提升村委會(huì)選舉質(zhì)量 促進(jìn)農(nóng)村基層民主發(fā)展

朱婭

[摘要]2016年9月至2017年2月，江蘇省完成了第十一屆村委會(huì)換屆選舉工作，其特點(diǎn)及累積的成功經(jīng)驗(yàn)主要有地方建制精細(xì)、選舉程序規(guī)范、組織機(jī)構(gòu)健全、宣傳力度加大。但是村委會(huì)選舉也存在庸者治村現(xiàn)象普遍、村民參與作用有限、候選人提名不透明、流動(dòng)人口選舉權(quán)不能有效保證、缺乏選舉競(jìng)爭(zhēng)或選舉不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)并存等不足。為進(jìn)一步完善村委會(huì)選舉質(zhì)量、推動(dòng)農(nóng)村基層民主發(fā)展，提出促進(jìn)政治精英流動(dòng)、調(diào)動(dòng)村民參選積極性、提高選民對(duì)提名過程的參與、限制代理投票、加大監(jiān)督和查處力度等建議。

[關(guān)鍵詞]村委會(huì);選舉;基層民主

[中圖分類號(hào)]D422.8[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

黨的十九大報(bào)告指出，“擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。村委會(huì)（全稱“村民委員會(huì)”）是農(nóng)村基層群眾性自治組織。村委會(huì)選舉是一個(gè)民主運(yùn)行機(jī)制，是保證村民直接行使民主權(quán)利的重要舉措，是社會(huì)主義民主最廣泛、最直接、最生動(dòng)的實(shí)現(xiàn)形式，對(duì)于發(fā)展社會(huì)主義民主政治，推進(jìn)基層民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

2016年9月至2017年2月，江蘇省完成了第十一屆村委會(huì)換屆選舉工作。全省14477個(gè)村委會(huì)，有14391個(gè)按期完成換屆工作，占99.4%，較上一屆提高了0.2個(gè)百分點(diǎn);其中，14270個(gè)村委會(huì)一次性選舉成功，成功率達(dá)99.2%。換屆選舉范圍廣、工作量大、政策性強(qiáng)，是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

1? ? 村委會(huì)換屆選舉的經(jīng)驗(yàn)

總體看，此次村委會(huì)換屆選舉依法平穩(wěn)有序推進(jìn)、順利達(dá)成，村民選舉意識(shí)和積極性較高，選舉結(jié)果的政治效能顯著提高。其特點(diǎn)及累積的成功經(jīng)驗(yàn)主要有以下四個(gè)方面。

1.1? ? 地方建制精細(xì)

修訂了2001年8月頒布實(shí)施的《江蘇省實(shí)施<中華人民共和國(guó)村委會(huì)組織法>辦法》，由省十二屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過并于2016年10月1日起施行。各市、縣（市、區(qū)）都能結(jié)合實(shí)際制定選舉細(xì)則或?qū)嵤┺k法、以及換屆選舉紀(jì)律有關(guān)規(guī)定、重要信息報(bào)送和情況通報(bào)制度。

1.2? ? 選舉程序規(guī)范

省民政廳頒發(fā)《江蘇省村民委員會(huì)選舉規(guī)程》、《村（居）委會(huì)換屆選舉工作手冊(cè)》，從選民登記、選舉委員會(huì)的推選、候選人的確定、委托投票的管理、秘密寫票處的設(shè)置、選票的統(tǒng)計(jì)，到賄選的防范和處理等一系列環(huán)節(jié)走向制度化和規(guī)范化。

1.3? ? 組織機(jī)構(gòu)健全

各地普遍建立了由黨委、人大、政府及有關(guān)部門組成的村（居）民委員會(huì)換屆選舉指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督、政府實(shí)施、各有關(guān)部門密切配合參與的指導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制，縣（市、區(qū)）黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委書記分別作為第一責(zé)任人和直接責(zé)任人，形成了一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的工作機(jī)制。

1.4? ? 宣傳力度加大

除了廣播、電視、報(bào)紙、櫥窗公告等行之有效的傳統(tǒng)手段，積極結(jié)合短信、微博、微信等新媒體，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)和法律宣傳。

2? ? 農(nóng)村選舉陷入內(nèi)卷化困境

江蘇已經(jīng)進(jìn)行了十一屆村委會(huì)和六屆居委會(huì)換屆選舉，被稱為草根民主演練的村委會(huì)選舉一方面促進(jìn)了農(nóng)民民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的覺醒，培養(yǎng)了農(nóng)民選舉技能，另一方面對(duì)村干部行為產(chǎn)生巨大的激勵(lì)作用，改善了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。但是在過密化的制度創(chuàng)設(shè)下，農(nóng)村選舉陷入內(nèi)卷化困境，即沒有實(shí)質(zhì)性的發(fā)展，選舉邊際效用遞減，這些嚴(yán)重影響到村民對(duì)民主選舉的預(yù)期，并會(huì)降低村級(jí)組織的權(quán)威性和合法性。

2.1? ? 庸者治村現(xiàn)象普遍

農(nóng)村優(yōu)秀人才流失嚴(yán)重，尤其蘇北欠發(fā)達(dá)地區(qū)，留守農(nóng)村的大多是老人、婦女、兒童，而且村干部在職待遇低、壓力任務(wù)重、上升空間小，有能力的人不愿意干，特別是大部分青壯年更愿意選擇外出務(wù)工，村委會(huì)干部后備力量匱乏。很多地方村干部年齡結(jié)構(gòu)老化，知識(shí)結(jié)構(gòu)陳舊，學(xué)歷偏低，能力偏弱，觀念落后保守，難以勝任工作。另外，此次換屆選舉中當(dāng)選的村主任和村委會(huì)成員較大比重是原來的班子成員，說明鄉(xiāng)村政治利益集團(tuán)的封閉化阻滯了政治精英的有序流動(dòng)，新的鄉(xiāng)村社會(huì)精英很難通過選舉程序當(dāng)選為新一屆村委會(huì)成員。因此，農(nóng)村干部隊(duì)伍整體素質(zhì)沒有通過這次選舉得到明顯的提升，影響到農(nóng)村民主選舉和民主治理的實(shí)效。

2.2? ? 村民參與作用有限

課題組7～8月對(duì)全省13個(gè)市65個(gè)區(qū)（縣）351個(gè)村1967個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行了問卷調(diào)查。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，因村民生產(chǎn)生活的自主性、獨(dú)立性日益增強(qiáng)，大多與村級(jí)組織的利益關(guān)系相對(duì)弱化，村民參選意識(shí)不強(qiáng)。只有49.90%的被訪者表示很關(guān)心村委會(huì)選舉，其余表示不太關(guān)心（43.23%）和根本不關(guān)心;對(duì)于參加選舉的態(tài)度，66.23%的表示愿意參加，28.23%表示無所謂，5.54%表示不想?yún)⒓?對(duì)于是否參加選舉了，只有65.89%的表示參加了，34.11%的表示沒有參加。在參選的村民中80%以上表示選舉是其應(yīng)有的權(quán)利、自己的一票很重要，但是同時(shí)也表示不了解候選人的施政理念和綱領(lǐng)，而且對(duì)村民而言選誰(shuí)都一個(gè)樣，也就是說村民對(duì)誰(shuí)能當(dāng)選并沒有強(qiáng)烈的指向?？梢?，雖然各級(jí)黨委政府投入大量資源去組織動(dòng)員，村民在轟轟烈烈的選舉動(dòng)員下去參選，但并不真正珍視自己手中的選票，存在著深層次的政治無力感。

2.3? ? 候選人提名不透明

提名候選人的環(huán)節(jié)直接影響到能否選出滿意的村委會(huì)。根據(jù)《村民委員會(huì)選舉規(guī)程》以及省委辦公廳、省政府下發(fā)了《關(guān)于做好全省第十一屆村民委員會(huì)和第六屆居民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》（蘇辦發(fā)〔2016〕47號(hào)），村委會(huì)主任、副主任和委員候選人由選民一人一票直接提名產(chǎn)生，采取無候選人直接選舉的形式可不提名候選人，召開選民大會(huì)直接投票選舉。在調(diào)研中，30%的被訪者表示不清楚選舉委員會(huì)、候選人如何產(chǎn)生的，很多村民對(duì)候選人的產(chǎn)生程序表示不清楚或者質(zhì)疑，一些村民表示候選人乃至村主任是由上面圈定的。

2.4? ? 流動(dòng)人口選舉權(quán)不能有效保證

無論是對(duì)流入地還是對(duì)流出地的選舉，流動(dòng)人口的參與率都不是很高，特別是對(duì)流入地民主選舉的參與率更低。蘇北主要是流出地，由于農(nóng)村的空心化加劇，在蘇北農(nóng)村的選舉現(xiàn)場(chǎng)，我們發(fā)現(xiàn)參加投票的人員大多數(shù)是老人，年青人只有極少數(shù)，參與投票的外出務(wù)工人員大多委托親友代投，但是無法保證按受委托者的意愿投票。

2.5? ? 選舉缺乏競(jìng)爭(zhēng)和選舉不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)并存

選舉缺乏競(jìng)爭(zhēng)，指為了怕選出一些“不合適的人”，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府打著指導(dǎo)、支持、幫助的幌子，通過內(nèi)定候選人、確定正式候選人、解釋村委會(huì)選舉的投票結(jié)果等手段影響選舉結(jié)果。選舉不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)主要表現(xiàn)為賄選，3.36%的被訪者表示遇到過賄選，選舉的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為一般發(fā)生在集體資產(chǎn)多的村，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部土地升值的村。

3? ? 提升選舉質(zhì)量的政策建議

選舉是民主核心要件，農(nóng)村選舉是中國(guó)民主政治發(fā)展的重要邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)基點(diǎn)。在集中增加選舉的頻率之后，更重要的是完善其質(zhì)量，以破除目前農(nóng)村選舉的徘徊不前，讓村民釋放政治熱情，把政治素質(zhì)好、文化水平高、工作能力強(qiáng)、群眾威望高、熱心為群眾辦事的人選進(jìn)村委會(huì)，形成開放的權(quán)力格局，推動(dòng)基層民主的實(shí)質(zhì)發(fā)展和鄉(xiāng)村治理機(jī)制的培育與完善?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面做出努力。

3.1? ? 促進(jìn)政治精英流動(dòng)

民主選舉的本質(zhì)就在于讓精英結(jié)構(gòu)發(fā)生流動(dòng)。因此，要打破鄉(xiāng)村政治利益集團(tuán)的固化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村政治精英進(jìn)入村委會(huì)暢通流動(dòng)，為村民維護(hù)自己的權(quán)益提供制度渠道，可化解鄉(xiāng)村長(zhǎng)期積累的社會(huì)矛盾。面對(duì)選人難的難題，要加大年輕干部選拔工作力度，從本地大中專畢業(yè)生、致富能手、復(fù)退軍人、大學(xué)生村官以及回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者中發(fā)現(xiàn)推薦候選人，逐步優(yōu)化村委會(huì)成員的年齡和知識(shí)結(jié)構(gòu)。

3.2? ? 調(diào)動(dòng)村民參選積極性

在村民自治框架下，村委會(huì)一定程度掌握著村莊利益資源及分配權(quán)，村委會(huì)選舉實(shí)質(zhì)是村民對(duì)村莊公共權(quán)力的爭(zhēng)奪。村民參與選舉的主要意圖就是通過維持或改變村莊公共權(quán)力的分配來維持或改變既定的利益分配格局和分配方式以維護(hù)或?qū)崿F(xiàn)自身利益。應(yīng)該提高村民的獲得感，增強(qiáng)村民對(duì)本村的認(rèn)同感，并加大選舉競(jìng)爭(zhēng)力度增加政治功效感和自信心，提高村民對(duì)選舉工作的支持率和參與率。

3.3? ? 提高選民對(duì)提名過程的參與度

實(shí)行公開提名，有效提高選民對(duì)候選人提名的參與度，以改變“領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)定、群眾陪演”的做法，避免上級(jí)政府或黨支部對(duì)選舉的操縱。

3.4? ? 限制代理投票

逐步實(shí)行居住地選舉原則，即可克服委托投票和函投的缺陷，也能保護(hù)流動(dòng)人口的選舉權(quán)。

3.5? ? 加大監(jiān)督和查處力度

程序民主是各項(xiàng)民主制度賴以建立和有效運(yùn)作的前提和基礎(chǔ)。因此要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督職責(zé)，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入選舉的手段和行為，保證介入的適度性和合法性，到位不越位。要對(duì)候選人加強(qiáng)警示教育，對(duì)候選人提名、競(jìng)職演說、投票選舉等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程跟蹤監(jiān)督，杜絕拉票賄選現(xiàn)象;對(duì)選舉中的違法亂紀(jì)問題，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，形成強(qiáng)大的威懾態(tài)勢(shì)。

[參考文獻(xiàn)]

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