中國地方政府債務風險防范研究述評

劉如月

[摘要]當前，切實防范化解地方政府債務風險，維護地方經濟安全，社會穩(wěn)定，引起了政府和各界的廣泛關注，是中國迫切需要解決的問題。我國學者主要研究了地方政府債務風險的表現、成因、國外經驗介紹、解決對策等方面，并取得豐富研究成果，對于防范地方政府債務風險提拱了有效幫助。

[關鍵詞]地方政府債務；債務風險；防范研究；述評

[中圖分類號]F810 [文獻標識碼]A

地方政府債務是指各級政府或機關事業(yè)單位為了履行本級政府職能，以政府信用方式向社會公眾及其他組織舉借或擔保舉借的債務。首先，應該積極防范地方政府債務風險，因為債務風險過大，不但會增加地方政府財政負擔，而且也不利于地方經濟發(fā)展。其次，我國各界學者對地方政府債務風險防范的研究已取得豐富成果。據此，有必要對過去的地方政府負債風險防范研究做一個總結，分析其研究現狀，并指出其存在的問題，為我國有效解決地方政府債務風險提供幫助。

1 地方政府債務風險表現的研究

我國學者對地方政府債務風險表現的研究主要從發(fā)展歷程、理論分析、具體個案、政府財政審計報告等方面展開。從發(fā)展歷程的視角，楊燦明和魯元平2013年以我國地方債務的發(fā)展歷程為切入點，其認為地方政府債務風險主要表現在政府負有償還的責任、擔保的責任和承擔一定社會救助的責任三方面。從基本理論分析方面，王然在其2015年的碩士論文中，基于地方政府債務規(guī)模大、結構不合理、資金來源集中、主要用于基礎設施建設和公益項目方面分析，闡述了地方債務的主要風險表現為，財政風險、金融風險和投資風險。盛穎和劉鐵敏，2016年，在界定地方債務概念，分析地方債務風險現狀特點的基礎上，認為地方政府債務風險表現在，融資平臺、審批機制、舉債融資和償債機制等方面的設置、規(guī)劃不健全，以及存在著地方債務的法律風險。具體個案方面，劉琳琳2015年以景德鎮(zhèn)市為個案，其發(fā)現政府債務風險主要表現在，政企不分、角色定位不明，權責分配機制不健全，融資渠道窄，償還債務難，政府擔保風險大等。盧妍妍2016年以內蒙古地方政府為個案，在分析內蒙古財政廳公告數據的基礎上，闡述了其債務風險主要表現在，債務規(guī)模擴張快，償還能力有限，債務違約風險大，局部債務風險加劇，傳導風險潛在等。從政府財政審計報告方面，李曉紅在其2017年的博士論文中，基于研究分析的基礎上，認為，目前我國地方債務風險的表現是可控，但風險已很大。

2 地方政府債務風險成因的研究

國內學者關于地方政府債務風險成因的研究主要有三類：分別是單一成因的研究，兩成因的研究和多成因的研究。單一成因的研究：龍俊桃、杜碧和歐健，2018年，在其論文中分析債務成因時，認為信用風險是地方政府債務風險的核心，實質是地方政府舉債沖動、還債壓力大、債務管理不完善、商業(yè)金融系統(tǒng)審核標準不嚴、監(jiān)管不到位，最終導致地方政府信用風險。兩成因的研究。李曉紅2017年，認為財政分權、地方官員行為動機與考核制度是地方政府債務風險的成因。多成因的研究。王然，2015年采用定性分析的方法，深入剖析了地方政府債務風險的成因，具體是，地方官員的考核制度、地方政府債務的監(jiān)管體系均不合理、不完善，受國家宏觀經濟政策的影響，受財政預算的制約，中央與地方政府財權與事權不平衡。楊燦明、魯元平2013年，認為地方政府債務風險的成因為：政績考核的“GDP”主義、財政體制錯位、經濟風險高、化解難，由于是摸著石頭過河，債務融資方面制度不完善，缺少科學論斷，同時，由于缺乏頂層設計、全局規(guī)劃、債務管理效率低。 趙英朝2015年，認為地方政府債務風險的成因是，2008年全球金融危機宏觀背景的影響，地方政府主政者的GDP考核制度，財權、事權劃分不明確、債務預警機制不完善、日常監(jiān)督主體不明確等。婁譯文2017年，認為地方政府債務風險的成因為，債券發(fā)行法規(guī)不完善，債務危機預警機制的低效，債務信息管理“無秩序”，債務風險評估機制不健全。

3 國外地方政府債務風險防范經驗的研究

國內學者對國外地方政府債務風險防范的經驗研究，主要是介紹發(fā)達國家地方政府債務風險防范的經驗和發(fā)展中國家地方政府債務風險防范的經驗。發(fā)達國家地方政府債務風險防范的經驗。晏俊、許薇、杜小偉2015年，借鑒美國地方政府債務管理的經驗是，規(guī)范的信用評價融資體系，嚴格把控債務發(fā)行規(guī)模，用稅收和項目收益償還債務，俄亥俄州債務風險預警模式。婁譯文2017年，介紹了美國地方債務風險的預警機制；德國地方債務風險的債務發(fā)行事前、事后、緊急政策防控管理模式；澳大利亞地方債務的信用評級制度，信用等級越高，額度越高，還款期限越長，反之，越少、越短，這激勵各級地方政府高度重視和追求高信用等級，起到了很好的導向作用；日本地方債務的計劃與協(xié)商制度是財務省和總務省的大臣共同計劃協(xié)商地方債務，然后是債務項目實施協(xié)商，最后是債務發(fā)行審批協(xié)商。發(fā)展中國家地方政府債務風險防范的經驗。王然2015年，介紹了巴西的經驗是，運用法律手段規(guī)范債務管理責任，用限期整改和信息登記制度，提高債務透明度；印度的經驗是，強制性贖回債務和擔?；?，在風險評估的基礎上，商業(yè)銀行擔保投資債券，以此來嚴控債務，同時，地方政府必須嚴格遵守財政責任法和發(fā)揮中央政府的監(jiān)控責任。

4 地方政府債務風險防范對策的研究

從政策角度提出解決對策的研究。盧妍妍2016年提出，以供給側改革為契機，推動地區(qū)經濟轉型，優(yōu)化地方政府債務結構，完善新的融資模式。王亞芬2015年，在制度性防控與市場約束相結合的原則下，提出應進一步改革財稅體制，規(guī)范地方政府債務的管理體制，建立地方政府債務的預警監(jiān)測機制，改革政績評價機制，創(chuàng)新符合國情、地方情況的投融資體制。李曉紅2017年，在理論分析和實證檢驗的基礎上，從政策角度，提出的對策是，適度擴大地方財權，明確地方政府的支出責任，通過法律形式、均等化作用，完善轉移支付制度；競爭性領域、地方公共產品領域加快國有企業(yè)的退出和收縮，地方政府做好裁判員角色，提供良好、有序、公平的市場環(huán)境，細化地方官員晉升考核制度，不唯“GDP”； 通過嚴格的審批制度、償債保障機制、披露債務信息、收集預警信息、制定預警指標、方法、處理預警風險，建立健全地方政府債務專業(yè)管理體系；通過劃清地方政府與投融資平臺的關系，引進民間資本，改革地方政府投融資平臺；通過地方政府信用評級體系和健全地方政府債券保險制度，穩(wěn)步改革地方政府債券市場。

從負債信息披露角度提出解決對策的研究。王芳、譚艷艷、嚴麗娜，2017年以會計學的視角，通過梳理國外相關文獻，分析我國地方政府負債信息披露的理論、實踐現狀和問題，提出的建議是，明確界定政府負債的概念和對政府負債進行科學細致的分類，運用主表列報和附表披露的方法，確認政府負債條件，提供政府負債明細信息，披露債務資金的用途及占用形態(tài)，借鑒企業(yè)會計、美國政府會計與法國政府會計的債務分析指標，構建以債務結構指標、短期償還能力指標、長期償債能力指標和債務增長率指標債務為分析維度的指標體系，全面揭示政府債務風險和償債能力。婁譯文2017年，提出的對策是，從明確政府信息披露的內容，規(guī)范信息披露的方式，建立債務信息管理系統(tǒng)，三方面完善地方債務信息披露制度的透明度、公開度，在一定程度上達到防范地方政府債務風險的目的。

5 對中國地方政府債務風險防范研究的評論

我國學者對地方政府債務風險防范的研究，已取得了豐碩的成果，提出了很多有益的建議，但仍然存在不足之處，主要表現在以下方面：

第一，中國地方政府債務風險表現及成因的研究，多是定性研究。比如，楊燦明、魯元平（2013年）、王然（2015年）、李曉紅（2017年）、龍俊桃、杜碧和歐健（2018年）等進行的研究，多是以地方債務風險防范的發(fā)展歷程、基本理論分析、財務報告解讀等為視角展開，應輔以問卷法、訪談法、案例調查法等多種研究方法，對地方政府債務風險的表現及成因進行深入了解，從而更全面系統(tǒng)的了解地方政府債務風險。

第二，國外地方政府債務風險防范經驗介紹的研究，多集中在對發(fā)達國家地方政府債務風險防范的研究，而對國外發(fā)展中國家債務風險防范的研究不多。如，晏俊、許薇、杜小偉（2015年），婁譯文（2017年），介紹發(fā)達國家地方政府債務風險（美國、德國、澳大利亞、日本等）經驗，王然（2015年）介紹了發(fā)展中國家（巴西、印度）地方政府債務風險防范的經驗。我國是發(fā)展中國家，應在介紹發(fā)達國家地方政府債務風險防范經驗的基礎上，多介紹發(fā)展中國家地方政府債務風險防范的經驗，以便為制定適合中國國情的地方政府債務風險防范提供有益的借鑒。

第三，地方政府債務風險防范的對策比較多，基本上都是從政策角度，而且多是面面俱到，缺乏針對性、操作性。具體來說，目前地方政府債務風險防范對策的研究并不能做到因地而異，對策研究也未考慮到具體政策的實際操作性，只是籠統(tǒng)提出，并未分析其是否可行、是否科學以及如何實施等問題。

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