第三次全國土地調(diào)查契機(jī)下的鐵路用地權(quán)益維護(hù)探討

趙鑫華

[摘 要]2018年，第三次全國國土調(diào)查工作全面開始。三調(diào)的工作任務(wù)和總體目標(biāo)，就是在二調(diào)的基礎(chǔ)上，查清各類土地的所有權(quán)和使用權(quán)狀況，使全國的土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)更加精細(xì)、更加翔實(shí)、更加完善，以滿足生態(tài)文明建設(shè)、空間規(guī)劃編制、自然資源管理體制改革和統(tǒng)一確權(quán)登記等各項(xiàng)工作的需要。開展第三次土地調(diào)查，對提升國土資源管理精準(zhǔn)化水平，支撐和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展等均具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]第三次全國土地調(diào)查;鐵路用地;權(quán)益

[中圖分類號]F299.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

相比于2007年開展的第二次全國土地調(diào)查，第三次全國土地調(diào)查內(nèi)容更廣、精度更高、數(shù)據(jù)更準(zhǔn)。由于多方面的原因，在第二次全國土地調(diào)查過程中，多數(shù)地方并未進(jìn)行深入細(xì)致的權(quán)屬調(diào)查，直接以地上構(gòu)筑物現(xiàn)狀為依據(jù)形成了權(quán)屬調(diào)查成果，從而導(dǎo)致部門二調(diào)成果準(zhǔn)確性有待商榷。特別是鐵路這類線性工程的土地，二調(diào)成果未能真實(shí)體現(xiàn)鐵路用地的權(quán)屬邊界，造成部分鐵路用地劃給周邊村莊和相鄰單位，給鐵路土地管理工作帶來很大難度。

為修正二調(diào)中鐵路用地權(quán)屬邊界數(shù)據(jù)，必須以第三次全國國土調(diào)查為契機(jī)，深入學(xué)習(xí)三調(diào)的工作方案、技術(shù)路線、調(diào)查方法等，多思維、多角度、多渠道采取切實(shí)可行的辦法，維護(hù)鐵路用地的合法權(quán)益。

1 認(rèn)真學(xué)習(xí)三調(diào)文件政策，找準(zhǔn)工作切入點(diǎn)

第三次全國土地調(diào)查，從2018年全面啟動，到2020年完成，預(yù)計(jì)總體工作時間為三年。這三年分三個階段實(shí)施，第一步，2018年將進(jìn)行遙感數(shù)據(jù)采集、處理，完成土地調(diào)查統(tǒng)一底圖制作并陸續(xù)下發(fā)各地開展調(diào)查;第二步，2019年完成地方調(diào)查任務(wù)和國家級核查，各地對調(diào)查成果進(jìn)行整理，并以2019年12月31日為調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)時點(diǎn)，統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)查數(shù)據(jù)更新;第三步，完成統(tǒng)一時點(diǎn)數(shù)據(jù)匯總，形成第三次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)成果，經(jīng)國務(wù)院審查同意后發(fā)布。

第三次土地調(diào)查工作的具體任務(wù)包括：土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、土地權(quán)屬調(diào)查、專項(xiàng)用地調(diào)查與評價、各級土地利用數(shù)據(jù)庫建設(shè)和成果匯總，其中土地權(quán)屬調(diào)查是一項(xiàng)非常重要的工作任務(wù)，既包括對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的調(diào)查，也包括對城鎮(zhèn)區(qū)域外的國有土地調(diào)查。

鐵路用地正是鐵路部門依法取得使用權(quán)的國有土地，而國有線狀地物權(quán)屬調(diào)查也是第三次土地調(diào)查工作中重要的組成部分。三調(diào)實(shí)施方案明確要求：已完成的集體土地所有權(quán)確權(quán)登記和國有土地使用權(quán)登記成果要落實(shí)在國土調(diào)查成果中，三調(diào)技術(shù)規(guī)程也明確規(guī)定：鐵路用地范圍內(nèi)地類不再細(xì)化調(diào)查，地類按鐵路用地確定。因此，要充分學(xué)好用好三調(diào)的政策和文件精神，充分利用近三年來鐵路部門開展的權(quán)屬完善、授權(quán)經(jīng)營的土地調(diào)查成果，找準(zhǔn)工作的切入點(diǎn)，及時將鐵路用地邊界的解析成果轉(zhuǎn)繪到第三次全國土地調(diào)查的圖件中，這對維護(hù)鐵路用地權(quán)益十分必要。

2 全面介入三調(diào)工作領(lǐng)域，掌握工作主動權(quán)

第三次全國國土調(diào)查按照“全國統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工協(xié)作、地方分級負(fù)責(zé)、各方共同參與”的形式組織實(shí)施，鐵路部門在積極配合開展調(diào)查的同時，更應(yīng)該全面介入到三調(diào)的工作領(lǐng)域、加入三調(diào)工作組，爭取在第一時間掌握第一手資料和信息，保證工作上的主動權(quán)。

鐵路用地的特殊性還在于它是線性工程，具有點(diǎn)多線長的布局特點(diǎn)，在進(jìn)行土地調(diào)查時，相鄰單位多，涉及范圍廣，如果溝通協(xié)調(diào)不到位，難免會出現(xiàn)調(diào)查單位聯(lián)系鐵路部門沒有頭緒，鐵路部門聯(lián)系調(diào)查單位不知從何處入手的兩難境地。因此，鐵路部門應(yīng)主動與地方主管部門聯(lián)系，申請加入三調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，爭取從工作伊始就建立一個良好的開端。2018年11月，中國鐵路總公司、北京局集團(tuán)公司在與北京市規(guī)劃和自然資源管理委員會的座談會上，雙方都明確提出了要建立工作機(jī)制的訴求，都有要共同加入三調(diào)工作組的意愿，路地雙方取得了一致意見。

通過主動介入，鐵路部門對即將開展的三調(diào)現(xiàn)場調(diào)查階段掌握了工作的主動權(quán)，將與地方各單位共同研究工作方案、對接工作流程、細(xì)化工作環(huán)節(jié)、確認(rèn)工作成果，這對于正確認(rèn)定鐵路用地權(quán)屬范圍、有效維護(hù)鐵路用地權(quán)益具有至關(guān)重要的作用。

3 積極爭取地方政府支持，贏得工作新突破

鐵路是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，對我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。特別是近年來高速鐵路的發(fā)展突飛猛進(jìn)，中國高鐵是中國走向世界的一張王牌名片。各級地方政府也高度重視鐵路的發(fā)展，路地雙方建立了良好的互惠互利、共同發(fā)展的合作關(guān)系。因此，在第三次全國國土調(diào)查工作中，鐵路部門還要積極爭取地方政府的大力支持，出臺政策支持文件，對鐵路用地給予合理保護(hù)。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地需求量的激增，土地價值量的凸顯，鐵路用地被其他單位或者個人違法侵占的情況愈演愈烈，尤其是鐵路用地敞開式布局的特點(diǎn)，鐵路區(qū)間線路用地兩側(cè)被侵占的現(xiàn)象尤為突出，極大損害了鐵路用地權(quán)益，嚴(yán)重影響了鐵路運(yùn)輸安全設(shè)施建設(shè)。鐵路用地被侵占表現(xiàn)為三種形式，第一種是臨時占用，土地使用權(quán)仍歸屬鐵路部門并未轉(zhuǎn)移;第二種是長期占用并建有永久建筑，部分建筑在當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T辦理了土地使用證，形成了“表象” 形式的實(shí)際占有，土地使用權(quán)發(fā)生了變化;第三種是重復(fù)征地，鐵路用地再次被征用，鐵路土地使用權(quán)被轉(zhuǎn)移。上述第二種及第三種情況已上升到法律層面的權(quán)屬糾紛，埋下了鐵路用地權(quán)益遭受侵害的隱患。

因此，鐵路部門應(yīng)以第三次全國國土調(diào)查工作為契機(jī)，積極爭取地方政府出臺政策支持文件，督促地方國土管理部門將鐵路用地權(quán)屬登記成果落實(shí)到三調(diào)成果中，修正以前的權(quán)屬界線，鐵路部門將積極配合地方國土管理部門，及時提供鐵路用地的辦證成果，支持地方的第三次國土調(diào)查工作。通過鐵路確權(quán)成果的引入確認(rèn)，使鐵路用地權(quán)屬邊界有圖可查、有據(jù)可依，避免重疊、壓占等侵占鐵路用地現(xiàn)象的出現(xiàn)及不必要的土地權(quán)屬糾紛。利用鐵路用地辦證成果，實(shí)現(xiàn)“以圖管地”“以證管地”的地籍管理的模式，為實(shí)施土地科學(xué)管理，切實(shí)保護(hù)鐵路用地的權(quán)益發(fā)揮重要作用。

鐵路用地是鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，是維護(hù)鐵路安全的重要條件，是鐵路行業(yè)的重要資產(chǎn)，是鐵路改革與發(fā)展的重要資本。為切實(shí)維護(hù)鐵路用地權(quán)益，保護(hù)鐵路用地資產(chǎn)，要以第三次國土調(diào)查為契機(jī)，利用鐵路用地登記成果，明晰鐵路用地權(quán)屬界線，不斷提高鐵路用地管理水平，為鐵路更好更快發(fā)展提供有力支持。

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