村務(wù)治理組織研究：困境與出路

李彥+韓巨龍

摘要：村務(wù)治理組織是我國實現(xiàn)基層民主的基礎(chǔ)與平臺。在對我國B村村務(wù)治理組織的深入調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)村務(wù)治理組織存在村黨組織弱化，村委會缺位、失位、錯位，村務(wù)監(jiān)督委員會流于形式，組織結(jié)構(gòu)不合理等問題?；诖?，本文從村黨組織，村自治組織及兩者組織結(jié)構(gòu)關(guān)系的角度，探討村務(wù)治理組織建設(shè)的方式和方法。

關(guān)鍵詞：村務(wù)治理;村黨組織;村自治組織;基層民主

中圖分類號：D6 ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1001-0475（2015）04-0082-03

“治理”源于英文governance一詞，從政治學意義上講是指公共權(quán)威為實現(xiàn)公共利益而進行的管理活動和管理過程。[1]（P.76）“治理”相對“統(tǒng)治”而言，在主體、著眼點和方式等方面存在巨大差異。村務(wù)治理是指在農(nóng)村范圍內(nèi)，多元主體通過對公共權(quán)力的配置和運作，協(xié)同管理農(nóng)村公共事務(wù)，以達到農(nóng)村善治的活動與過程。作為村務(wù)治理的組織機構(gòu)，村黨組織與村自治組織的發(fā)展情況對于村務(wù)治理的發(fā)展具有基礎(chǔ)作用。本文以我國某村的村務(wù)治理組織為個案，見微知著分析共性問題。

一、 村務(wù)治理組織情況

村黨組織。村黨組織是農(nóng)村各種組織和各項工作的領(lǐng)導核心。B村設(shè)有一個黨的總支部委員會，4個黨支部委員會，共有黨員44人?？傊Р课瘑T會設(shè)有黨總支書記1人、副書記1人。村黨總支書記、村民委員會主任、村民監(jiān)督委員會主任簡稱為村“三委班子”領(lǐng)導，B村的黨總支書記兼任村民委員會主任。一般而言，村民委員會副主任、宣傳委員等均為本村村民，但黨總支書記、副書記則可以是同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其它村村民。

村自治組織。根據(jù)《村民自治組織法》，B村設(shè)有村民委員會主任1人、村民監(jiān)督委員會主任1人、副主任1人、宣傳員1人。B村共有12個村民小組，每個小組設(shè)小組長1人。以小組為單位，相鄰的5至15戶人家推薦并舉手表決產(chǎn)生1位村民代表，全村共有39位村民代表。之所以規(guī)定5至15戶，是因為考慮到各小組的總戶數(shù)不一定剛好被5或15整除，而且規(guī)定村民代表總數(shù)必須為奇數(shù)。雖然沒有規(guī)定小組長必須是村民代表，但實踐中他必然是村民代表。

二、 村務(wù)治理組織存在的問題

（一） 村黨組織弱化

在推進村務(wù)治理的過程中，必須充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導核心作用，這是農(nóng)村基層黨組織的地位和作用決定的。黨的十五屆三中全會《決定》指出：“黨的農(nóng)村基層組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是農(nóng)村各種組織和各項工作的領(lǐng)導核心?！盵2]目前，B村黨組織在工作中存在著以下問題，而這些問題也將影響村務(wù)治理的發(fā)展。一是村黨員的代表性不強。B村共有黨員44人，部分黨員外出務(wù)工。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分黨員的先進性和純潔性并不為村民所認同。有村民表示：“有的黨員根本談不上有先進性，代表不了村民”，村民不想讓其代表自己。二是村黨組織凝聚力下降。一方面，村黨支部內(nèi)民主意識不強，黨員“角色意識”較弱、服務(wù)群眾意識不強，群眾公認度低。在調(diào)研中，村黨總支書記明確表示，“說村級黨組織軟弱渙散并不為過”。另一方面，村民入黨動機不強。B村的12位村民小組長，只有4位是黨員，村民并不以加入黨組織為榮。這主要源于黨組織服務(wù)群眾意識不強，能力不高;村級黨組織中的腐敗行為也損害了黨組織的凝聚力。此外，在村務(wù)工作中，黨員需要發(fā)揮帶頭作用，諸如黨員必須帶頭執(zhí)行，甚至須負責說服親屬執(zhí)行計劃生育政策。B村民仍以多子多孫為福，養(yǎng)兒防老的觀念沒有轉(zhuǎn)變，村民缺乏入黨動機。三是村黨支部組織力下降。黨員活動次數(shù)少，黨支部組織能力不強。B村黨員大會一般在年底或年初召開，或是有群眾路線教育實踐活動等重大政治任務(wù)時召開。黨員集中活動時間少，集中活動中程序性內(nèi)容居多。

（二）村委會缺位、失位、錯位現(xiàn)象存在

村委會作為村民自治組織，其組織和人員情況直接影響村民自治的實現(xiàn)程度。一是村委會存在缺位現(xiàn)象。按《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民代表會議每季度召開一次。但實際上，一般是一年召開兩次，主要內(nèi)容是村民委員會向村民代表會議報告工作。村民代表會議的主要內(nèi)容也大多是一些程序性的東西，形式大于內(nèi)容。二是村委會存在失位現(xiàn)象，表現(xiàn)為在村務(wù)治理中重貫徹，輕民意。村民委員會、村民監(jiān)督委員會的工作經(jīng)費和個人津貼都來自于上級政府，他們的工作成效也是由上級政府來考核，能否連任也主要取決于是否得到上級黨委政府的認可。因此，在工作中主要是負責貫徹落實上級的安排，而不是認真反映和實現(xiàn)村民的意愿。在召集村民小組群眾會議推選村民小組長的過程中，上級部門也希望執(zhí)行力強或是能擺平事的人當選，而不是得到村民支持，反映村民意見的人當選。三是村委會存在錯位現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為有村干部不作為或亂作為。村民辦事找不到人，或者村民辦事蓋章須先送酒、送物等。

（三）村務(wù)監(jiān)督委員會流于形式

根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定，村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)負責村民民主理財，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實，主持民主評議，每年至少進行一次。[3]通過調(diào)查，B村村務(wù)監(jiān)督委員會在人員、工作內(nèi)容及程序等方面皆存在問題。一是，村務(wù)監(jiān)督委員會人員選配不合理。村設(shè)村務(wù)監(jiān)督委員會主人一人，屬兼任。因其還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事其它工作，幾乎不在村里處理事務(wù)。二是，工作內(nèi)容多為事務(wù)工作，實無發(fā)揮出組織法中所要求的監(jiān)督職能。村務(wù)監(jiān)督委員會主任基本是村黨總支書記的倉庫管理員和信息員，大多聽命于黨總支書記或村委會主任，主要工作是倉庫管理和統(tǒng)計各種報表。三是缺乏具體的工作程序和細則。對于如何落實村民民主理財、村務(wù)公開以及民主評議等工作，沒有具體的工作程序和實施細則。

（四）村務(wù)治理組織結(jié)構(gòu)潛伏問題

黨的總支部委員會和村民委會存在潛在沖突。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨章》第十條，“黨員個人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會?！盵4]這其中“四個服從”突出強調(diào)了黨的組織紀律性，強調(diào)了須維護黨的團結(jié)統(tǒng)一。同時，《村民委員會組織法》中規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，領(lǐng)導和支持村民委員會行使職權(quán)”。[3]《村民委員會組織法》也規(guī)定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！盵3]這其中的“三個自我”突出強調(diào)了自治性質(zhì)，“四個民主”突出強調(diào)了自治的主要途徑。如果協(xié)調(diào)不好，規(guī)定中的“服從”與“自我”、“民主”可能存在內(nèi)在的沖突。從黨的組織原則而言，村總支書記常認為自己是“一把手”;從村民自治組織而言，村委會主任認為其是村民選舉產(chǎn)生，代表村民。從我國長期的歷史和文化積淀而言，“服從”易于“民主”，又容易受到挑戰(zhàn)。因此，如何既發(fā)揮領(lǐng)導核心作用，又實現(xiàn)“三個自我”、“四個民主”成為村民自治中無法回避的問題。

三、 關(guān)于加強村務(wù)治理的建議

（一） 增強村級黨組織建設(shè)

村級黨組織是我們黨的重要神經(jīng)末梢，是我們黨在農(nóng)村的重要戰(zhàn)斗堡壘。神經(jīng)末梢不能發(fā)炎，不能出現(xiàn)功能性障礙。要增強村級黨組織的凝聚力必須保持黨組織的先進性和純潔性。一是要加快村級黨組織的民主化建設(shè)。真正讓黨員參與到黨組織的建設(shè)和管理中來，增強黨員民主意識和角色意識，而不是只有在需要他們履行義務(wù)或發(fā)揮帶頭作用時才想到他們。增加黨員交流和活動的次數(shù)，及時聽取黨員的訴求，在選舉村黨總支書記和委員時真正體現(xiàn)出他們的意愿。二是要把先進分子吸收到黨組織中來。黨員是黨組織的基本構(gòu)成元素，是黨的細胞。要加強關(guān)于黨的歷史、政策等方面的宣傳、學習，提高村民對黨的認識。為黨員提供發(fā)揮才干的平臺，讓先進分子認識到加入黨組織能干事，能干成事。三是要加強廉政建設(shè)。村級黨組織就在群眾身邊，其一言一行被群眾看在眼里，也影響著群眾的切身現(xiàn)實利益。但近些年，發(fā)生在群眾身邊的黨員干部“蟻貪”，極大地損害了黨員干部、黨組織的形象。廉潔的黨組織才能得到村民的信任，才能樹立起威信，才有吸引力和凝聚力。

（二） 加強村自治組織的民主建設(shè)

習近平總書記《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》中指出，“人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心。人民民主是社會主義的生命?！盵5]人民民主是中國共產(chǎn)黨始終高舉的旗幟。而作為擁有9億多農(nóng)民的人口大國，人民民主的實現(xiàn)在很大程度上體現(xiàn)在村民自治的實施。

一是實現(xiàn)村民委員會民主自治。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，村民委員會應(yīng)當實行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機制和公開透明的工作原則，建立健全各種工作制度。諸如，建立民主決策機制，加強村務(wù)公開，提高工作透明度，讓村民了解村委會的工作，保證村務(wù)監(jiān)督委員會主任列席村委會相關(guān)會議等。二是發(fā)揮村民的能動性、積極性。在選舉村民委員會主任、委員、村民代表、小組長時，要充分尊重村民的意見。要按時舉行換屆選舉，杜絕上級組織為某種裙帶關(guān)系，或簡單為了便于推動工作，而推薦一些所謂的“強人”參選。防止在村民與村務(wù)治理組織間形成一堵墻;要讓村民方便地、有效地表達自己的訴求，而不是想當然地“代表”村民，干些吃力不討好的工程。村委會要及時向上級反映村民代表和村民的利益訴求，必須致力于解決村民面臨的切身利益問題。村民戶代表參加考核評價村委會的工作，參加評價村民代表的工作。推動村務(wù)公開，讓村民掌握村委會的工作動態(tài)，便于監(jiān)督。

（三） 協(xié)調(diào)村黨組織與村民委員會的發(fā)展

村黨組織是執(zhí)政黨權(quán)力體系的一部分，承擔著反映基層情況、執(zhí)行上級黨組織決定、命令的任務(wù)，其合法性源于黨的領(lǐng)導的合法性基礎(chǔ)。村委會是由村民直接選舉產(chǎn)生的，其合法性源于村民。如果兩者關(guān)系處理不好，就會出現(xiàn)上級支持村黨總支部委員會，而村民支持村民委員會的問題。為了化解這種沖突，各地作了很多探索，包括“一肩挑”、“兩票制”、“兩會制”、“一制三化”等方式。

“一肩挑”是村黨組織書記和村委會主任由一人擔任的形式，這可以避免兩個組織間的相互扯皮，提高工作效率，但是將權(quán)力集中于一人，在缺乏民主監(jiān)督與制度化的條件下，容易產(chǎn)生庸人治理以及腐敗問題?！皟善敝啤笔紫扔扇暹x民以無計名投票方式，推選村支部書記、副書記及委員候選人，這是第一票，即村民的信任票或民意票，第二票是支部黨員正式選票，即由支部全體黨員按差額選舉方法選舉出黨支部。[6]（P.64）“兩票制”解決了“兩委”因權(quán)力來源不同而導致的沖突問題，增強了村黨組織的民意基礎(chǔ)，有利于“兩委”工作的協(xié)調(diào)和溝通?！皟蓵啤笔侵复鍎?wù)要事的決策按照先黨內(nèi)后黨外，先黨員后群眾的原則，由黨員大會提出決議預案，交村民代表會議討論形成決議，由村務(wù)監(jiān)督小組監(jiān)督村“兩委會”執(zhí)行，具體包括議題、議案、決議、執(zhí)行、報告、評議六個環(huán)節(jié)。[7]“兩會制”提高了決策的透明度和科學性，密切了干群聯(lián)系，有利于限制少數(shù)村干部濫用職權(quán)，防止貪污腐敗?！耙恢迫笔屈h支部領(lǐng)導下的村民自治運行機制，以黨支部工作規(guī)范化、村民自治法制化、民主監(jiān)督程序化為主要內(nèi)容的工作機制，具體概括為“六會議事”、“財務(wù)三審”、“公章雙簽”、“四制監(jiān)督”等方式。[8]（P.77） 這種“兩委”共治，村民參與監(jiān)督的制度安排，密切了干群聯(lián)系，一定程度調(diào)動了村民治理積極性，有利于村務(wù)決策的科學化，在機制上減少了腐敗的可行性。

“一肩挑”、“兩票制”，主要從解決“兩委”權(quán)力來源不同而導致沖突著手，解決“兩委”的合法性基礎(chǔ)。“兩會制”、“一制三化”針對“兩委”在村務(wù)治理過程中問題和矛盾，捋順了村務(wù)治理的工作機制。從本質(zhì)上講，這些方式能夠得到黨委、政府的支持，村民認可，是其體現(xiàn)了民主治理的核心原則，即公平、公正、公開地協(xié)商，以及制度化、程序化的有效保障，這將成為破解“兩委”關(guān)系，實現(xiàn)村務(wù)善治的關(guān)鍵原則。

參考文獻：

[1]俞可平.論國家治理現(xiàn)代化[M].北京：社會科學文獻 ? 出版社，2014.

[2]中國共產(chǎn)黨第十五屆三中全會決議[EB/OL].http.：//www.ycyz.com/old/dangxiao/history/11-3meeting/decision.htm，1998-10-14.

[3]中華人民共和國村民委員會組織法[EB/OL].http.：//www.china.com.cn/policy/txt/2010-10/29/content_21226000.htm，2010-10-28.

[4]中國共產(chǎn)黨黨章[EB/OL].http.：//www.gov.cn/test/2008-08/01/content_1061476.htm，2008-08-01.

[5]習近平.在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/n/2014/0906/c64093-25615123.html，2014-09-05.

[6]王久高.“兩票制”、“一肩挑”和“一制三化”模式探 ? ?討[J].云南行政學院學報， 2007，（4）.

[7]嚴久石.實行村務(wù)決策“兩會制”的探索與實踐[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/117092/117104/7227288.html，2008-05-12.

[8]何增科.農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型與制度創(chuàng)新——河北省武安 ? 市“一制三化”經(jīng)驗的調(diào)查與思考[J].經(jīng)濟社會體制 ? ?比較，2003，（6）.

[責任編輯：胡 悅]