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    土地征收中外公共利益理論、實(shí)踐對(duì)比研究

    2018-05-14 17:05:52林瑞瑞梁小亮梁穎陳鳴飛
    關(guān)鍵詞:收費(fèi)公路公共利益

    林瑞瑞 梁小亮 梁穎 陳鳴飛

    [摘要]運(yùn)用案例分析法,以中外對(duì)比切入,對(duì)公共利益的理論、實(shí)踐問題進(jìn)行分析。在對(duì)公共利益進(jìn)行概念界定和理論分析的基礎(chǔ)上,通過對(duì)“收費(fèi)高速公路征收一定是公共利益嗎”以及“經(jīng)濟(jì)開發(fā)一定不是公共利益嗎”兩個(gè)關(guān)鍵問題進(jìn)行深入探討,并從政策層面提出未來公共利益界定的初步思路。得出公共利益界定應(yīng)遵循“概括性語言界定”、“肯定和否定非窮盡列舉”和“法律未涉及的征收如何確定是否為公共利益”三步并進(jìn);同時(shí)完善現(xiàn)有機(jī)關(guān)設(shè)置,引導(dǎo)司法機(jī)關(guān)跳出行政機(jī)關(guān)管轄范圍,真正體現(xiàn)公共利益;以公共利益準(zhǔn)確界定為前提,引導(dǎo)征地制度改革。

    [關(guān)鍵詞]公共利益;收費(fèi)公路;經(jīng)濟(jì)開發(fā);中外對(duì)比

    [中圖分類號(hào)]F321 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

    1 研究背景

    城市化、工業(yè)化進(jìn)程的逐步推進(jìn),必然需要大量的建設(shè)用地。而以“公共利益”為目的的征地拆遷成了獲取建設(shè)用地的主要途徑,使得“公共利益”這一概念逐漸被人熟識(shí),并引發(fā)熱議。由于“公共利益”概念的模糊界定,使得以公共利益之名征地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的現(xiàn)象屢見不鮮,乃至引發(fā)“被上樓”等尖銳矛盾。目前,國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)“公共利益”的研究包羅萬象,主要集中在概念界定、問題分析以及改革方向等方面。但系統(tǒng)考察“公共利益”理論、實(shí)踐問題,并將其與國(guó)外進(jìn)行比較研究,尚缺乏較為深入的探討。因此,本文通過文獻(xiàn)及相關(guān)案例資料的搜集,在對(duì)“公共利益”進(jìn)行理論探討的基礎(chǔ)上,選取“公共利益”實(shí)踐中較典型的問題進(jìn)行中外對(duì)比分析,以期為科學(xué)、有效地管理土地提供一定的參考依據(jù)。

    2 公共利益的理論探討

    2.1 “公共利益”概念界定

    根據(jù)《辭?!返慕忉專肮妗笔侵腹驳睦妫ǘ嘀感l(wèi)生、救濟(jì)等群眾福利事業(yè));從詞源學(xué)角度考察,“公共利益”是由“公共”和“利益”構(gòu)成的偏正結(jié)構(gòu),其中,“公共”是指屬于社會(huì)的、公有公用的,“利益”是指好處。

    追本溯源,西方“公共利益”的觀念最早起源于古希臘。亞里士多德在他的著作《政治學(xué)》中提出,“一切社會(huì)團(tuán)體建立的目的都是為了完成某種善業(yè)——所有人類的任何作為的本意都是在求取某一種善果。地位最高且包含最廣的社會(huì)團(tuán)體所求的善業(yè)必定也是最高而最廣的,而這種至高而又含義廣闊的社會(huì)團(tuán)體就叫做政治社團(tuán)”。雖然亞里士多德沒有明確提出“公共利益”,但其提出的“善”已經(jīng)有所體現(xiàn)。在古代中國(guó),諸如“仁政”、“天下兼相愛”、“為政以德,譬如北辰,居其所而眾星拱之”等思想均體現(xiàn)了統(tǒng)治者治國(guó)策略中實(shí)現(xiàn)國(guó)家最高利益的特點(diǎn),也一定程度上體現(xiàn)了“公共利益”的思想。概括之,“公共利益”這一概念源遠(yuǎn)流長(zhǎng),并演變到現(xiàn)在的以法律形式加以規(guī)定的狀態(tài)。

    從我國(guó)立法來看,《憲法》和《物權(quán)法》等均有涉及“公共利益”的條款。如《憲法》第10條,“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”;《憲法》第13條,“國(guó)家為了公共利益的需要,可以按照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”;《物權(quán)法》第7條,“物權(quán)的取得和行使,應(yīng)當(dāng)遵守法律,尊重社會(huì)公德,不得損害公共利益和他人合法權(quán)益”;《物權(quán)法》第42條,“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”;《物權(quán)法》第148條,“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前,因公共利益需要提前收回該土地的,應(yīng)當(dāng)依照本法第四十二條的規(guī)定對(duì)該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償,并退還相應(yīng)的出讓金”。具體到土地征收或房屋拆遷,《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》也均對(duì)此有所規(guī)定,如《土地管理法》第2條,“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”;《城市房地產(chǎn)管理法》第6條,“為了公共利益的需要,國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋,并依法給予拆遷補(bǔ)償”。

    其他各國(guó)也均對(duì)“公共利益”進(jìn)行了一系列規(guī)定。美國(guó)憲法第五修正案規(guī)定,“未經(jīng)公平賠償,不得將私人財(cái)產(chǎn)充作公用(Nor shall private property be taken for public use without just compensation)”;第十四修正案則將約束力擴(kuò)大到州政府,規(guī)定,“未經(jīng)正當(dāng)程序,任何州不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)(No shall any state deprive any person of life, liberty and property without due process of law)”;英國(guó)1973年的《土地賠償法》(Land Compensation Act)規(guī)定了公共工程的范圍(The public works mentioned in subsection(1) above are any highway;(2)any aerodrome;(3)and any works or land(not being a highway or aerodrome) provided or used in the exercise of statutory powers);日本《憲法》第29條第2款中規(guī)定,“只有在支付補(bǔ)償后,私人財(cái)產(chǎn)才能由于公共使用被取得(Private property may be taken for public use upon just compensation therefore)”;澳大利亞《憲法》第51條xxxi款中規(guī)定,“公共目的是指議會(huì)有權(quán)以制定法律的形式實(shí)現(xiàn)的目的,包括國(guó)土范圍內(nèi)的土地以及有關(guān)的其他目的(Public purpose means a purpose in respect of which the Parliament has power to make laws and includes,in relation to land in a Territory,any purpose in relation to the Territory)”。

    綜上可知,我國(guó)關(guān)于“公共利益”的規(guī)定散落在各個(gè)法律法規(guī)中,有些國(guó)則有專門的法律或者條例對(duì)其進(jìn)行規(guī)定,并進(jìn)一步規(guī)定了“公共利益”范圍。

    2.2 “公共利益”界定的困境

    關(guān)于“公共”概念,目前學(xué)術(shù)界就有包括“數(shù)量說”、“地域說”、“正義說”和“開放說”等四種代表性觀點(diǎn);關(guān)于“利益”概念,則有包括“欲望說”、“客觀說”、“主客觀統(tǒng)一說”和“關(guān)系說”等。由此可看出由于“公共”和“利益”的含義多樣性,使得“公共利益”概念的準(zhǔn)確界定成為一個(gè)難題。

    同時(shí),由于語言自身的局限性(有限性、模糊性和語境性),以及“公共利益”與“集體利益”、“社會(huì)利益”和“國(guó)家利益”等相關(guān)概念存在交叉,極易發(fā)生混淆,更增加了界定的難度。而且,諸如制度因素、體制因素、文化因素等外部條件也增加了“公共利益”概念界定的難度。

    2.3 土地征收中的“公共利益”

    從“公共利益”的特性可知,靠個(gè)人之間的直接交易解決公共物品的供給問題,由于交易成本太高而得不償失,往往會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失效的結(jié)果。而且如果政府沒有“公共利益”的土地征收權(quán),那么諸如鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)將無法有效開展,從而阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以,“公共利益”是必然應(yīng)該存在的,而且應(yīng)由政府來提供“公共利益”產(chǎn)品。

    但現(xiàn)實(shí)中“非公共利益”征地現(xiàn)象屢見不鮮,這一行為剝奪了集體土地所有者的土地發(fā)展權(quán),給集體所有者帶來了損失。

    隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn),用地單位對(duì)建設(shè)用地的需求量逐漸上升,導(dǎo)致用地需求增大。但是,由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度的限制,集體土地?zé)o法入市流轉(zhuǎn),只有為了“公共利益”才能動(dòng)用征地權(quán)。而由于“公共利益”界定的模糊不清,假借“公共利益”之名商業(yè)開發(fā)的現(xiàn)象頻發(fā),更有甚者開發(fā)商和地方政府組成利益集團(tuán),進(jìn)行權(quán)力尋租,從而進(jìn)一步損害了集體農(nóng)民的利益。由此可知,“非公共利益”征地導(dǎo)致集體農(nóng)民利益受到很大損失,更導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源配置扭曲和社會(huì)福利的損失。而在我國(guó),“公共利益”界定不清,打擦邊球現(xiàn)象普遍,有必要針對(duì)實(shí)踐中具體情況展開分析,從而指導(dǎo)“公共利益”的界定。

    3 土地征收中“公共利益”的實(shí)證分析——以中美對(duì)比說明

    3.1 中美兩國(guó)“公共利益”用地的征收

    美國(guó):在美國(guó)的法律體系中,將政府基于公共目的而強(qiáng)制征收土地的行為稱為土地征收(Eminent Domain或Condemnation)。美國(guó)的憲法和州法律都對(duì)土地征收做出了規(guī)定,各州的立法形式也不盡相同。美國(guó)憲法的兩大宗旨分別是建立民眾政府和保護(hù)私有財(cái)產(chǎn),第五修正案和第十四修正案將土地征收的目的嚴(yán)格限定在“公共使用”上,對(duì)“公共使用”范圍有嚴(yán)格的界定,并按照被征地相鄰地區(qū)相同用途的土地市場(chǎng)價(jià)格予以補(bǔ)償。部分州也對(duì)政府的征地行為進(jìn)行了規(guī)定,如伊利諾伊州的《憲法》規(guī)定,“根據(jù)法律,沒有公正的補(bǔ)償,私人財(cái)產(chǎn)不得因公共利益而被取得或毀壞。此種補(bǔ)償必須根據(jù)法律規(guī)定由陪審團(tuán)確定(Private property shall not be taken or damaged for public use without just compensation as provided by law.Such compensation shall be determined by a jury as provided by law)”。其《土地征用法》中規(guī)定,“除以下所述公共利益外,征地機(jī)關(guān)不得行使征地權(quán)利以取得或毀壞不動(dòng)產(chǎn)(In addition to all other limitations and requirements, a condemning authority may not take or damage property by the exercise of the power of eminent domain unless it is for a public use, as set forth in this Section)。美國(guó)對(duì)征地目的規(guī)定較為嚴(yán)格,且其征地補(bǔ)償奉行公平、合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t。同時(shí),關(guān)于公平補(bǔ)償?shù)慕缍ǎ枰ㄟ^評(píng)估,并經(jīng)雙方協(xié)商后認(rèn)定,最終可由法院確定。由于美國(guó)法院是獨(dú)立于政府的機(jī)構(gòu),因此對(duì)土地征收過程中的矛盾具有獨(dú)立判定與裁決的權(quán)利,維護(hù)了“公共使用”的征收目的,并能有效解決征地過程中的矛盾。

    中國(guó):縱觀《憲法》、《物權(quán)法》、《民法通則》、《民事訴訟法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等若干法律法規(guī),其文本中均廣泛使用“公共利益”一詞,但基本上未對(duì)其具體的內(nèi)涵做出明確界定,而與之相關(guān)的司法判決也未曾給出過明晰的裁量標(biāo)準(zhǔn)。

    3.2 高速公路征收后“收費(fèi)”還是“公共利益”

    美國(guó)是世界上高速公路發(fā)展最早、路網(wǎng)最發(fā)達(dá)的國(guó)家。在美國(guó)高速公路上開車很少看見收費(fèi)站,即使偶爾遇到一些,費(fèi)用也是很便宜。因此,美國(guó)的高速公路被稱為“Freeway”確有一定的道理。在美國(guó)的50個(gè)州中,設(shè)有高速公路收費(fèi)站的,只有26個(gè)州的部分高速公路。這些州基本集中在美國(guó)東部,收費(fèi)的公路大多是一些老舊的高速公路,收費(fèi)金額也比較小,對(duì)駕駛者影響不大。而在美國(guó)西部和南部,基本上看不到收費(fèi)站。

    而在中國(guó),高速公路收費(fèi)站可謂是“五步一樓,十步一閣”,費(fèi)用昂貴現(xiàn)象膨脹。究其原因,世界銀行在名為《中國(guó)的高速公路:連接公眾與市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)公平發(fā)展》的報(bào)告中給出了三點(diǎn)理由:其一,在高速公路建設(shè)投資中,政府投資的比例較低,貸款比例較大;其二,沒有實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的路費(fèi)征收政策,沒能將高收益地區(qū)的通行費(fèi)收入分配到低收益地區(qū);其三,燃油稅這種國(guó)際上通行的也更具公平性的公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金的籌集方式,仍然沒有實(shí)行。

    回歸到本研究,高速公路征收后“收費(fèi)”還屬于“公共利益”的范圍嗎?從概念界定出發(fā),最開始高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施征收屬于“公共利益”范圍內(nèi)是毋庸置疑的。而且,對(duì)于諸如鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),如果政府沒有征收權(quán),那么此類建設(shè)可能會(huì)大大滯后,甚至根本不可能實(shí)現(xiàn)。具體到我國(guó)實(shí)際情況,由于高速公路建設(shè)貸款比例高,還貸壓力大,因此可認(rèn)為還貸前的收費(fèi)符合“公共利益”的要求。這一“收費(fèi)”是為了加強(qiáng)全社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),滿足人民出行便捷要求,符合“公共利益”不特定多數(shù)主體的利益要求。但還貸后仍存在的高速公路“收費(fèi)高”、“亂收費(fèi)”現(xiàn)象,表現(xiàn)為“公共利益”的弱勢(shì)化,即公共利益原則的實(shí)施主體沒有有效實(shí)施這一原則,造成公共利益的萎縮[7]。追究高速公路收費(fèi)高、降價(jià)難的原因,主要是起監(jiān)管作用的地方政府“裁判員”、“運(yùn)動(dòng)員”的雙重身份使得其成為利益共享者,那么“公共利益”這一原則自然而然就會(huì)被忽視。同時(shí),由于公眾參與的缺乏,更是導(dǎo)致“公共利益”難以落到實(shí)處。由此引申出“公共利益”該由誰監(jiān)督?這一問題將在后文討論。

    3.3 經(jīng)濟(jì)開發(fā)一定不是“公共利益”

    3.3.1 中美案例簡(jiǎn)介。(1)美國(guó)新倫敦市征收案(Kelo v.City of New London)。2005年在美國(guó)最高法院(Supreme Court of the United States)判決的新倫敦市征收案主要是指利用土地征收權(quán)(eminent domain)將一塊私人土地征收,并將其交給另外一個(gè)私人機(jī)構(gòu)用于經(jīng)濟(jì)開發(fā)。這一征收將帶來3169個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì),以及年均120萬美元的稅收收入。同時(shí),由于該案涉及到房屋拆遷,以Kelo為首的上訴人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)開發(fā)不符合“公共使用(public use)”的要求,并以此提起上訴,從而演化成一場(chǎng)憲法訴訟。這一訴訟的根本爭(zhēng)論點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)開發(fā)是否符合憲法第五修正案中的規(guī)定。最終,美國(guó)最高法院以5:4做出判決,認(rèn)為以復(fù)興經(jīng)濟(jì)為目的的再開發(fā)計(jì)劃滿足美國(guó)憲法第五修正案關(guān)于“公共使用”的規(guī)定。

    (2)重慶釘子戶。2007年4月2日,吳蘋夫婦與開發(fā)商達(dá)成一致,走出了堅(jiān)守11天的房屋,至此,重慶“最牛釘子戶”的事件落下帷幕。這一事件之所以引起轟動(dòng),不僅僅是極具“劇場(chǎng)效應(yīng)”的高于地面17m而成為一座“孤島”的吳蘋夫婦的房子,更是由于“公共利益”與“公民的合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”的強(qiáng)烈對(duì)抗。吳蘋認(rèn)為開發(fā)商的建設(shè)項(xiàng)目是一個(gè)商業(yè)項(xiàng)目,不符合“公共利益”的要求,進(jìn)而指責(zé)政府有關(guān)部門與開發(fā)商勾結(jié),指責(zé)法院司法不公;而九龍坡房管局則認(rèn)為危舊房改造能改善當(dāng)?shù)鼐用裆顥l件,同時(shí)也能提升城市形象,是在“公共利益”范圍內(nèi)的。

    3.3.2 中美案例對(duì)比分析——經(jīng)濟(jì)開發(fā)是否符合“公共利益”?新倫敦市征收案之前,只有阿肯色州(Arkansas)、佛羅里達(dá)(Florida)、伊利諾伊(Illinois,)、肯塔基州(Kentucky)、緬因州(Maine)、蒙大拿(Montana)、南卡羅萊納州(South Carolina)和華盛頓(Washington)等8個(gè)州明文規(guī)定,禁止以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的的土地征收權(quán)的使用。但自新倫敦市征收案后,2007年7月,42個(gè)州均通過改革現(xiàn)有立法回應(yīng)這一事件。其中,21個(gè)州明確限制以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的的土地征收權(quán)的使用。由此可看出,雖然美國(guó)最高法院對(duì)“以經(jīng)濟(jì)開發(fā)為目的的征收是否滿足憲法關(guān)于公共使用的要求”這一問題予以肯定回答,但這一問題仍然存在很大的爭(zhēng)議,從而導(dǎo)致其余各州出臺(tái)規(guī)定以限制諸如“新倫敦市征收案”、的再發(fā)生。

    具體到中國(guó)實(shí)際情況,重慶“最牛釘子戶”事件中所涉及的開發(fā)項(xiàng)目,如果僅以其附有各種公用設(shè)施,并能為當(dāng)?shù)厝嗣裆詈彤?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來一定效益為標(biāo)準(zhǔn)判斷其符合“公共利益”的要求,則會(huì)給中國(guó)社會(huì)平穩(wěn)安定發(fā)展帶來沖擊。

    這主要與兩國(guó)現(xiàn)有的征收制度存在很大的聯(lián)系。根據(jù)前述分析,美國(guó)的征地制度已經(jīng)在憲法之下發(fā)展得較為完善,而我國(guó)的“公共利益”征收仍存在較大的問題。特別是,我國(guó)土地征收中假借“公共利益”之名進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的現(xiàn)象屢見不鮮,進(jìn)一步激化了政府、開發(fā)商、農(nóng)民三者之間的矛盾。由此可看出,在我國(guó)目前的國(guó)情下,完全放開“經(jīng)濟(jì)開發(fā)符合公共利益的要求”為時(shí)尚早。如若將其合法化,則會(huì)使得“公共利益”更加形如虛設(shè)。如果把經(jīng)濟(jì)發(fā)展都納入“公共利益”范圍,那么“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”、“科技園區(qū)”也能使社會(huì)間接得益,則會(huì)使“公共利益”喪失其作為征收權(quán)限制的實(shí)質(zhì)意義。因此,將經(jīng)濟(jì)開發(fā)歸于“公共利益”范疇是不可行的。但這也并不代表所有的經(jīng)濟(jì)開發(fā)均不符合“公共利益”的要求。對(duì)于我國(guó)實(shí)際而言,如果某一區(qū)域亟待通過經(jīng)濟(jì)開發(fā)來改善當(dāng)?shù)厝嗣裆?,同時(shí)該區(qū)域人民大力支持經(jīng)濟(jì)開發(fā),而且補(bǔ)償問題也均得到妥善解決,那么這時(shí)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)可以認(rèn)為是符合“公共利益”的。由此總結(jié)可看出,目前我國(guó)不能簡(jiǎn)單地肯定“經(jīng)濟(jì)開發(fā)是否符合公共利益”這一命題。

    3.4 引發(fā)的進(jìn)一步思考

    3.4.1 “公共利益”由誰界定?根據(jù)中美案例對(duì)比分析,美國(guó)的新倫敦市征收案有關(guān)“公共使用”的界定是由立法機(jī)關(guān)(議會(huì))決定,當(dāng)發(fā)生糾紛時(shí)則由司法機(jī)關(guān)(法院)進(jìn)行裁決。這里之所以采用立法機(jī)關(guān)而不是行政機(jī)關(guān)對(duì)“公共利益”進(jìn)行界定,主要是由于立法機(jī)關(guān)的公益性質(zhì)。根據(jù)規(guī)定,美國(guó)每一州于參議院中均有兩位議員作為代表,而眾議院中則每州至少有一名議員,因此其相較于行政機(jī)關(guān)而言,較符合多數(shù)人的利益訴求。相應(yīng)地,在我國(guó),相對(duì)于兼具“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”雙重身份的政府而言,人民代表大會(huì)能更大程度得體現(xiàn)民主,從而使“公共利益”的界定更符合“公共”的涵義。

    除此外,應(yīng)將公眾參與納入“公共利益”界定。“公共利益”作為共同利益的一種,具有社會(huì)共享性的特征,因此,以聽證程序?yàn)橹行牡墓娔芤欢ǔ潭缺U稀肮怖妗苯缍ǖ娜嫘?、科學(xué)性。

    3.4.2 “公共利益”如何界定?通過理論和實(shí)證方面的分析,我們可以得出有關(guān)“公共利益”如何界定的幾點(diǎn)啟示:(1)“公共利益”主體的復(fù)數(shù)性、社會(huì)共享性?!肮怖妗辈皇侵竼蝹€(gè)人的利益,而是指不特定的多數(shù)人。如果“公共利益”具有排他性,且為特定的對(duì)象謀取私利,那么則排除在“公共利益”范圍外;(2)與私人利益的嚴(yán)格區(qū)分,“公共利益”的非商業(yè)性?!肮怖妗闭魇盏耐瑫r(shí),可能會(huì)間接促進(jìn)某些特定私人的利益;同時(shí),還存在以“公共利益”名義推進(jìn)私人利益實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)象,即“公共利益”和“私人利益”常常是相互伴生的,因此應(yīng)加以嚴(yán)格區(qū)分。如上述案例分析中提到的,“經(jīng)濟(jì)開發(fā)是否一定不是公共利益”這一命題,如果純粹是商業(yè)性的經(jīng)濟(jì)開發(fā),那么其必然不符合“公共利益”的要求,但是如果是出于舊城改造,提升當(dāng)?shù)厝嗣裆钏?,改善基礎(chǔ)設(shè)施條件等目的,則可認(rèn)為是符合“公共利益”要求的;(3)“公共利益”的時(shí)序性。上述案例分析中提到的“收費(fèi)”高速公路現(xiàn)象的“公共利益”呈現(xiàn)時(shí)序性的變化特征。因此,在“公共利益”界定中應(yīng)體現(xiàn)這一特點(diǎn),才能保障界定的科學(xué)性。

    3.4.3 “公共利益”由誰監(jiān)督?重慶“最牛釘子戶”案件中,該區(qū)法院一直處于尷尬的境地,先是被指司法不公維護(hù)開發(fā)商利益,后在裁決出臺(tái)后遲遲得不到執(zhí)行,同時(shí)責(zé)令強(qiáng)制拆除未果。那么,在“公共利益”征地前、征地中和征地后,由誰來維護(hù)乃至監(jiān)督“公共利益”呢?根據(jù)上述案例對(duì)比分析,美國(guó)的司法機(jī)關(guān)(法院)是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)存在的,因此能有效地對(duì)“公共利益”進(jìn)行監(jiān)督。因此,應(yīng)理清司法機(jī)關(guān)的職能,并使法官任免不屬政府管轄范圍,從而有效實(shí)行監(jiān)督。

    4 結(jié)論與討論

    通過理論、實(shí)證分析可見,,因?yàn)椤肮怖妗备拍畹牟淮_定性和抽象性,以及概念情況多變性,語言自身存在的局限性,我國(guó)“公共利益”并沒有準(zhǔn)確的法律界定。因此,可在概括性語言界定基礎(chǔ)上,采用肯定和否定非窮盡列舉的方法明確規(guī)定“公共利益”包含和不包含的內(nèi)容,附兜底條款,清晰界定“公共利益”概念,同時(shí),應(yīng)明確“如何確定為公共利益”的申請(qǐng)要求,對(duì)于實(shí)際管理中涉及到的沒在規(guī)定范圍內(nèi)的征地行為可以依申請(qǐng)要求進(jìn)行判斷。此外,實(shí)際中發(fā)生的“公共利益”爭(zhēng)議的案例,應(yīng)及時(shí)采用法律形式加以規(guī)定,為之后管理工作提供借鑒。

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