，另一方面也為城鎮(zhèn)建設(shè)獲取了用地指標(biāo)。

4.4 相關(guān)規(guī)劃銜接

村土地利用規(guī)劃已編制到最小的行政單位，如果還是建設(shè)部門、林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門等各司其職，都按各自部門的規(guī)劃來指導(dǎo)村內(nèi)各類用地，那么村土地利用規(guī)劃的意義將大打折扣。

毫無疑問，編制村土地利用規(guī)劃需要與各部門之間進(jìn)行銜接，規(guī)劃在具體的實施中，也會碰到規(guī)劃之間不統(tǒng)一、難以協(xié)調(diào)的問題。那么，村土地規(guī)劃編制工作是否由縣級政府牽頭，將村土地利用規(guī)劃編制為一個多規(guī)融合的規(guī)劃，村域范圍內(nèi)用地以該規(guī)劃為依據(jù)。如此，既有利于實施，更方便于管理。

5 結(jié)語

通過村土地利用規(guī)劃的試點編制，對村一級規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃之間的區(qū)別有了一定的認(rèn)識，并將之體現(xiàn)在規(guī)劃編制方案中。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃相比，村一級規(guī)劃應(yīng)當(dāng)更加客觀、更加具體，能夠作為用地的依據(jù)，可操作，便于實施。然而，村一級規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃之間天然的沖突還需要政策層面上予以解決，同時，其地位也有待于法律上的認(rèn)可。

總而言之，村土地利用規(guī)劃的試點具有重要的理論和現(xiàn)實意義，而其最終的推廣實施還存在諸多有待解決的問題。

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