PPP模式在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的應(yīng)用研究

宋雪 連春茗 謝園琳

[摘要]我國已經(jīng)成為世界上老年人口最多的國家，也是人口老齡化發(fā)展速度最快的國家之一。我國的老年人口基數(shù)大、增速快，并且供需矛盾突出。社區(qū)居家養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老相結(jié)合的養(yǎng)老方式深受老年人喜愛，將PPP模式引入社區(qū)居家養(yǎng)老中解決養(yǎng)老問題。在探究PPP項(xiàng)目應(yīng)用于章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老的必要性，分析章貢區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀及不足，針對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)PPP項(xiàng)目存在的問題給出建議，助推養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)向前發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)；養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)

[中圖分類號]F283；D669.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

我國已處于人口老齡化快速發(fā)展階段，高齡偶居、獨(dú)居空巢老人數(shù)量日漸增加。大多數(shù)子女在外工作，距離父母遠(yuǎn)，不能保證與老人共同居住，無法承擔(dān)直接贍養(yǎng)老人的義務(wù)；生活方式和思想觀念的改變使家庭理念弱化，大多數(shù)結(jié)婚成家后的子女更傾向于和老人分開居住，子女照顧老人的時(shí)間有限；并且受計(jì)劃生育政策影響，已經(jīng)長成的獨(dú)生子女?dāng)?shù)量越來越多，“421”家庭數(shù)量不斷擴(kuò)張，“上有老，下有小”的獨(dú)生子女面臨著巨大的生活壓力。

截至2016年我國60歲及以上人口為23086萬人，占比16.7%；其中65歲及以上人口為15003萬人，占比10.8%。我國人口老齡化的基數(shù)大、增速快、高齡老人不斷增加，為解決好“50后”老年人的養(yǎng)老問題，我國已經(jīng)基本建立了“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充”的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，但面對“4-2-1”家庭增多，家庭保障功能式微，“老有所養(yǎng)”問題亟待解決。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和居家養(yǎng)老相結(jié)合的社區(qū)居家養(yǎng)老雖然在解決養(yǎng)老問題上具有一定的成效，但投資和運(yùn)行完全由政府負(fù)責(zé)，其弊端也逐漸顯露。引入政府與社會(huì)資本合作的PPP模式能夠取長補(bǔ)短，為老人提供高質(zhì)量的服務(wù)。

1 PPP模式的概述

1.1 PPP模式的解析

PPP（Public—Private—Partnership）模式即公私合作伙伴關(guān)系，第一個(gè)P是政府，第二個(gè)P是民間資本投作，第三個(gè)P是指合作，是由“公”與“私”基于特許協(xié)議而形成的一種新型投融資加運(yùn)營管理模式。PPP模式是公共部門與非公共部門為提供產(chǎn)品和服務(wù)而建立的一種“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、長期合作”的雙方共贏模式。但對于PPP模式的定義，目前學(xué)術(shù)界還未明確，本文引用賈康學(xué)者的觀點(diǎn)來解釋PPP模式的含義。PPP 模式“是指政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。”PPP模式能夠更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，公共部門和民營部門為完成某些公共設(shè)施、公共交通工具及相關(guān)的服務(wù)項(xiàng)目，在不排除并適當(dāng)滿足私人部門的投資達(dá)到營利目標(biāo)的同時(shí)，從而達(dá)成的全過程合作伙伴關(guān)系。公共部門和民營部門在簽訂合同期間，民營部門獲得相應(yīng)的特許經(jīng)營權(quán)并進(jìn)行正常的投資運(yùn)營，同時(shí)會(huì)有相關(guān)的政府部門對此考核監(jiān)督，雙方共同履行相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，合作期滿后，民營部門將項(xiàng)目資產(chǎn)完好、無償移交給公共部門或公共部門指定的機(jī)構(gòu)。

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革發(fā)展戰(zhàn)略形勢下，將作為公共服務(wù)的創(chuàng)新供給方式和投融資模式的PPP模式應(yīng)用于社區(qū)居家養(yǎng)老中去，有利于改善養(yǎng)老資源供給不足的現(xiàn)狀，有利于提升養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)效，有利于滿足各個(gè)階層老年人的養(yǎng)老需求。社區(qū)居家養(yǎng)老中PPP模式的應(yīng)用示意圖見圖1。

1.2 在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中引入PPP模式的必要性

1.2.1 推動(dòng)改善地區(qū)養(yǎng)老資源供給不足的現(xiàn)狀。從當(dāng)前我國養(yǎng)老供需情況來看，一方面老齡化程度加劇致使養(yǎng)老需求增加，而另一方面則體現(xiàn)為供給跟不上需求的腳步。傳統(tǒng)模式的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不完善、檔次較低、功能單一，并且養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍人才缺失，職業(yè)素養(yǎng)普遍偏低，專業(yè)化水平較低；此外，未能有效挖掘老年人群更深層次的養(yǎng)老需求，而現(xiàn)有的養(yǎng)老模式不能實(shí)現(xiàn)供需之間的矛盾，這種狀況會(huì)拉低地區(qū)養(yǎng)老資源的使用效率。從民生的角度出發(fā)，將PPP模式和社區(qū)居家養(yǎng)老相結(jié)合，在社區(qū)（村）設(shè)立居家養(yǎng)老服務(wù)中心，讓老年人群體在日?；顒?dòng)的較小半徑內(nèi)就可以享受到方便快捷且低成本的居家養(yǎng)老服務(wù)，能有效緩解養(yǎng)老供需矛盾，很大程度上消化了部分城區(qū)的養(yǎng)老需求。

1.2.2 探索創(chuàng)新功能復(fù)合型養(yǎng)老服務(wù)新模式。小型化且核心化的家庭趨勢必然導(dǎo)致傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能的削弱，“養(yǎng)兒防老”的時(shí)代漸行漸遠(yuǎn)。這就需要社會(huì)、社區(qū)（村）在養(yǎng)老行為方面能夠協(xié)助子女承擔(dān)部分養(yǎng)老責(zé)任。居家養(yǎng)老模式當(dāng)前以及今后很長一段時(shí)間內(nèi)將成為主流的養(yǎng)老模式。社區(qū)（村）能夠?yàn)槔先颂峁┑姆?wù)項(xiàng)目也逐漸增多，包括精神文化型、收養(yǎng)照料型和日常生活型三個(gè)方面，具體有老年活動(dòng)中心、老年健身中心、托老所、日間照料、醫(yī)療保健、老年咨詢服務(wù)等，同時(shí)可以建立家政服務(wù)中心，興辦老年學(xué)校，開展生活服務(wù)，進(jìn)行家務(wù)、購物、送餐、保健、陪伴等日常服務(wù)。社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)中心PPP項(xiàng)目能夠充分發(fā)揮民間資本的積極性和專業(yè)運(yùn)營優(yōu)勢；同時(shí)使居家養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老形成呼應(yīng)互補(bǔ)、有序合理的養(yǎng)老供需平衡。

1.2.3 PPP模式在養(yǎng)老項(xiàng)目中的優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。以參與各方的“雙贏”或“多贏”為理念的項(xiàng)目操作模式——PPP模式，具有優(yōu)化項(xiàng)目融資方式和實(shí)施方式的作用。政府和民間資本在提供產(chǎn)品和服務(wù)的過程中，各有優(yōu)勢，而PPP模式可以最大化的結(jié)合并充分發(fā)揮二者的優(yōu)勢。在PPP模式下，一方面，政府可以吸引更多的民間資本投入到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目建設(shè)中，以彌補(bǔ)公共財(cái)政資金的不足，進(jìn)而緩解財(cái)政壓力，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展；另一方面，民間資本與政府形成了合作伙伴關(guān)系，可保證獲得穩(wěn)定而可靠的收入，從而降低資金風(fēng)險(xiǎn)，提高民間資本的參與積極性。

2 贛州市章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老現(xiàn)狀

2.1 贛州市章貢區(qū)老年人口情況

江西省贛州市是全省人口最多的社區(qū)，據(jù)贛州市老齡辦2015年3月公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，贛州市60歲及以上老年人為124.5萬人，占比13.1%，全市60歲及以上老年人口比上年凈增6.1萬人，占總?cè)丝诘谋戎靥岣吡?.3個(gè)百分點(diǎn)。其中，章貢區(qū)——贛州市中心城區(qū)，現(xiàn)轄5個(gè)鎮(zhèn)、4個(gè)街道辦事處的老齡化程度最高，在贛州市18個(gè)縣（市、區(qū)）中，老齡化程度最高的縣級行政區(qū)。截至2014年底，章貢區(qū)全區(qū)總?cè)丝?7.78萬人，其中60歲以上的老人8.84萬人，占總?cè)藬?shù)的17.75%，且平均以每年5%～6%的速度增長，所占人口比重越來越大。章貢區(qū)自2000年進(jìn)入老齡化社會(huì)以來，老年人口數(shù)量不斷攀升，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老難以滿足章貢區(qū)養(yǎng)老需求，養(yǎng)老需求和供給矛盾日益凸顯。根據(jù)人口移位法預(yù)測，至2030年章貢區(qū)老齡人口約為16.3萬人，根據(jù)相同的推測方式可知，截至2030年，章貢區(qū)社區(qū)養(yǎng)老的老年人口數(shù)為9780人，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需求數(shù)量為326個(gè)，床位數(shù)需求為7777個(gè)，由此可見，章貢區(qū)老年人口數(shù)量基數(shù)大、增速快，社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老的供需矛盾尤其突出。

2.2 贛州市章貢區(qū)居家養(yǎng)老基本情況

從運(yùn)作方式來看，章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老中心PPP項(xiàng)目采用的是建設(shè)-運(yùn)營-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）和委托運(yùn)營（Operations &Maintenance， O&M）的融資建設(shè)模式。

PPP項(xiàng)目下的72個(gè)社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)中心（包括新建10個(gè)、改建62個(gè)養(yǎng)老服務(wù)中心）網(wǎng)點(diǎn)為章貢區(qū)下轄的4個(gè)街道、5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、75個(gè)社區(qū)、57個(gè)行政村60周歲以上的老年人提供托老所、社區(qū)日間照料、老年康復(fù)文體活動(dòng)等社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)、護(hù)理等社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。根據(jù)不同社區(qū)（村）老年人的實(shí)際需求，建立各有特色的居家養(yǎng)老服務(wù)中心，并且優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對象及低收入的高齡、獨(dú)居、失能等困難老人的服務(wù)需求。截至2017年2月，已建成并投入運(yùn)營的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心共計(jì)22個(gè)，但大多數(shù)網(wǎng)點(diǎn)仍不具備真正意義上的日間照料功能，在社區(qū)（村）居家養(yǎng)老方面尚處于起步階段。其中規(guī)模最大的、較為典型的三康廟社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心包括了全托和日托的日間照料功能、醫(yī)療保健功能、康復(fù)護(hù)理功能、文化娛樂功能、配餐服務(wù)功能、助浴助潔功能、老年產(chǎn)品體驗(yàn)中心等。

3 贛州市章貢區(qū)PPP模式居家養(yǎng)老運(yùn)行中存在的 問題

中國傳統(tǒng)的孝道文化是不可丟棄的，面對一個(gè)長壽社會(huì)，國情不允許照搬西方國家的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式，而我國老年人更傾向于“在家養(yǎng)老”。章貢區(qū)居家養(yǎng)老的創(chuàng)新之處就在于將PPP模式引入社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)中，把養(yǎng)老服務(wù)嵌入到老年人的身心、家庭、社區(qū)（村），經(jīng)過近幾年的努力初見成效，但還是面臨一些問題尚待解決。

3.1 社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)中心網(wǎng)點(diǎn)資金投入不足

章貢區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心PPP項(xiàng)目的資金來源包括、政府補(bǔ)貼、申請貸款、民間資本自籌以及用者付費(fèi)。章貢區(qū)涉及改建和新建的網(wǎng)點(diǎn)數(shù)量之大，這些資金對于修建功能較為完善的居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施并為老年人提供全方位的服務(wù)是不夠的。資金投入不足就會(huì)引發(fā)一系列問題：一是網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)規(guī)模參差不齊。絕大多數(shù)服務(wù)中心的選址是以現(xiàn)房改造為主，靠近居民集中活動(dòng)區(qū)域、交通較為便捷的低樓層區(qū)域，雖方便有需求的老人去服務(wù)中心活動(dòng)，卻在一定程度上影響了網(wǎng)點(diǎn)所用地塊大小。例如，截至目前，三康廟社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心占地800m2，由現(xiàn)房改建，覆蓋人口約為6300人，老年人口500人左右，周圍社區(qū)較為集中；截至目前，大碼頭社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心占地500m2，同樣由現(xiàn)房改建，而此網(wǎng)點(diǎn)所覆蓋的人口約為11200人，老年人口達(dá)1120人左右。二是社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)中心網(wǎng)點(diǎn)服務(wù)設(shè)施的缺乏。雖然不同的網(wǎng)點(diǎn)會(huì)根據(jù)輻射范圍內(nèi)老人的需求重點(diǎn)突出有特色的服務(wù)項(xiàng)目，但是總體來看，大多數(shù)網(wǎng)點(diǎn)還不具備基本的日托功能或者全托功能，老年人運(yùn)動(dòng)康復(fù)器械也較為少見。

3.2 社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍人員數(shù)量不足，水平有限

每個(gè)網(wǎng)點(diǎn)所配備的服務(wù)人員較少，并且在專職服務(wù)人員中，持證養(yǎng)老護(hù)理人員占比偏少，年齡偏大，專業(yè)化水平有待提高。專業(yè)養(yǎng)老護(hù)理人才緊俏是全國范圍內(nèi)普遍存在的問題。該崗位的需求量持續(xù)增長，但是由于該崗位的工資水平和社會(huì)地位都不高，并且受傳統(tǒng)觀念的影響專業(yè)護(hù)理人才都不愿從事自己所學(xué)的工作，從而導(dǎo)致該崗位大多是文化程度不高，專業(yè)素養(yǎng)不夠的人員。

3.3 對居家養(yǎng)老服務(wù)的宣傳力度不夠，民眾中知曉度低

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，章貢區(qū)很多老人并不知道什么是社區(qū)（村）居家養(yǎng)老，也有很多老人不知道自己所在的社區(qū)（村）是否設(shè)有居家養(yǎng)老服務(wù)中心及服務(wù)中心的具體位置也不清楚。并且各網(wǎng)點(diǎn)對提供或協(xié)助提供的為老項(xiàng)目，即 “十助”服務(wù)（助餐、助潔、助浴、助醫(yī)、助急、助聊、助行、助樂、助安、助學(xué)）的宣傳，僅依靠給在網(wǎng)點(diǎn)的老人派發(fā)傳單和口頭介紹、工作人員給老人打電話推薦相關(guān)服務(wù)的方法，宣傳效果不大。宣傳力度不夠?qū)е戮W(wǎng)點(diǎn)的服務(wù)效率和利用率不高，網(wǎng)點(diǎn)不能發(fā)揮應(yīng)有的服務(wù)功能，也不便于滿足老年人的個(gè)性化養(yǎng)老需求。

4 PPP模式應(yīng)用于社區(qū)（村）居家養(yǎng)老的幾點(diǎn) 建議

4.1 完善PPP模式應(yīng)用于居家養(yǎng)老的相關(guān)法律法規(guī)

政府與民間資本合作的PPP項(xiàng)目所涉及的法律法規(guī)包括相關(guān)法律、行政法規(guī)、行政規(guī)范性文件、部門規(guī)章、示范文本以及地方立法等。PPP模式要求政府實(shí)現(xiàn)從“經(jīng)營者”到“管理者”的轉(zhuǎn)變，所涉及的各個(gè)主體的權(quán)責(zé)關(guān)系紛繁復(fù)雜，這就更加體現(xiàn)出明確責(zé)權(quán)的重要性。但截至目前，江西省針對PPP的地方性法規(guī)欠缺，章貢區(qū)也沒有針對PPP的相關(guān)法規(guī)。章貢區(qū)政府要以國家頒布的關(guān)于政府與民間資本合作的相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，規(guī)范相關(guān)購買流程。并且在合作期內(nèi)對項(xiàng)目公司的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)依法進(jìn)行監(jiān)管。

4.2 提高養(yǎng)老服務(wù)團(tuán)隊(duì)的職業(yè)素養(yǎng)

社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)需要大量的專業(yè)性技術(shù)人才，而章貢區(qū)社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)中心仍缺乏相關(guān)技術(shù)人才，尤其是養(yǎng)老護(hù)理人員的欠缺。要從發(fā)展護(hù)理人員的職業(yè)教育以及對護(hù)理人員的規(guī)范化培訓(xùn)入手，依托當(dāng)?shù)氐尼t(yī)科類大學(xué)或者其他大學(xué)的醫(yī)護(hù)類專業(yè)進(jìn)行聯(lián)合培養(yǎng)，增加護(hù)理人才；區(qū)政府可以組織專業(yè)培訓(xùn)，建立專門的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，對有上崗證的護(hù)理人員和還未取得上崗證的護(hù)理人員進(jìn)行分類培訓(xùn)，提高其護(hù)理能力。另外，應(yīng)適當(dāng)提高護(hù)理人員的收入水平和福利待遇，健全其保障制度，讓護(hù)理人員在工作上無后顧之憂。積極引導(dǎo)社會(huì)輿論，消除公眾對護(hù)理職業(yè)的偏見，為養(yǎng)老服務(wù)工作人員營造質(zhì)量高的工作和生活環(huán)境。

4.3 加大居家養(yǎng)老服務(wù)中心網(wǎng)點(diǎn)的宣傳力度

網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)的初衷是覆蓋其輻射范圍內(nèi)的所有社區(qū)（村），但是實(shí)際上了解居家養(yǎng)老服務(wù)中心的老年人還不到一半。這就要求每一個(gè)網(wǎng)點(diǎn)要加強(qiáng)對社區(qū)（村）居民的宣傳力度。僅靠服務(wù)中心的工作人員向老人做宣傳既費(fèi)時(shí)又耗力，所以應(yīng)開展多種多樣的宣傳活動(dòng)，充分發(fā)揮媒體的輿論作用，擴(kuò)大社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的知名度尤為重要?？梢岳弥驹刚哌@一資源，開設(shè)老年人免費(fèi)課程，教授一些比較實(shí)用的生活技能、老年人喜聞樂見的文化知識(shí)以及老年護(hù)理保健知識(shí)等，還可以開展為老年人免費(fèi)測量血壓、免費(fèi)推拿按摩等活動(dòng)。目的是讓更多的老年人信任社區(qū)（村）居家養(yǎng)老這一服務(wù)方式，愿意選擇居家養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老相結(jié)合的辦法安度晚年；同時(shí)也讓青壯年一代參與到照護(hù)老人的隊(duì)伍中，繼續(xù)把尊老敬老的優(yōu)良傳統(tǒng)發(fā)揚(yáng)光大。

4.4 完善居家養(yǎng)老服務(wù)體系

將PPP項(xiàng)目應(yīng)用于居家養(yǎng)老服務(wù)仍處于探索階段，運(yùn)營管理機(jī)制還未成熟。由于章貢區(qū)的社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)中心PPP項(xiàng)目仍處于起步階段，還不能保證所有養(yǎng)老服務(wù)中心網(wǎng)點(diǎn)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和為老年人提供高效的服務(wù)。應(yīng)以建設(shè)相對完善的典型網(wǎng)點(diǎn)為參照，加強(qiáng)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦男枨髞硗怀龇?wù)特色，提高各個(gè)網(wǎng)點(diǎn)的養(yǎng)老服務(wù)功能；要加強(qiáng)社區(qū)（村）衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老服務(wù)中心網(wǎng)點(diǎn)的合作，促使網(wǎng)點(diǎn)與就近的社區(qū)（村）衛(wèi)生合作，簽訂相關(guān)合作協(xié)議，為網(wǎng)點(diǎn)提供專業(yè)的醫(yī)療技術(shù)服務(wù)。

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