農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式研究

文楓 魯春陽(yáng) 袁曉妮 郭曉冰 臘夢(mèng) 梅志恒 王慧穎

[摘要]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是加快我國(guó)絕大部分農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿χ唬恋亓鬓D(zhuǎn)模式的創(chuàng)新對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展有著重要的影響，也是當(dāng)前我國(guó)深化改革面臨的重大難題。以安徽宿州、寧夏平羅、吉林榆林等地區(qū)為例，從制度變遷類型、產(chǎn)權(quán)清晰度、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、資金來源、主導(dǎo)機(jī)構(gòu)、運(yùn)作難易程度、流轉(zhuǎn)主體等內(nèi)容和特點(diǎn)進(jìn)行比較，同時(shí)依據(jù)農(nóng)村土地法律法規(guī)、當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，預(yù)測(cè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方向，為下一步農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出對(duì)策和建議。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn)；法律法規(guī)；流轉(zhuǎn)方向

[中圖分類號(hào)]F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

為積極響應(yīng)十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)號(hào)召，我國(guó)正在努力探索城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的思路與方法，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為重要一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)于“三農(nóng)”問題的解決有理論指導(dǎo)意義。研究當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)模式，可以實(shí)現(xiàn)土地資源配置的市場(chǎng)化，通過流轉(zhuǎn)的形式使得土地作為一種較為活躍的資本，不僅對(duì)當(dāng)前的模式有一清晰的認(rèn)識(shí)，而且可為政府部門制定相應(yīng)的決策提供參考和建議。

現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制導(dǎo)致耕地過度破碎化，不能滿足農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求，因此，為有效規(guī)避這一制度缺陷，就必須加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，為提升農(nóng)地節(jié)約集約利用水平提供制度基礎(chǔ)。當(dāng)前，政府、學(xué)界就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)積極展開探索，現(xiàn)有學(xué)者有以下幾種觀點(diǎn)：張仕超提出建立以土地整治為先導(dǎo)，在市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)和政府引導(dǎo)下農(nóng)戶自主或委托村集體實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的新思路。陳浩天提出農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)模式不能搞“一刀切”，政府要盡快厘定農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易主體的產(chǎn)權(quán)邊界，建構(gòu)農(nóng)民社會(huì)保障與土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。邵嬌嬌提出建立完善的土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)典型案例宣傳，建立政府推動(dòng)的激勵(lì)機(jī)制，完善社會(huì)保障制度，探索建立準(zhǔn)失地農(nóng)民生活保障機(jī)制。李勇提出要確認(rèn)農(nóng)村土地所有權(quán)，重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)體；加快要素市場(chǎng)改革，滿足農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展需要，通過加強(qiáng)政府農(nóng)業(yè)扶持政策，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展效率。曹新富提出建立完善集體經(jīng)濟(jì)組織，積極實(shí)施產(chǎn)權(quán)“預(yù)流轉(zhuǎn)”、引導(dǎo)工商企業(yè)理性投資，健全土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制、推進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)化，嚴(yán)格規(guī)范交易流程、積極引入土地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)，保障農(nóng)民合法權(quán)益等對(duì)策建議。

本文就是響應(yīng)國(guó)家這一重大戰(zhàn)略部署，系統(tǒng)梳理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的典型模式，分析這些模式在實(shí)踐操作中的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，根據(jù)我國(guó)農(nóng)村土地改革導(dǎo)向和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，提出未來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新路徑。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)典型模型解析

1.1 中部安徽宿州模式

埇橋區(qū)是安徽省宿州市的市轄區(qū)，在安徽省的東北部，屬中國(guó)最大的縣級(jí)區(qū)。2013年埇橋區(qū)所占面積是2900km2，耕地面積有14萬hm2，總?cè)丝谶_(dá)到190多萬，其中農(nóng)業(yè)人口比較多，約為133萬人。埇橋區(qū)是安徽省重要的農(nóng)業(yè)區(qū)，位于淮北平原，有利于進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有“國(guó)家綠色農(nóng)業(yè)示范區(qū)”、“全國(guó)超級(jí)產(chǎn)糧大區(qū)”等稱號(hào)。

該區(qū)與淮北煤炭區(qū)毗鄰，絕大多數(shù)農(nóng)民都去當(dāng)?shù)V工或者是外出打工，使土地荒蕪現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，在此中信信托公司在埇橋區(qū)開展了“土地信托計(jì)劃”項(xiàng)目。該項(xiàng)目所涵蓋的土地是朱仙莊鎮(zhèn)朱廟村的，所涉及的土地面積是360hm2。該模式中流轉(zhuǎn)的主體包括三個(gè)當(dāng)事人也就是委托人、受托人和受益人。委托人為埇橋區(qū)政府。農(nóng)民先與村委會(huì)簽關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)方面的委托轉(zhuǎn)包合同，村委會(huì)再和鎮(zhèn)上的政府簽一下委托管理協(xié)議，隨后鎮(zhèn)上的政府與區(qū)政府簽一下委托管理協(xié)議，最后就是區(qū)政府再委托給中信信托公司，區(qū)政府就成了土地信托財(cái)產(chǎn)的委托人。受托人為中信信托公司。中信信托公司是1988年成立的，是國(guó)家批準(zhǔn)成立的全國(guó)性的金融機(jī)構(gòu)。受益人為農(nóng)民。農(nóng)民把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給中信信托公司的目的即為獲取更高的利益。因此，在進(jìn)行土地信托流轉(zhuǎn)的過程中，受益人通常會(huì)是委托人或者是委托人所在家庭的成員。我國(guó)在進(jìn)行土地信托流轉(zhuǎn)時(shí)，受益人的這個(gè)環(huán)節(jié)還不是很完善，一般都認(rèn)為受益人會(huì)是農(nóng)戶自己，一般都是農(nóng)戶把土地流轉(zhuǎn)出去的。

土地并未流轉(zhuǎn)農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給村委會(huì)，簽委托轉(zhuǎn)包合同。接著村委會(huì)將委托給鎮(zhèn)政府，并且與之簽一下委托管理協(xié)議。再就是鎮(zhèn)政府把它委托給區(qū)政府，并與之簽一下委托管理協(xié)議。通過層層委托，土地信托財(cái)產(chǎn)最終委托人成了區(qū)政府。最后區(qū)政府把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給中信信托公司，簽訂信托合同，合同期限12年，隨之登記備案，使得具有法律效用。

農(nóng)民所獲得的收益分為地租收益和浮動(dòng)收益。其中地租收益只僅僅是農(nóng)民把土地租出去后，獲得的租金收益。浮動(dòng)收益是土地承包給承包公司后，承包公司會(huì)將其進(jìn)行改造，隨即產(chǎn)生增值，其中的70%就是農(nóng)戶所獲得的收益，而剩余的30%屬于中信信托所獲得的收益。

1.2 西部寧夏平羅土地信用合作社模式

平羅縣相距銀川市40kn，在寧夏平原的北面，交通比較便利。全縣的國(guó)土面積為2252km2，耕地面積達(dá)到5.47萬hm2?？?cè)丝跒?0萬人，其中農(nóng)業(yè)人口所占比例較大，約為23萬人。

隨著城鎮(zhèn)化的腳步不斷加快，越來越多的農(nóng)民到外面打工，造成土地的荒蕪，使得農(nóng)民自己開始土地流轉(zhuǎn)，由于操作的不規(guī)范性，經(jīng)常會(huì)有糾紛發(fā)生，嚴(yán)重破壞農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和諧。為了能夠使土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化，2006年政府頒布了《關(guān)于促進(jìn)土地信用合作社的通知和實(shí)施方案》。為落實(shí)這個(gè)通知和實(shí)施方案，村里先召開村民代表大會(huì)，隨后村委會(huì)向鎮(zhèn)政府請(qǐng)求成立土地信用合作社，鎮(zhèn)政府將申請(qǐng)書呈送給縣有關(guān)部門進(jìn)行審核。審核過后，由鎮(zhèn)政府把申請(qǐng)書交給縣政府審批。審批成功即可到工商局注冊(cè)登記。合作社分為理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，理事長(zhǎng)由村委會(huì)的書記擔(dān)任，監(jiān)事長(zhǎng)由村委會(huì)的主任擔(dān)任，監(jiān)事會(huì)可以監(jiān)督理事會(huì)的工作。理事會(huì)的工作包括有存地業(yè)務(wù)、貸地業(yè)務(wù)還有其他業(yè)務(wù)。

農(nóng)民自愿將土地存進(jìn)合作社，領(lǐng)取存地證，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍屬于農(nóng)戶所有。合作社會(huì)依據(jù)地塊所在位置的好壞、土壤質(zhì)地的優(yōu)差以及升值潛力的大小等條件給農(nóng)民發(fā)放租金。合作社作為中介機(jī)構(gòu)將農(nóng)民存入的土地進(jìn)行整理，使得企業(yè)或者種植大戶可以承包土地，將整理好的土地貸給企業(yè)，收取租金。

1.3 吉林榆樹土地托管模式

榆樹市地處吉林省的中北部，全市的國(guó)土面積為4712km2，其中耕地面達(dá)到35萬hm2，總?cè)藬?shù)為129萬人，其中農(nóng)業(yè)人口占據(jù)109萬人。榆樹市是產(chǎn)糧大市，2010年生產(chǎn)的糧食達(dá)到了30億kg，糧食商品化率達(dá)到了70% ，是我國(guó)重要的商品糧生產(chǎn)基地。同年，農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)榆樹市為第一批國(guó)家現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)示范區(qū)。

土地托管屬于土地流轉(zhuǎn)的一種方式，它主要是把合作社所持有的技術(shù)、服務(wù)、資本等優(yōu)勢(shì)資源與一定規(guī)模的土地結(jié)合起來，從而優(yōu)化配置，產(chǎn)生綜合效益。農(nóng)民和農(nóng)機(jī)合作社簽訂合同，農(nóng)機(jī)合作社對(duì)土地進(jìn)行集中整理，使土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。合作社集中購(gòu)買生產(chǎn)資料，按照規(guī)范使之標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。運(yùn)用資金充足、服務(wù)完善、技術(shù)先進(jìn)等優(yōu)勢(shì)，機(jī)械化生產(chǎn)糧食。農(nóng)戶收益是按照當(dāng)?shù)厝肷缰爸猩系燃Z食產(chǎn)量地塊的平均值來計(jì)算的，通常是把附近最高產(chǎn)量的兩個(gè)地塊當(dāng)作標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算平均值。

計(jì)算公式：收益 =中上等糧食產(chǎn)量的平均值×糧食的市場(chǎng)價(jià)格-成本

其中，糧食的市場(chǎng)價(jià)格以收購(gòu)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)。成本是指合作社使用機(jī)械的費(fèi)用、農(nóng)資費(fèi)用和人工費(fèi)用等。合作社的收益有兩項(xiàng)： 一是實(shí)際費(fèi)用，包括農(nóng)藥、化肥、種子等統(tǒng)一購(gòu)買的農(nóng)資所帶來的差價(jià)收入、機(jī)械收割費(fèi)收入、機(jī)耕費(fèi)收入等；二是科學(xué)種植增加的糧食產(chǎn)量。土地經(jīng)過托管以后，糧食的產(chǎn)量就會(huì)比較高一些，糧食賣過之后所得的純收益就會(huì)比合作社給農(nóng)民的費(fèi)用高，這樣的話，合作社的另一個(gè)所要獲得的收益就是實(shí)際所獲得的純收益與合作社要給農(nóng)民支付的費(fèi)用之間的差額。

2 土地流轉(zhuǎn)模式比較分析

以上三種模式均屬于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)形式，依據(jù)的原則均是在農(nóng)民依法自愿有償?shù)幕A(chǔ)上進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而且

土地的用途均不發(fā)生改變。以上模式都使土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)、規(guī)?；?jīng)營(yíng)，使農(nóng)民收入增加，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從制度變遷類型來看，土地信托模式和土地信用合作社模式均屬于政府強(qiáng)制型。在產(chǎn)權(quán)方面，土地信用合作社未能明晰產(chǎn)權(quán)。由于以上模式均屬政府牽頭指導(dǎo)實(shí)施進(jìn)行，其運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)普遍相對(duì)較低，但在運(yùn)行的難度這塊，土地信托模式相對(duì)其他模式較為復(fù)雜。三種典型模式比較見表1。

從目前三種模式運(yùn)行情況來看，各有利弊，但利大于弊。三種模式的優(yōu)缺點(diǎn)見表2。

3 我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的路徑

3.1 健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度

目前只有《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》和《土地承包法》等涉及到了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的部分內(nèi)容，但缺乏實(shí)際可操作性。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的諸多問題，我們需要制定一部具有更高法律效力且能規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，從根本解決土地流轉(zhuǎn)的操作規(guī)范、合同簽訂、違約責(zé)任等問題。規(guī)范政府、企業(yè)和農(nóng)民三方行為，依法保證農(nóng)民和涉農(nóng)企業(yè)的利益，解決土地流轉(zhuǎn)過程中遇到的各種實(shí)際問題，使土地流轉(zhuǎn)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)有法可依。

3.2 完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制

當(dāng)前土地資源的配置方式仍舊是非市場(chǎng)機(jī)制，農(nóng)民間的自發(fā)流轉(zhuǎn)、私下交易還占有較大比重。因此，要通過立法來約束流轉(zhuǎn)機(jī)制，嚴(yán)格控制承包權(quán)流轉(zhuǎn)行為和土地的非農(nóng)化，以保護(hù)耕地，確保糧食安全。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地市場(chǎng)和城市土地市場(chǎng)的有效對(duì)接。

3.3 構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)的金融體系

加大政策支持力度，提高其貸款能力和管理水平，政府要在資本金充足性方面予以支持。鼓勵(lì)符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立村鎮(zhèn)銀行，服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)民間借貸實(shí)行指導(dǎo)，規(guī)范其貸款投向，保護(hù)其合法收入，同時(shí)要懲處打擊高利貸等非法活動(dòng)，放開民間借貸。政府要采取有效措施首先要保證農(nóng)村的種糧大戶、農(nóng)村專業(yè)合作社和產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的貸款需求，提供農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

表2 不同土地流轉(zhuǎn)模式的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)

典型模式 優(yōu)點(diǎn) 劣缺

土地信托

模式 1.改變了農(nóng)民獲得收益的模式，降低了風(fēng)險(xiǎn)。

2.中信信托公司作為受托人，有效進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，激活了土地市場(chǎng)。

3.承包公司作為信托公司的服務(wù)商，有資金、技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理等優(yōu)勢(shì)。 1.政府作為該模式的委托人，使得市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系不清，容易出現(xiàn)一些腐敗現(xiàn)象。

2.該模式的融資機(jī)制不完善。

3.缺少招標(biāo)環(huán)節(jié)，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)獲得最大的利益。

4.該模式缺少法律支持。

土地信用合作社模式 1.土地荒蕪程度降低，促進(jìn)土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)。

2.使農(nóng)村勞動(dòng)力得到轉(zhuǎn)移，農(nóng)民收入有所增加。

3.提高村委會(huì)的辦事能力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 1.缺少資金支持，無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2.經(jīng)營(yíng)模式單一，只有 “以貸定存”。

3.村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任土地信用合作社的負(fù)責(zé)人有委托代理的問題出現(xiàn)，代理人只追求政績(jī)最大化或利潤(rùn)最大化，勢(shì)必?fù)p害農(nóng)民的利益。

土地托管

模式 1.有利于使土地流轉(zhuǎn)關(guān)系持久穩(wěn)定。

2.土地利用效率提高，進(jìn)而使糧食產(chǎn)出率提高。

3.土地逐漸集中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。 1.合作社在技術(shù)、資金和相關(guān)人才方面存在著問題。

2.融資困難。

3.嚴(yán)重缺少機(jī)井等基礎(chǔ)設(shè)施，這樣就會(huì)使合作社在灌溉等方面存在問題。

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