當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)中存在的問(wèn)題及其對(duì)策探析

王孝忠 張立鵬

[摘 要]我國(guó)屬于全球農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)支撐了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如今，我國(guó)政府越來(lái)越重視農(nóng)村土地的問(wèn)題。但農(nóng)村土地確權(quán)還存在諸多的問(wèn)題，必須制定出科學(xué)合理的土地確權(quán)政策，促使確權(quán)工作更好地開展下去，從而保障農(nóng)民的合法權(quán)益。筆者針對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并提出了對(duì)策，希望能為廣大的相關(guān)工作者提供一些參考依據(jù)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村;土地確權(quán);問(wèn)題;對(duì)策;探析

[中圖分類號(hào)]F301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 農(nóng)村土地確權(quán)的意義和作用

1.1 農(nóng)村土地確權(quán)能保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益

大多數(shù)時(shí)候，農(nóng)村土地的所有權(quán)、使用權(quán)都沒有得到保障，所以必須要對(duì)農(nóng)村土地的權(quán)利和關(guān)系進(jìn)行確認(rèn)。此外，通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地的確權(quán)也能了解土地利用狀況，從而促進(jìn)農(nóng)村土地的管理和規(guī)劃。目前很多地區(qū)農(nóng)民離開農(nóng)村外出打工后，將土地流轉(zhuǎn)出去，從而獲得了一些穩(wěn)定收入，然而在一些自然條件惡劣的地區(qū)，土地產(chǎn)出效益很低難以流轉(zhuǎn)，很多農(nóng)民外出務(wù)工使得土地產(chǎn)生了撂荒的現(xiàn)象，農(nóng)戶對(duì)自己的承包地關(guān)注越來(lái)越少，直到農(nóng)村土地確權(quán)調(diào)查工作開始，才得到重視。只有做好了土地確權(quán)的工作，才能保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，提高土地的利用率。

1.2 農(nóng)村土地確權(quán)能提升農(nóng)民的收益

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，土地確權(quán)屬于基礎(chǔ)。因?yàn)橥恋卦诹鬓D(zhuǎn)之后，農(nóng)民能從土地中解放出來(lái)，從事其他的工作，增加一些收入。同時(shí)，這樣能進(jìn)一步拉動(dòng)了內(nèi)需。不僅如此，土地確權(quán)也能解決農(nóng)村抵押品不夠等融資問(wèn)題，促使農(nóng)民借助土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押等方式，從金融系統(tǒng)里得到生產(chǎn)資金、消費(fèi)資金，從而提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率，擴(kuò)張農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)。不僅如此，土地的確權(quán)能提升土地流轉(zhuǎn)的效率，為農(nóng)民們提供一些資金保障，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。此外，在農(nóng)民外出務(wù)工和農(nóng)村宅基地確權(quán)的過(guò)程中，緩解了城市土地緊張的問(wèn)題。

1.3 農(nóng)村土地確權(quán)能促進(jìn)政府改革

如今，政府在不斷進(jìn)行深化改革，而且出臺(tái)了很多改革舉措。對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理方面，因?yàn)闆]有構(gòu)建現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制，所以無(wú)法明確政府對(duì)土地和其他自然資源的責(zé)權(quán)，管理也存在諸多的問(wèn)題。通過(guò)農(nóng)村土地確權(quán)，能夠明確農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的利益關(guān)系，建立產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)分明的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制。在確定了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體利益之后，也確定了相關(guān)部門的責(zé)權(quán)問(wèn)題。這樣便能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理部門及時(shí)轉(zhuǎn)變職能，以及改變自身的結(jié)構(gòu)。同時(shí)也提高了行政機(jī)關(guān)的辦事效率，縮減了行政事業(yè)的成本與開銷。

2 我國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)存在的問(wèn)題

2.1 農(nóng)民群眾對(duì)土地權(quán)證不重視

如今，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平在不斷地提升，一些農(nóng)民開始進(jìn)城務(wù)工，只剩下老人和兒童、婦女等留守在農(nóng)村。工作人員在進(jìn)行土地確權(quán)的時(shí)候，通常會(huì)發(fā)生難和留守人員溝通的現(xiàn)象。因?yàn)檫@些人更關(guān)心土地補(bǔ)貼、自身利益，加之留守人員的文化素質(zhì)普遍不高，不了解土地權(quán)證所代表的權(quán)利、法律關(guān)系，甚至不會(huì)行使這些權(quán)利，對(duì)土地確權(quán)工作中需要農(nóng)戶配合確認(rèn)的環(huán)節(jié)不夠重視，致使部分確權(quán)數(shù)據(jù)模糊，公示過(guò)程中反復(fù)更正，這樣一來(lái)，便阻礙了土地確權(quán)工作的進(jìn)行，無(wú)法保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

2.2 缺乏經(jīng)費(fèi)支持和技術(shù)保障

經(jīng)費(fèi)支持是工作順利完成的重要保障，也關(guān)系到先進(jìn)的技術(shù)支持的選擇，如果降低了部分成本，也許會(huì)導(dǎo)致技術(shù)服務(wù)方用傳統(tǒng)的測(cè)繪技術(shù)，投入技術(shù)人員不足，使得勘察和測(cè)量數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，會(huì)在工作過(guò)程中出現(xiàn)過(guò)多失誤，數(shù)據(jù)反復(fù)修改，造成確權(quán)工作效率低的同時(shí)也影響到農(nóng)戶配合工作的積極性。

2.3 土地權(quán)證的登記發(fā)證流程太多

土地權(quán)證的登記和發(fā)放是土地確權(quán)工作中的關(guān)鍵部分。只有促使農(nóng)民擁有了相應(yīng)的土地權(quán)證，才能明確自身對(duì)土地的權(quán)屬關(guān)系。從而避免產(chǎn)生土地方面的糾紛，保護(hù)農(nóng)民的利益。然而在發(fā)證的時(shí)候，存在很多不足之處，降低了土地確權(quán)的效果。

第一，工作量太大。我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)證的登記發(fā)放工作關(guān)系到6億農(nóng)民，而且土地確權(quán)工作一般集中在很多農(nóng)業(yè)大省，使得這些地區(qū)的登記發(fā)放工作量很大。舉個(gè)例子，河南省的土地權(quán)證處理數(shù)量大概占全國(guó)總數(shù)的10%，龐大的農(nóng)戶基數(shù)增加了工作量，降低了登記和發(fā)放的速度、效率。第二，矛盾沖突很多。開展土地確權(quán)工作，同時(shí)也是對(duì)土地歸屬關(guān)系進(jìn)行梳理。農(nóng)民長(zhǎng)期沒有解決的土地矛盾，尤其在對(duì)地塊的承包戶及面積認(rèn)定上最集中，很多都是農(nóng)戶私下互換地塊或者因原承包戶無(wú)力耕種口頭委托他人耕種造成的，由于時(shí)間久遠(yuǎn)，發(fā)包方疏忽管理，爭(zhēng)議一時(shí)難以協(xié)調(diào)。第三，二輪土地承包資料缺失嚴(yán)重。二十年前的農(nóng)村二輪土地承包成果只有紙質(zhì)存檔，經(jīng)過(guò)幾次行政區(qū)劃調(diào)整，以及當(dāng)時(shí)對(duì)檔案管理的疏忽，造成大批二輪土地承包資料缺失，這樣就缺少了對(duì)發(fā)包方和承包方以及承包地塊原始信息的認(rèn)定依據(jù)，不利于對(duì)“爭(zhēng)議”地塊的解決。第四，流轉(zhuǎn)地集中作業(yè)化后確權(quán)困難增加。流轉(zhuǎn)地一般都會(huì)進(jìn)行連片的平整以便于機(jī)械化作業(yè)，這樣就導(dǎo)致了地塊邊界的模糊和缺失，給承包地塊認(rèn)定帶來(lái)難度。

3 農(nóng)村土地確權(quán)的對(duì)策

3.1 構(gòu)建科學(xué)合理的土地確權(quán)體制

我國(guó)農(nóng)村土地廣闊，地形非常復(fù)雜，所以給土地確權(quán)工作帶來(lái)了難度。僅僅依靠政府的力量，是無(wú)法完成這些工作的。所以必須要建立科學(xué)合理的土地確權(quán)機(jī)制，做好政策的宣傳和作業(yè)人員的培訓(xùn)，嚴(yán)格按照國(guó)家的技術(shù)規(guī)程進(jìn)行土地確權(quán)工作，保證土地確權(quán)工作的順利進(jìn)行，以準(zhǔn)確的調(diào)查成果，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.2 采取全新的技術(shù)和方法

農(nóng)村土地確權(quán)需查清承包地塊的名稱、面積、四至、空間位置、土地用途等信息，想要高質(zhì)量地完成調(diào)查，就需要全新的技術(shù)和方法來(lái)輔助。依托3S技術(shù)，采用最新的高分辨率的影像數(shù)據(jù)，能極大程度地提高地塊確認(rèn)效率、準(zhǔn)確率和地塊面積的精度，采用先進(jìn)的數(shù)據(jù)管理信息系統(tǒng)，能極大程度地提高土地確權(quán)工作效率，也能夠?qū)φ{(diào)查成果的匯總、導(dǎo)出及后期變更做到高效、準(zhǔn)確管理。

3.3 切實(shí)做好農(nóng)村土地確權(quán)工作中的糾紛調(diào)解

農(nóng)村工作本就復(fù)雜，加之農(nóng)戶對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的重視度提高，近二十年內(nèi)的土地糾紛就會(huì)暴露出來(lái)，調(diào)解糾紛就成了土地確權(quán)工作中的重要部分。這就需要主管部門及發(fā)包方組織對(duì)土地確權(quán)政策嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)農(nóng)戶按照相關(guān)政策耐心解釋，在以二輪土地承包資料為依據(jù)的前提下順利調(diào)解，必要的時(shí)候可以通過(guò)召開村民代表大會(huì)表決處理意見，確實(shí)無(wú)法順利調(diào)解的，暫時(shí)擱置爭(zhēng)議，待調(diào)解后及時(shí)變更調(diào)查成果，發(fā)放權(quán)證。

3.4 對(duì)已無(wú)地塊界線的流轉(zhuǎn)地確權(quán)要謹(jǐn)慎

大部分的流轉(zhuǎn)地，經(jīng)營(yíng)主體都會(huì)把地塊連片平整機(jī)械化作業(yè)，這就不可避免地平整了地埂，造成地塊邊界滅失的情況。此類地塊的確權(quán)就要以土地流轉(zhuǎn)臺(tái)賬或流轉(zhuǎn)合同為依據(jù)，按流轉(zhuǎn)前的地塊面積進(jìn)行確權(quán)登記給原承包農(nóng)戶，確保農(nóng)戶合法權(quán)益。

3.5 嚴(yán)格實(shí)施土地權(quán)證的登記發(fā)放流程

首先，要調(diào)整土地權(quán)證登記部門的職能，建立專門的農(nóng)村土地確權(quán)協(xié)調(diào)小組，出臺(tái)一些科學(xué)合理的政策。促使所有的矛盾和問(wèn)題都有政策、法律與之相對(duì)應(yīng)。其次，主管部門要對(duì)整個(gè)土地確權(quán)工作有嚴(yán)格的檢查制度，對(duì)各階段性工作都要有完整的自查和檢查報(bào)告。防止在土地確權(quán)的過(guò)程中，形成瞞報(bào)、漏報(bào)、多報(bào)的現(xiàn)象，或者產(chǎn)生不發(fā)證、發(fā)證不及時(shí)的問(wèn)題。最后，土地確權(quán)工作必須要根據(jù)一定的流程來(lái)完成申請(qǐng)、調(diào)查、審核、公布等工作。只有完成了這些流程，才能發(fā)放土地權(quán)證。

3.6 建立土地確權(quán)變更制度，保證調(diào)查成果實(shí)時(shí)更新

土地確權(quán)工作形成了集影像、圖形、權(quán)屬為一體的農(nóng)村土地承包管理信息數(shù)據(jù)庫(kù)和管理信息系統(tǒng)，在隨著農(nóng)戶家庭成員信息的變動(dòng)（如成員去世、新生），以及當(dāng)時(shí)確權(quán)工作中擱置的“爭(zhēng)議”后期順利調(diào)解，都需要對(duì)已有的成果數(shù)據(jù)庫(kù)做相應(yīng)的變更，并重新發(fā)放新證。這些要有嚴(yán)格的變更制度，對(duì)符合變更要求的農(nóng)戶進(jìn)行“先申請(qǐng)”“后核查”“再變更”，確保情況屬實(shí)，精準(zhǔn)變更，維護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)益。

4 總結(jié)與體會(huì)

如今，國(guó)家和政府都非常重視農(nóng)業(yè)問(wèn)題，一直在找尋改革農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系的方法，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展。必須科學(xué)合理地對(duì)土地進(jìn)行管制，要求農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，但前提是要確定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。只有這樣，才能保護(hù)農(nóng)民們的合法權(quán)益。也因此，要積極解決農(nóng)村土地確權(quán)中的問(wèn)題，使得土地確權(quán)工作的效率得以提高。

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