我國高新技術(shù)園區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀和發(fā)展規(guī)劃調(diào)查

張鵬

[摘 要]在對我國高新技術(shù)園數(shù)量與分布、特征、變動趨勢等問題進(jìn)行簡要描述的基礎(chǔ)上，對其公共設(shè)施基本類型、發(fā)展概況、存在問題進(jìn)行了深入分析。認(rèn)為我國高新技術(shù)園在規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)、資金投入、體制機(jī)制上存在問題。對我國當(dāng)前高科技園區(qū)公共設(shè)施的規(guī)劃未來發(fā)展提出了“引入國際標(biāo)準(zhǔn)，提升規(guī)劃技術(shù)；分階段進(jìn)行，社區(qū)化；建立起獨(dú)立完整的公共設(shè)施法律保障體系”等建議。

[關(guān)鍵詞]高新技術(shù)園；公共設(shè)施

[中圖分類號]F276.44 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

高新技術(shù)園是知識轉(zhuǎn)化為財(cái)富的功能體。這種轉(zhuǎn)化涵蓋了教育、研究與開發(fā)、規(guī)?；a(chǎn)、市場化運(yùn)作等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的連續(xù)過程。而公共服務(wù)設(shè)施則是保證這些功能連續(xù)運(yùn)作的必不可少的要素，推動園區(qū)持續(xù)、快速、穩(wěn)定發(fā)展。

1 我國高新技術(shù)園狀況

1.1 數(shù)量與分布

伴隨著世界性高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的態(tài)勢，我國高新技術(shù)園建設(shè)從1988年首次被批復(fù)的中關(guān)村科技園開始截至2017年，短短30年不到，國家級高新技術(shù)園已達(dá)156家。高新技術(shù)園區(qū)的鼎盛，成為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢的重要表征。在數(shù)量上，我國高新技術(shù)園存在省際差別，分布并不均衡。如表1所示，國家級高新園區(qū)按省份來分呈金字塔分布。沿海的江蘇、廣東、山東具有最多數(shù)量的園區(qū)。三省占據(jù)25.85%的比例。不同年份，政府批準(zhǔn)的數(shù)量也不盡相同。其中，1991、1992、2010、2015四個(gè)年份批準(zhǔn)的高新技術(shù)園數(shù)量最多，占總量的74%。

1.2 特征

我國高新技術(shù)園呈現(xiàn)如下特征：

1.2.1 類型

我國高新技術(shù)園區(qū)存在諸多的模式，但幾乎所有模式均以政府主導(dǎo)型為主。政府通過政策制定和財(cái)政撥款在較短的時(shí)間內(nèi)投入資金和通過地塊審批，建立起高新技術(shù)園。這種模式為許多國家所選擇。我國絕大部分高新技術(shù)園為政府主導(dǎo)型。

1.2.2 區(qū)位

在區(qū)位選擇上，我國高新技術(shù)園大多數(shù)設(shè)在城市郊區(qū)或與新城建設(shè)相結(jié)合。同時(shí)考慮到了環(huán)境和交通兩大因素。一般地處風(fēng)景秀麗之地，周邊交通發(fā)達(dá)。

1.2.3 居住人群

高新技術(shù)園區(qū)的人群構(gòu)成特征有三：一是高端科技人才為主。相當(dāng)數(shù)量的人群具有博士學(xué)位，海歸人員和國際化人才也日漸普遍。這些人群具有較高的文化素養(yǎng)和國際視野。二是年齡結(jié)構(gòu)輕，未婚比例重，暫無家庭羈絆，工作與生活結(jié)合緊密。三是人才工資待遇高，消費(fèi)能力強(qiáng)，注重工作及生活的舒適度及品質(zhì)，體現(xiàn)出對高端服務(wù)的緊迫需求。

1.2.4 居住模式

在居住模式上特點(diǎn)有二：一是園區(qū)相對獨(dú)立，距離城市中心區(qū)和大型居住區(qū)相對較遠(yuǎn)；未婚員工更傾向于住在園區(qū)，對公寓和宿舍的需求量較大；部分員工則選擇居住在生活便利、設(shè)施齊全的市區(qū)，對交通需求較高。二是高科技背景下知識密集。園區(qū)聚集了大量的高科技產(chǎn)業(yè)，周邊遍布大學(xué)、科研所、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。這導(dǎo)致公共設(shè)施強(qiáng)調(diào)對創(chuàng)新型氛圍的培育，強(qiáng)調(diào)自然生態(tài)景觀的保護(hù)與人工智能景觀的營造。

1.3 變動趨勢

伴隨著社會結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深層次變動，當(dāng)前我國高新技術(shù)園區(qū)發(fā)展主要趨勢有二：一是產(chǎn)業(yè)層級從生產(chǎn)加工基地轉(zhuǎn)向創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群，從單純開發(fā)建設(shè)轉(zhuǎn)向?yàn)槠髽I(yè)成長提供良好的服務(wù)環(huán)境。二是園區(qū)生產(chǎn)與生活開始結(jié)合，“產(chǎn)城融合”初現(xiàn)端倪。傳統(tǒng)上“以職為主”的科技園區(qū)向“職住平衡”的綜合性產(chǎn)業(yè)城區(qū)轉(zhuǎn)變，功能結(jié)構(gòu)更為復(fù)合，培育自主創(chuàng)新的環(huán)境適應(yīng)性要求更為強(qiáng)烈。這樣，滿足園區(qū)產(chǎn)業(yè)層級和產(chǎn)城融合的需求，成為園區(qū)公共設(shè)施建設(shè)的核心與邏輯起點(diǎn)。

2 我國現(xiàn)行高新技術(shù)園公共設(shè)施概況

2.1 基本類型

根據(jù)高新技術(shù)園區(qū)對公共服務(wù)設(shè)施功能的需要程度，大致分為以下類型，并且體現(xiàn)出與城市公共設(shè)施不同的特殊性。見表1。

2.2 發(fā)展概況

高新技術(shù)園發(fā)展與其公共服務(wù)設(shè)施存在共生關(guān)系，二者協(xié)調(diào)發(fā)展，相互促進(jìn)，共同生長?；诙叩倪@種相互匹配性，可以從以下三個(gè)視角進(jìn)行分析。

2.2.1 數(shù)量與質(zhì)量

當(dāng)前在數(shù)量上的主要問題是園區(qū)發(fā)展迅猛、規(guī)模較大，公共設(shè)施配套不足，發(fā)展滯后，推進(jìn)較慢。質(zhì)量上的問題表現(xiàn)在高端服務(wù)能力不足，如生產(chǎn)性設(shè)施方面信息技術(shù)的交流交換平臺等生產(chǎn)性高端設(shè)施比較缺乏；生活性設(shè)施方面如當(dāng)前相當(dāng)部分的園區(qū)住宅類型仍以安置房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房等為主，僅有少量的住宅提供給高端科研創(chuàng)新型人才。除了住宅，園區(qū)居民重點(diǎn)關(guān)注的品牌教育和醫(yī)療設(shè)施等配套同樣因?yàn)橥度胩貏e巨大很難在短期內(nèi)得到解決。

2.2.2 空間分布

隨著投入的增長，高新技術(shù)園區(qū)公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目數(shù)量眾多，功能日趨復(fù)雜，綜合性程度進(jìn)一步加強(qiáng)。這樣對其空間布局技術(shù)水準(zhǔn)提出了更高的要求。既要避免各類設(shè)施之間相互干擾，又要考慮不同服務(wù)設(shè)施之間的互補(bǔ)。當(dāng)前普遍存在的問題是，項(xiàng)目多，規(guī)模大，但空間布局的合理性和分布的均衡性尚有待提升。

2.2.3 投入與產(chǎn)出

我國高新技術(shù)園絕大多數(shù)屬于政府主導(dǎo)這一事實(shí)深刻影響到園區(qū)的投入樣式。這一背景下，園區(qū)普遍注重投入，搭建平臺。有些園區(qū)由此出現(xiàn)了超前式發(fā)展。如大量興建樓盤和商廈，與人口脫節(jié)嚴(yán)重。另外，為吸引招商引資，不少園區(qū)均提供了過度的優(yōu)惠政策。這樣的優(yōu)惠政策雖然可以作為扶持中小企業(yè)的措施，但是過大的優(yōu)惠幅度導(dǎo)致園區(qū)資金短缺，而不得不依靠商業(yè)房地產(chǎn)的發(fā)展來填補(bǔ)。同時(shí)低收入的情況也阻礙了園區(qū)本身在公共服務(wù)方面的投入，使得這一需求需被迫以市場方式來解決，最終削弱了園區(qū)吸引力。

2.3 問題分析

通過以上的現(xiàn)象描述可以汲取出若干深層次的問題，如下：

2.3.1 規(guī)劃存在標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)的不足

目前高新技術(shù)園區(qū)公共設(shè)施規(guī)劃建設(shè)依據(jù)的國家標(biāo)準(zhǔn)以及相當(dāng)數(shù)量的地方標(biāo)準(zhǔn)。問題有二：

一是缺乏獨(dú)立的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。我國傳統(tǒng)的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)越來越無法適應(yīng)城市社區(qū)的差異化需求，尤其是科技園區(qū)的公服設(shè)施規(guī)劃缺少相應(yīng)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)槿狈?biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前高新技術(shù)園區(qū)公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目普遍設(shè)計(jì)觀念保守，前瞻性不強(qiáng)，整個(gè)體系始終未能圍繞“高新技術(shù)園區(qū)產(chǎn)業(yè)層級和創(chuàng)新型人才的多元化需求”加以構(gòu)建。

二是規(guī)劃技術(shù)層面的落后。我國當(dāng)前對公共服務(wù)設(shè)施的研究尚處于定量研究階段，未能在區(qū)位理論指導(dǎo)下建立起具有普遍適用的數(shù)學(xué)模型，更忽視了政治、階層等人文因素的影響，缺乏定性研究的內(nèi)容。公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃在規(guī)劃布局上，仍簡單、機(jī)械地根據(jù)“千人指標(biāo)”和“服務(wù)半徑”作為配置標(biāo)準(zhǔn)確定服務(wù)設(shè)施的選址和規(guī)模。忽略了不同城市空間中居住人群的需求差異，最終影響到公共設(shè)施的使用效率。

2.3.2 資金投入難以持續(xù)

資金投入難以持續(xù)是我國基建面臨的普遍現(xiàn)象，也是制約不少高新技術(shù)園區(qū)公共設(shè)施發(fā)展的重要因素。我國高新園區(qū)建設(shè)屬于政策推動、資金推動。由此產(chǎn)生的問題主要有四：一是資金來源主要依靠地方財(cái)政，來源單一；二是園區(qū)建設(shè)周期長，資金回籠慢；三是經(jīng)濟(jì)增長放緩，企業(yè)特別是外貿(mào)企業(yè)發(fā)展形勢不容樂觀，不少處于停產(chǎn)或倒閉狀態(tài)；四是觀念上的問題。如有的園區(qū)過于關(guān)注GDP，緊盯工業(yè)項(xiàng)目，對服務(wù)業(yè)特別是民生類的服務(wù)業(yè)投入較少。受資金投入不足影響，園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，配套項(xiàng)目推進(jìn)緩慢。

2.3.3 體制機(jī)制存在可以提升的空間

政府主導(dǎo)型體制存在較大的優(yōu)勢，尤其是園區(qū)發(fā)展初期階段，政府功能不可或缺，難以替代。但隨著園區(qū)的深入發(fā)展，政府主導(dǎo)型模式也可能存在問題，主要有二：一是普遍采用的政區(qū)合一的管理模式弊端顯現(xiàn)。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，園區(qū)和行政區(qū)合二為一后，存在體制運(yùn)轉(zhuǎn)不順、職能權(quán)限弱化、承擔(dān)社會事務(wù)多而雜、工作效率低等一系列問題，影響了開發(fā)區(qū)的發(fā)展。二是由于歷史原因，不少園區(qū)基本上屬于開放式管理。園區(qū)管理機(jī)構(gòu)只是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，一方面導(dǎo)致園區(qū)難以為企業(yè)提供高效行政服務(wù)，另一方面造成園區(qū)公共配套設(shè)施建設(shè)與企業(yè)發(fā)展要求不平衡，甚至脫節(jié)。

3 我國高新技術(shù)園公共設(shè)施的規(guī)劃趨勢

由于傳統(tǒng)的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃的服務(wù)人群更為綜合，與科技園區(qū)的人群構(gòu)成特征突出等特點(diǎn)存在較大差異，因此傳統(tǒng)的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃理念對于人群構(gòu)成特征明顯的科技園區(qū)也必然存在一定矛盾。因此，必須圍繞產(chǎn)業(yè)層級需要以及創(chuàng)新型人才需求，最大限度地提供適應(yīng)的公共設(shè)施，使園區(qū)煥發(fā)出最大的活力。這是一個(gè)全新的命題。

3.1 引入國際標(biāo)準(zhǔn)，提升規(guī)劃技術(shù)

在高新技術(shù)園區(qū)的公共設(shè)施建設(shè)上，國際上形成了較為成熟的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)。因此，kiyomi在系統(tǒng)把握園區(qū)建設(shè)各類影響因素之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，借鑒國際相關(guān)經(jīng)驗(yàn)方法，確定不同層級的公共設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，承上接洽區(qū)域級公共設(shè)施輻射，啟下補(bǔ)充完善各類設(shè)施的設(shè)置要求，注重社區(qū)級公共設(shè)施的營造。研究表明，生活性公共設(shè)施總體密度達(dá)到40 處/ km2 以上，密度較高，用地規(guī)模較大，層級豐富。從空間布局來看，商業(yè)、教育、醫(yī)療設(shè)施應(yīng)與商業(yè)區(qū)、居住區(qū)布局緊密結(jié)合，最大限度地滿足居民需求，以團(tuán)塊、帶狀等不均衡布局為主；文化、體育、綠地布局統(tǒng)籌考慮高技術(shù)園區(qū)需求多元性，以均衡布局為主。

3.2 階段化進(jìn)行，社區(qū)化導(dǎo)向

全國高新技術(shù)園區(qū)具有不同的區(qū)域特征、產(chǎn)業(yè)層級、價(jià)值取向、發(fā)展階段。因此必須因地制宜，選擇最適合自身的發(fā)展路徑。當(dāng)前，高新技術(shù)園區(qū)建設(shè)在發(fā)展路徑上呈現(xiàn)兩個(gè)趨勢：一是所有高新技術(shù)園區(qū)均應(yīng)按照預(yù)定戰(zhàn)略規(guī)劃，階段化進(jìn)行。如初期應(yīng)著重滿足園區(qū)內(nèi)生活服務(wù)的需要，為科研及工作人員提供優(yōu)質(zhì)的生活基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施；中期應(yīng)重點(diǎn)滿足同區(qū)內(nèi)信息技術(shù)互換互補(bǔ)的需要，為園區(qū)內(nèi)工作人員提供思維碰撞與交融的場所；遠(yuǎn)期應(yīng)滿足園區(qū)與城市之間產(chǎn)業(yè)服務(wù)的需要。二是公共服務(wù)設(shè)施“社區(qū)化”是高技術(shù)園區(qū)公共設(shè)施未來發(fā)展重要趨勢。這與當(dāng)前產(chǎn)園區(qū)居民數(shù)量劇增、開發(fā)區(qū)向城市新區(qū)轉(zhuǎn)變的趨勢密切相關(guān)，這就要求應(yīng)注重社區(qū)醫(yī)療設(shè)施、教育設(shè)施、體育設(shè)施等的建設(shè)，注重社區(qū)活力的營建和文化氛圍的滋養(yǎng)。

3.3 建立起獨(dú)立完整的公共設(shè)施法律保障體系

高新技術(shù)園區(qū)公共設(shè)施建設(shè)是個(gè)復(fù)雜的工程體系，涉及諸多領(lǐng)域。伴隨著高新技術(shù)園區(qū)發(fā)展壯大，獨(dú)立的專門性立法保障和優(yōu)惠政策體系建構(gòu)勢在必行?？梢酝ㄟ^立法手段，首先可以對房地產(chǎn)租賃、稅收、信貸、設(shè)備折舊、外資引進(jìn)等給予多種優(yōu)惠政策和措施，有力地保障以及促進(jìn)高新技術(shù)園區(qū)的運(yùn)行與發(fā)展。其次，以立法形式，如制定《高新技術(shù)園區(qū)建設(shè)規(guī)范》等專門化條文，對園區(qū)的地區(qū)建設(shè)計(jì)劃、周圍開發(fā)地區(qū)整備計(jì)劃及其事業(yè)設(shè)施等作明確說明，對園區(qū)的區(qū)域、公共利用設(shè)施等作具體規(guī)定；最后，頒布相關(guān)法令，對私非國有企業(yè)使用國家院所設(shè)施做出細(xì)致規(guī)定。

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