我國農村土地確權登記研究綜述

張宇婷

[摘 要]2013年中央一號文件明確提出全面開展農村土地確權登記頒證工作，要求在5年時間內基本完成。當前全國各地都在快速推進。據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，全國完成農村土地確權面積10.8億畝，約占全國第二輪家庭承包集體耕地面積的80%，很多農民已經(jīng)拿到了國家頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權證書。本文通過查閱和分析相關文獻，從我國農村土地確權登記的發(fā)展進程、意義、登記存在的問題、相應的對策建議和文獻述評5個方面展開闡述。

[關鍵詞]農村；土地確權；確權登記

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

1 我國農村土地確權登記的演化及進程

農村土地確權登記發(fā)證，是指對農村集體土地所有權和集體土地使用權等土地權利的確權登記發(fā)證。1982年，我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制正式確立。到1983年前后，我國大部分地方普遍開始第一輪土地承包，1984年的中央一號文件首次將土地承包期限定為15年。1987年，《中華人民共和國土地管理法》頒布實施，該法律第九條規(guī)定，集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核以證書，確認所有權。到1998年前后，第一輪土地承包15年到期，全國各地普遍開展了第二輪土地延包，即主要以第一輪土地承包為基礎，延長土地承包合同為30年不變。2002年《中華人民共和國農村土地承包法》公布，該法律第二十三條規(guī)定，縣級以上地方人民政府應當向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證或者林權證等證書，并登記造冊，確認土地承包經(jīng)營權。2008年10月12日，黨的十七屆三中全會首次明確提出我國農村的土地承包期限延長到“長久不變”，并從2009年開始試點推行農村土地確權登記頒證工作至今。十九大開幕會上，國家主席習近平說，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。

2 農村土地確權登記的意義

對農村土地進行確權登記，目的是為了解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明和登記簿不健全等問題。當前大多數(shù)學者都認為這有助于推動土地流轉，促進農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。朱北仲（2015）認為，農村土地確權有利于保護農民的合法權益，幫助政府簡政放權。宋才發(fā)（2017）認為，確權登記有助于厘清和明晰土地產(chǎn)權歸屬、完善土地承包經(jīng)營權的抵押、擔保等項權能，賦予農民更多財產(chǎn)權利。韋鴻等（2015）從產(chǎn)權經(jīng)濟學的角度分析認為，確權后，土地征用的補償主體更明確，減少了糾紛，有利于土地要素的合理配置和社會產(chǎn)出的增加。王慧軍（2013）指出確權登記解決了農民的平等國民待遇問題，等于從根本上解決了歧視農民的問題。胡曉濤（2014）認為，確權登記為建立農村土地流轉市場奠定基礎，也為實現(xiàn)農村土地所有權、承包權、經(jīng)營權有效分離，構建新型農業(yè)經(jīng)營體系奠定堅實的基礎。

但是也有學者提出相反的觀點，如賀雪峰（2015）就認為，確權若是為了物權保護，則換證即可。若是要解決面積不準、四至不清的問題以讓農民最大限度實現(xiàn)自己利益，則是杞人憂天，莫名其妙。

3 當前我國農村土地確權登記存在的問題

3.1 農民和基層干部對確權登記認識不足

由于大多年輕勞動力進城務工，留在農村的多是留守兒童和老人，受他們自身文化程度的限制，對土地確權的意義并不十分了解。朱北仲（2015）就認為，農村留守人員更關注的是土地流轉金額的限制、土地占用的補償規(guī)定等直接利益問題，而對附著于土地的諸多權利關系這些基礎性問題并不關心。同時，束平等（2015）指出，一些地方政府和領導干部顧慮比較多，擔心確權登記會激化基層人地矛盾，影響村集體經(jīng)濟收入和自身的福利待遇。郭美會等（2016）也認為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部與測繪公司之間溝通、協(xié)調少，測繪公司單方面很難調動農戶的參與積極性。

3.2 土地權屬關系混亂，確權登記糾紛不斷

隨著近年來農地價值和農地經(jīng)營效益越來越高，農民對土地登記頒證隨之帶來的利益期望值增加，加上歷史遺留問題，土地權屬爭議矛盾凸顯。尚旭東（2016）指出，在確權登記過程中出現(xiàn)了一二輪承包期內部分農戶因不愿納稅自愿放棄承包地，取消農業(yè)稅后又返鄉(xiāng)要地的“合法不合理”現(xiàn)象。胡曉濤（2014）指出，部分村民存在著有地無證、有證無地、證地不符、一證多地、一地多證等亂象。在很多地區(qū)都有發(fā)生過因不服政府所做出的土地確權處理決定，村民小組甚至將政府告上法院，當?shù)厥虚L作為法人代表出現(xiàn)在法庭上應訴的事件。因糾紛涉及人員較多，情況復雜，嚴重拖慢了確權登記頒證的進程。

3.3 確權工作量大，成本高

確權工作需要耗費大量的人力物力財力，又因不能向農民收取費用，一些落后的市縣政府沒有足夠的財力來支撐，經(jīng)費缺乏現(xiàn)象普遍存在。李會嬙（2015）認為，農地四至的確定要航拍彩圖， 現(xiàn)場勘測、繪制宗地圖、信息錄入等等。這些需要較多的專業(yè)人員和輔助人員，因此確權成本很高。陳錫文（2014）指出，我國僅是公布的現(xiàn)有耕地面積就有20.27億畝，如果按照一些試點實踐得出的30元到40元一畝，算下來就要八九百億元，這是一筆天文數(shù)字。由于專用經(jīng)費非常有限，確權難度加大。

4 對我國農村土地確權登記的政策建議

4.1 加強宣傳

由于群眾普遍對確權工作不夠了解，胡勇（2016）認為應充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡、報刊和專欄等媒體，積極宣傳。張玉蓉（2014）認為， 可通過發(fā)放宣傳單、組織群眾學習或者直接召開土地確權登記會議等方式， 讓這一政策家喻戶曉。楊明杏等（2013）提出，各級農業(yè)、宣傳部門要對相關政策和先期試點地區(qū)的成功經(jīng)驗進行宣傳。

4.2 構建多元化的糾紛解決機制

針對確權難度大，糾紛多發(fā)這一問題，金海燕（2015）指出要加強法律意識的宣傳，加強村民本身的訴訟調解意識。李會嬙（2015）提出可由村民委員會發(fā)動群眾推選一些村干部、老黨員、老農民和農民代表組成“ 村民議事會” 專門負責協(xié)調解決確權矛盾。束平等（2015）提出建立土地糾紛和解機制、村組一級的土地糾紛調解機制、調解仲裁體系將承包糾紛化解在基層。

4.3 積極籌措落實經(jīng)費

為確保農村土地確權登記的工作能順利開展，充足的經(jīng)費支持很有必要。夏濤（2014）提出，對農業(yè)大省、糧食主產(chǎn)區(qū)，中央財政應加大補助份額。梁曉燕（2015）提出，在正式開展工作之前，應對所需要的經(jīng)費做好預算。胡曉濤（2014）提出，確權登記經(jīng)費應實行分級分類承擔。

5 文獻述評和未來展望

現(xiàn)有的關于我國農村土地確權登記的文獻，大多關注在確權的意義和確權登記過程中遇到的問題和對解決對策的探討，比較廣泛，缺乏針對性。然而我國土地遼闊，每個地方具體的情況是不一樣的，又因各種歷史遺留問題，實際土地確權登記過程中遇到的問題更為復雜，通用的探討解決確權問題的方案，不一定適用于這些個別地區(qū)，但是現(xiàn)有學者在這一課題上，對這些個案具體分析的文獻很少。

另外，關于地區(qū)之間比較研究的文獻也很少，今后對這一課題的研究，可以著重探索不同地區(qū)農村土地確權情況，挖掘其中可相互借鑒的經(jīng)驗。進而針對不同地區(qū)的具體情況采取相應措施。

同時，我國關于農村土地登記的相關法律法規(guī)有很多，但是極其分散，而且存在著很多規(guī)定不一致的情況，我國現(xiàn)行法律關于土地承包經(jīng)營權登記制度存在的一些缺陷， 使得農村土地承包經(jīng)營權確權登記面臨農地權屬爭議、土地流轉不規(guī)范等問題。因此筆者建議，應該盡快制定出臺一部專門的完善的《農村土地登記法》，完善土地登記法律制度。

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[3] 胡曉濤.農村土地承包經(jīng)營權確權登記面臨的困境與對策[J].南都學壇（人文社會科學學報），2014（11）.

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