恩施深度貧困地區(qū)宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障測(cè)度

曹騫

[摘要]恩施不僅屬于武陵山連片特困地區(qū)，而且也是我國(guó)典型的少數(shù)民族深度貧困地區(qū)。農(nóng)村閑置廢棄宅基地面積不斷加大，不僅造成了土地資源的浪費(fèi)，而且影響了鄉(xiāng)村振興的步伐，究其根源，在于缺乏科學(xué)的宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障與測(cè)度機(jī)制，因此，因地制宜“量體裁衣”，建立“五位一體”的恩施深度貧困地區(qū)農(nóng)村宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益測(cè)度機(jī)制，加強(qiáng)宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障的追蹤監(jiān)測(cè)，并且在此基礎(chǔ)上“對(duì)癥下藥”，建立恩施深度貧困地區(qū)農(nóng)村宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障機(jī)制勢(shì)在必行。

[關(guān)鍵詞]深度貧困；宅基地；農(nóng)戶權(quán)益；測(cè)度

[中圖分類號(hào)]F321 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 問題提出

2017年6月23日習(xí)近平總書記《在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話》中結(jié)合河北省的調(diào)查，指出深度貧困的特征可以概括為“兩高、一低、一差、三重”?！皟筛摺奔簇毨丝谡急雀?、貧困發(fā)生率高?！耙坏汀奔慈司芍涫杖氲??！耙徊睢奔椿A(chǔ)設(shè)施和住房差?！叭亍奔吹捅Ｎ灞Ｘ毨丝诿撠毴蝿?wù)重、因病致貧返貧人口脫貧任務(wù)重、貧困老人脫貧任務(wù)重。恩施土家族苗族自治州（以下簡(jiǎn)稱“恩施”）是全國(guó)最年輕的少數(shù)民族自治州，由于歷史與現(xiàn)實(shí)等多方面的因素影響，導(dǎo)致其“兩高、一低、一差、三重”特征非常顯著，不僅屬于武陵山連片特困地區(qū)，而且也屬于典型的深度貧困地區(qū)，由于山地和丘陵占土地總面積的90%以上，再加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后導(dǎo)致農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村中的“空心村”、“空置房”等現(xiàn)象較為普遍，“一戶多宅”、“占地面積超標(biāo)”等問題較為突出。一方面恩施州農(nóng)村大量的農(nóng)村宅基地被閑置和浪費(fèi)；另一方面恩施州城市規(guī)模擴(kuò)大建設(shè)用地需求壓力越來越大，導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)村土地大量閑置浪費(fèi)與城市建設(shè)用地需求之間的雙重矛盾和困境，如何破解這一矛盾和困境？2010年3月國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”，2017年12月6日國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的意見》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕10號(hào)），提出深度貧困地區(qū)在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，可以探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地。恩施作為深度貧困地區(qū)農(nóng)村宅基地退出改革的潛力巨大，那么效果究竟如何？如何來進(jìn)行測(cè)度？是否達(dá)到了保障農(nóng)戶權(quán)益的目標(biāo)？因此，進(jìn)行恩施深度貧困地區(qū)宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障測(cè)度研究勢(shì)在必行，刻不容緩。

2 文獻(xiàn)綜述

權(quán)益是一個(gè)復(fù)合概念，需要從“權(quán)”和“益”兩個(gè)層面來解析。汪凱翔（2015）系統(tǒng)總結(jié)了農(nóng)戶享有的附著在宅基地上的權(quán)利內(nèi)容，具體包括宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、地役權(quán)、生存權(quán)等，并且按照權(quán)利來源的法律層級(jí)將這些權(quán)利歸納權(quán)利樹，形成一個(gè)較為完整的權(quán)利體系（見圖1）。針對(duì)宅基地的農(nóng)戶權(quán)益問題，有學(xué)者提出農(nóng)戶權(quán)益主要包括土地權(quán)利和土地收益兩個(gè)方面，具體表現(xiàn)為社會(huì)保障權(quán)、就業(yè)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、政治權(quán)等方面的權(quán)利和利益（萬朝林，2003；吳志剛，2012）。也有學(xué)者提出宅基地退出過程中的農(nóng)戶權(quán)益不僅包括農(nóng)戶所享有宅基地權(quán)利以及在權(quán)利行使過程中獲得的收益，還包括由于宅基地功能所帶來的附屬性權(quán)利（馮雙生，2013；黃貽芳，2015）?；谝陨蠈W(xué)者們的研究成果，本文將宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益界定為農(nóng)戶享有的附著在宅基地上的權(quán)利及收益，以及宅基地退出過程中所享有的保障權(quán)、就業(yè)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利及收益。關(guān)于宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障問題研究主要集中在兩個(gè)方面：一方面，通過宅基地退出的農(nóng)戶意愿問題的研究來間接測(cè)度宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障問題。黃貽芳、鐘漲寶（2013）通過對(duì)重慶梁平縣農(nóng)戶的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)宅基地退出收益是影響各類農(nóng)戶宅基地退出決策最顯著的因素。朱新華（2014）以重慶和武漢的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分析了戶籍制度對(duì)農(nóng)戶宅基地退出意愿的影響。陳霄（2012）對(duì)重慶市“兩翼”地區(qū)1012戶農(nóng)戶調(diào)查，基于Probit模型分析了農(nóng)戶宅基地退出意愿的影響因素。許恒周等（2014）通過推拉理論對(duì)第一代農(nóng)民工與新生代農(nóng)民工的宅基地退出意愿進(jìn)行了調(diào)查與分析。另一方面，通過宅基地退出過程中的農(nóng)戶權(quán)益受損問題研究來直接測(cè)度宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障問題。韓?。?007）調(diào)查發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村宅基地退出過程中農(nóng)戶的參與權(quán)、收益權(quán)、保障權(quán)等權(quán)利一定程度上受到損害。肖碧林（2011）指出以宅基地置換形式推動(dòng)的宅基地退出中存在農(nóng)戶權(quán)益受到損害問題。諸培新（2012）分析了宅基地退出整理復(fù)墾后農(nóng)戶損失了宅基地使用權(quán)。宋偉龍（2013）從保障農(nóng)戶生存權(quán)的角度研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶在通過宅基地退出進(jìn)城生活后生活不習(xí)慣、生活成本上漲等問題影響進(jìn)城后農(nóng)戶的生存權(quán)。董曉麗（2013）通過對(duì)宅基地置換中的農(nóng)戶權(quán)益保障的研究，發(fā)現(xiàn)宅基地置換中存在強(qiáng)制置換、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、增值收益分配不公等問題。畢影等（2014）分析了陜西省現(xiàn)有的宅基地退出政策不健全、限制條件多等問題，導(dǎo)致農(nóng)戶權(quán)益無法得到有效保障。綜上所述，宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障研究主要集中在農(nóng)戶退出意愿、農(nóng)戶權(quán)益受損問題兩個(gè)方面，科學(xué)界定宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益構(gòu)成，深入了解農(nóng)戶權(quán)益受損害情況，可以更好地為完善宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障政策提供參照。

3 恩施深度貧困地區(qū)宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障測(cè)

度

農(nóng)戶權(quán)益保障是農(nóng)村宅基地退出最重要的影響因素，農(nóng)戶權(quán)益是否真正得到保障直接決定了農(nóng)村宅基地退出能否實(shí)現(xiàn)的問題，可見，宅基地退出是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。不僅包含著經(jīng)濟(jì)方面的權(quán)益，而且還包含著政治權(quán)益、文化權(quán)益、生態(tài)權(quán)益以及社會(huì)權(quán)益，因此，本文從“政治—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—文化—生態(tài)”五個(gè)維度出發(fā)，通過構(gòu)建“五位一體”的恩施深度貧困地區(qū)農(nóng)村宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益測(cè)度體系，充分保障農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的宅基地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利勢(shì)在必行。

3.1 農(nóng)戶權(quán)益保障測(cè)度體系構(gòu)建原則

3.1.1 系統(tǒng)性原則。所謂的系統(tǒng)性原則主要是指農(nóng)戶權(quán)益保障測(cè)度體系構(gòu)建應(yīng)能全面系統(tǒng)地客觀反映評(píng)價(jià)恩施深度貧困地區(qū)宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益的保障功能、效率及特點(diǎn)，并且可以從多層次、多維度、多視角來衡量和測(cè)度恩施深度貧困地區(qū)宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障的實(shí)現(xiàn)程度與保障的效率與效果，以保證宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障綜合測(cè)度評(píng)價(jià)體系的全面系統(tǒng)性，增強(qiáng)農(nóng)戶權(quán)益保障測(cè)度體系的信度和效度。

3.1.2 一致性原則。所謂的一致性原則主要是指恩施深度貧困地區(qū)宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障測(cè)度指標(biāo)體系的原理、設(shè)計(jì)與構(gòu)成，能客觀真實(shí)科學(xué)有效的反映恩施深度貧困地區(qū)宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障的現(xiàn)實(shí)狀況、實(shí)現(xiàn)程度以及保障效率，而且最后根據(jù)自己所設(shè)計(jì)的恩施深度貧困地區(qū)宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障測(cè)度指標(biāo)體系所計(jì)算的權(quán)重，具有檢驗(yàn)所要求的信度和效度的標(biāo)準(zhǔn)，能夠符合一致性檢驗(yàn)的基本原則。

3.1.3 獨(dú)立性原則。所謂的獨(dú)立性原則主要是指恩施深度貧困地區(qū)宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障測(cè)度指標(biāo)體系中一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)以及三級(jí)指標(biāo)之間相互獨(dú)立又相互聯(lián)系，根據(jù)網(wǎng)絡(luò)層次分析法，可以科學(xué)準(zhǔn)確地計(jì)算出一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)以及三級(jí)指標(biāo)各自的權(quán)重。同時(shí)，確保一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)以及三級(jí)指標(biāo)之間都有其各自獨(dú)立的功能屬性和特點(diǎn)，確保恩施深度貧困地區(qū)農(nóng)村宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障測(cè)度指標(biāo)可以獨(dú)立的計(jì)算權(quán)重，也可以系統(tǒng)綜合的計(jì)算權(quán)重。

3.1.4 可操作性原則。所謂的可操作性原則是指恩施深度貧困地區(qū)宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障測(cè)度指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)與構(gòu)建的基本要求是能夠科學(xué)有效地應(yīng)用在恩施農(nóng)村宅基地退出中的農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)測(cè)度的實(shí)踐案例中，能夠檢驗(yàn)農(nóng)村宅基地退出中農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)的實(shí)現(xiàn)程度、實(shí)施效果，為農(nóng)村宅基地制度改革提供理論指導(dǎo)和決策依據(jù)。另外，所設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系必須在實(shí)踐調(diào)查中可以去實(shí)施測(cè)度、去獲取數(shù)據(jù)，否則指標(biāo)體系就會(huì)變成空中樓閣，失去實(shí)際的價(jià)值和意義。

3.2 農(nóng)戶權(quán)益保障測(cè)度指標(biāo)體系構(gòu)建（見表1）

4 恩施深度貧困地區(qū)宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障機(jī)

制

恩施深度貧困地區(qū)農(nóng)村閑置廢棄宅基地面積不斷加大，不僅造成了土地資源的浪費(fèi)，而且影響了鄉(xiāng)村振興的步伐，因此，“對(duì)癥下藥”，建立科學(xué)有效的農(nóng)村宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障機(jī)制勢(shì)在必行。

4.1 宅基地退出引導(dǎo)機(jī)制

結(jié)合恩施深度貧困地區(qū)的實(shí)際，因地制宜編制好恩施鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃，推動(dòng)恩施美麗鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)化建設(shè)與精準(zhǔn)扶貧耦合性協(xié)同發(fā)展，通過建立恩施深度貧困地區(qū)農(nóng)村宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障機(jī)制，建立完善的宅基地退出政策宣傳引導(dǎo)機(jī)制，實(shí)施恩施農(nóng)村宅基地的自愿有償退出→整理復(fù)墾→還宅于耕，引導(dǎo)恩施深度貧困地區(qū)農(nóng)戶自愿有償退出宅基地。同時(shí)，針對(duì)恩施深度貧困地區(qū)部分農(nóng)戶違法占用農(nóng)村宅基地（主要包括兩類情況：一是非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員；二是一戶占多宅等）引導(dǎo)其自愿退出；對(duì)于占用農(nóng)村宅基地面積超標(biāo)的情況，結(jié)合本村的實(shí)際和所核定的有償使用的標(biāo)注收繳一定的有償使用費(fèi)。

4.2 宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制

恩施作為全國(guó)典型的少數(shù)民族深度貧困地區(qū)，由于歷史與現(xiàn)實(shí)的種種原因，導(dǎo)致恩施閑置浪費(fèi)的農(nóng)村宅基地面積不斷加大，宅基地作為農(nóng)戶的一項(xiàng)重要性財(cái)產(chǎn)，一直處于“沉睡階段”，究其根本是因?yàn)闆]有科學(xué)的宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)戶“不想退、不愿退、不舍退、退不了”。針對(duì)恩施深度貧困地區(qū)農(nóng)村宅基地的特殊情況，需要因地制宜建立恩施農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)恩施部分已在城市具有穩(wěn)定的工作收入來源且已經(jīng)在城市購(gòu)買了住房的農(nóng)戶，如果自愿退出宅基地，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)可以派出專人對(duì)農(nóng)戶的基本情況進(jìn)行實(shí)事求是的核查，對(duì)所申請(qǐng)退出的農(nóng)村宅基地的面積進(jìn)行科學(xué)精確的核定，從農(nóng)村宅基地退出的專項(xiàng)款項(xiàng)中按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，同時(shí)，學(xué)習(xí)借鑒宅基地退出試點(diǎn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，因地制宜積極探索“宅基地退出+房”、“宅基地退出+社?！币约啊罢赝顺?貨幣+社保+房+”等多種多樣的補(bǔ)償機(jī)制。

4.3 宅基地退出激勵(lì)機(jī)制

本著鼓勵(lì)農(nóng)戶將空閑宅基地退出的理念，在土地出讓收益中，拿出相應(yīng)的費(fèi)用作為對(duì)退出宅基地農(nóng)戶的補(bǔ)償激勵(lì)。通過落實(shí)福利政策和補(bǔ)償使農(nóng)戶主動(dòng)退出宅基地后的福利不低于宅基地持有的福利，從而引導(dǎo)農(nóng)戶自愿放棄或退出閑置宅基地。恩施深度貧困地區(qū)可以結(jié)合實(shí)際因地制宜探索農(nóng)戶主動(dòng)退出農(nóng)村宅基地的有效激勵(lì)機(jī)制和模式，按照自愿有償退出→整理復(fù)墾→還宅于耕，成功實(shí)現(xiàn)整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村宅基地，經(jīng)過農(nóng)戶所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)土地管理部門派出的專人驗(yàn)收合格后，可以根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)給予一定的資金激勵(lì)（據(jù)調(diào)查，最近幾年的平均獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)一般在2～3萬元/667m2左右），建立健全恩施深度貧困地區(qū)宅基地退出的激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶宅基地退出的積極性。

4.4 宅基地退出社保機(jī)制

恩施深度貧困地區(qū)需要結(jié)合自身實(shí)際，創(chuàng)新探索恩施“宅基地退出+社保+”的新模式，走出一條“宅基地退出農(nóng)戶社保+”的新路徑，建立恩施深度貧困地區(qū)農(nóng)村宅基地退出農(nóng)戶的“醫(yī)療+失業(yè)+養(yǎng)老+住房+”的全方位立體化的宅基地退出社會(huì)保障機(jī)制，定期為退出宅基地農(nóng)戶開展職業(yè)技能培訓(xùn)，提升恩施深度貧困地區(qū)農(nóng)戶的可持續(xù)生計(jì)能力，形成持久的可持續(xù)的宅基地退出社會(huì)保障機(jī)制。

5 結(jié)束語(yǔ)

恩施州不僅屬于武陵山連片特困地區(qū)，而且也是我國(guó)典型的少數(shù)民族深度貧困地區(qū)。隨著恩施“三州戰(zhàn)略”的深入推進(jìn)和城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快，大量農(nóng)民離開農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工或定居，農(nóng)村閑置廢棄宅基地面積不斷加大，不僅造成了土地資源的浪費(fèi)，而且影響了鄉(xiāng)村振興的步伐，究其根源，主要是缺乏科學(xué)有效的農(nóng)村宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障與測(cè)度機(jī)制，因此，因地制宜“量體裁衣”建立恩施深度貧困地區(qū)農(nóng)村宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益測(cè)度機(jī)制，加強(qiáng)宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障的追蹤監(jiān)測(cè)，切實(shí)為恩施深度貧困地區(qū)農(nóng)村宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障提供理論支撐與實(shí)踐指導(dǎo)，并且在此基礎(chǔ)上“對(duì)癥下藥”，建立科學(xué)有效的農(nóng)村宅基地退出農(nóng)戶權(quán)益保障機(jī)制，即恩施深度貧困地區(qū)農(nóng)村宅基地退出的引導(dǎo)機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制以及社保機(jī)制勢(shì)在必行。

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