耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償及管理研究分析

楊小蘭

摘 要：耕地資源不僅是土地資源的精華，還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中最主要的資源。在我國(guó)，開展有效的耕地保護(hù)政策是貼合實(shí)際條件的不二之選。特別是近年來，伴隨我國(guó)城市化、工業(yè)化進(jìn)程加劇，使得我國(guó)耕地資源的數(shù)量大幅下滑。當(dāng)前，隨著人們對(duì)農(nóng)業(yè)多功能性的認(rèn)識(shí)，在全球不少國(guó)家都結(jié)合本國(guó)國(guó)情建立了相關(guān)的耕地保護(hù)政策。耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作為耕地保護(hù)的重要手段，值得我們?nèi)ド钊胙芯浚疚膹母乇Ｗo(hù)相關(guān)理論出發(fā)，尋找當(dāng)前耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度當(dāng)中存在問題，進(jìn)而為我國(guó)耕地保護(hù)提供參考性建議。

關(guān)鍵詞：耕地資源；耕地保護(hù)；經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

文章編號(hào)：1004-7026（2018）12-0032-02 中國(guó)圖書分類號(hào)：F323.211 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

耕地保護(hù)是一個(gè)老生常談的話題，“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”更已成為我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。當(dāng)前，耕地保護(hù)主要有數(shù)量保護(hù)、質(zhì)量保護(hù)以及生態(tài)保護(hù)三各方面。處于耕地質(zhì)量、生態(tài)狀態(tài)等方面難以實(shí)行量化的原因，我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定目前還是偏于對(duì)耕地?cái)?shù)量上的保護(hù)，如“18億畝耕地紅線”、“永久基本農(nóng)田”等。但十八大以來，伴隨社會(huì)的不斷發(fā)展，人們對(duì)耕地質(zhì)量維護(hù)以及生態(tài)工程建設(shè)上投入了愈來愈多的關(guān)注，并取得一系列成績(jī)。綜合來看，耕地保護(hù)作為與糧食安全、人民福祉、社會(huì)穩(wěn)定等密切相關(guān)的基礎(chǔ)性工作，需要我們投入更多的關(guān)注和精力。

1 耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償原則

根據(jù)總結(jié)歸納，本文認(rèn)為在耕地保護(hù)管理中，需要重點(diǎn)把握住以下幾點(diǎn)原則。

1.1 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展原則

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅是各個(gè)地區(qū)及國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)，同時(shí)也是保證社會(huì)有序、健康發(fā)展的重要條件之一。目前，在耕地保護(hù)分區(qū)上，我國(guó)目前將31個(gè)省、市（自治區(qū)）分為耕地三大區(qū)域，通過綜合分區(qū)，確定耕地保護(hù)受償區(qū)與支付區(qū)，進(jìn)而得出耕地保護(hù)補(bǔ)償方向，這是以公平發(fā)展的視角來促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，所以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是耕地保護(hù)分區(qū)的落腳點(diǎn)[1]。

1.2 雙重視角原則

耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償分區(qū)是耕地保護(hù)補(bǔ)償方向和標(biāo)準(zhǔn)測(cè)定的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，要求實(shí)現(xiàn)分區(qū)依據(jù)合理、方法視角全面，才可以保證區(qū)域間利益依據(jù)實(shí)際耕地保護(hù)情況公平流動(dòng)，進(jìn)而提升農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。然而當(dāng)前對(duì)于耕地保護(hù)分區(qū)相關(guān)研究通?；诩Z食供需平衡角度或是生態(tài)足跡視角，雙重視角的研究相對(duì)較少。

1.3 區(qū)域資源優(yōu)化配置原則

耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償分區(qū)要求需要理論與實(shí)證分析，目的在于落到實(shí)際。其與企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理中的分工機(jī)制相似，也就是按照分配勞動(dòng)力要素，讓其各盡其職、各顯其能，進(jìn)而最大程度釋放勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)才能，使得企業(yè)效益實(shí)現(xiàn)最大化。與其相似，耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償分區(qū)通過對(duì)各區(qū)域功能進(jìn)行劃分，進(jìn)而使各個(gè)區(qū)域的土地要素因地制宜，借助合理的利用方式來提升區(qū)域內(nèi)土地利用整體效率，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)單位土地最大利用價(jià)值。

1.4 區(qū)域可持續(xù)性原則

一般而言，可持續(xù)發(fā)展核心是通過對(duì)區(qū)域人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境等的綜合協(xié)調(diào)，來保證社會(huì)的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。從耕地保護(hù)方面來看，可持續(xù)性有下面兩塊：其一為代際公平，也就是當(dāng)代人在耕地利用中，不可僅僅為了當(dāng)前的短期利益而進(jìn)行大面積農(nóng)轉(zhuǎn)非活動(dòng)，或是大量超標(biāo)施肥撒藥破壞土壤；其二為主要是生態(tài)環(huán)境（在此重點(diǎn)為耕地）自身更新和修復(fù)能力可持續(xù)，眾所周知，生態(tài)自身具備一定修復(fù)能力與修復(fù)周期，這就需要我們?cè)诟乩眠^程中科學(xué)使用耕地，合理利用周期，并在生態(tài)（耕地）能夠承載要求范圍以內(nèi)開展各項(xiàng)人類活動(dòng)[2]。

2 耕地保護(hù)面臨的困境

當(dāng)前，耕地保護(hù)面臨重重困境。經(jīng)過研究分析，本文認(rèn)為其問題主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

2.1 耕地?cái)?shù)量下滑，耕地質(zhì)量堪憂

當(dāng)前，隨著人口的不斷增長(zhǎng)，加之城市化進(jìn)程不斷加快，耕地?cái)?shù)量持續(xù)減少，人均耕地面積更是呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢(shì)。加之受到氣候、土壤、水等等各種自然條件的限制，以及坡耕地占比較高的現(xiàn)實(shí)情況，使得土壤質(zhì)量差，養(yǎng)量低，另外耕地后備資源也相對(duì)匱乏，耕地總體質(zhì)量并不樂觀[3]。

2.2 耕地保護(hù)手段單一，缺乏必要經(jīng)濟(jì)激勵(lì)

我國(guó)耕地保護(hù)工作通過中央對(duì)地方命令式指導(dǎo)方式。首先，中央政府或國(guó)土資源部依據(jù)農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r、耕地形勢(shì)等情況，制定出耕地保護(hù)的目標(biāo)、內(nèi)容及落實(shí)措施；其次，中央對(duì)地方下達(dá)耕地保護(hù)相關(guān)行政命令；再次，地方國(guó)土資源廳根據(jù)上級(jí)命令結(jié)合實(shí)際，制定耕地保護(hù)相關(guān)細(xì)則；最后，地方國(guó)土資源廳對(duì)下級(jí)所屬單位下達(dá)耕地保護(hù)相關(guān)行政命令。然而這種方式體現(xiàn)的是中央政府的耕地保護(hù)目標(biāo)和意愿，卻與忽視了農(nóng)戶的意愿和利益訴求。

2.3 比較利益低下，承包戶種地積極性偏低

土地是農(nóng)民的立身之本，但伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，收入渠道也隨之增多，于是許多農(nóng)民特別是中青年男性放棄了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)來城務(wù)工，將弱勢(shì)群體留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)，因?yàn)轶w力等多方因素，他們?cè)诟N中往往會(huì)力不從心，如此產(chǎn)出力相對(duì)低下，同時(shí)還可能出現(xiàn)閑置甚至拋荒等現(xiàn)象。

綜上所述，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性是耕地保護(hù)實(shí)施是否有效的重要影響因素之一。因此耕地保護(hù)要通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作為激勵(lì)，進(jìn)一步充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，保障農(nóng)民核心利益，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)和任務(wù)。

3 耕地保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中存在的主要問題

在長(zhǎng)時(shí)間的工作實(shí)踐中，本文歸納了耕地保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中主要存在以下幾方面問題。

3.1 財(cái)政問題

當(dāng)前，很多地方采取的直接貨幣補(bǔ)償模式，該模式容易受到地方財(cái)政情況的影響，資金來源的不穩(wěn)定會(huì)對(duì)補(bǔ)償政策實(shí)施形成阻礙。與此同時(shí)，農(nóng)民所處的地理位置及經(jīng)濟(jì)水平差異也會(huì)對(duì)直接貨幣補(bǔ)償?shù)男Чa(chǎn)生很大影響，就偏遠(yuǎn)地區(qū)務(wù)農(nóng)的農(nóng)民來講，數(shù)十至數(shù)百人民幣的補(bǔ)償也十分可觀；而地處城郊結(jié)合區(qū)域的農(nóng)民，與把耕作地轉(zhuǎn)更改為建設(shè)用地獲取的補(bǔ)償相比，這些補(bǔ)償很難左右農(nóng)民去變更耕地用途。另外，隨著經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金額不斷提升，資金需求量也隨之增加，這對(duì)當(dāng)?shù)氐呢?cái)政實(shí)力而言也是一個(gè)難題。

3.2 補(bǔ)償對(duì)象及范圍確定問題

當(dāng)前，補(bǔ)償實(shí)踐往往將農(nóng)戶作為補(bǔ)償對(duì)象，未考慮因?yàn)槌袚?dān)耕地保護(hù)責(zé)任而對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成阻礙的地方政府，然而一旦將地方政府添加為補(bǔ)償對(duì)象，那么還會(huì)由于預(yù)算不足使補(bǔ)償工作陷入兩難。與此同時(shí)，在實(shí)際補(bǔ)償工作中，很多農(nóng)戶會(huì)因?yàn)樽陨硗恋貨]有歸為基本農(nóng)田保護(hù)范圍，或難以理解所獲資金補(bǔ)貼與地鄰相比較少而產(chǎn)生怨言，這些都可能導(dǎo)致糾紛問題[4]。

3.3 土地基礎(chǔ)工作問題

耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立，提升了當(dāng)?shù)赝恋乩霉ぷ鞯碾y度，同時(shí)讓其他工作關(guān)聯(lián)成本也有所提升。在耕地保護(hù)補(bǔ)償資金成功發(fā)放過后，在征地時(shí)資金會(huì)轉(zhuǎn)化為新的征地成本，這也使得征地成本與工作難度加大。另外，耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償工作還與國(guó)土、公安、財(cái)政以及銀行等各個(gè)單位也息息相關(guān)，耕地保護(hù)的開展需要許多部門共同推進(jìn)，加強(qiáng)相關(guān)的監(jiān)督管理工作跟。除此之外，土地確權(quán)登記以及人口登記等遺留，也對(duì)耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的開展負(fù)面影響[5]。

4 耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償及管理相關(guān)建議

誠(chéng)然，在耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償工作中，確實(shí)存在一些問題，這就要求相關(guān)部門在接下來的工作中不斷完善相關(guān)工作，對(duì)此本文有以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

第一，明確經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行原則。堅(jiān)持區(qū)域協(xié)調(diào)和公平發(fā)展，對(duì)于為耕地保護(hù)而做出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的犧牲的區(qū)縣，通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來彌補(bǔ)氣外部經(jīng)濟(jì)損失，進(jìn)而為耕地保有量和占比大的區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收創(chuàng)造條件，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。堅(jiān)持取之于土、用之于土，將城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的收益通過各種形式的耕地保護(hù)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移到耕地保護(hù)責(zé)任重且經(jīng)濟(jì)社會(huì)落后的地區(qū)，保證耕地保護(hù)工作效果。堅(jiān)持誰保護(hù)、誰受益，將補(bǔ)償資金用到為耕地保護(hù)做出實(shí)際貢獻(xiàn)者的手中。堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、分類指導(dǎo)。根據(jù)實(shí)際情況制訂不同的管理規(guī)定和細(xì)則。同時(shí)，因地制宜，在地區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌籌集相關(guān)資金，就不同利用方向進(jìn)行商榷。

第二，創(chuàng)新法律法規(guī)，設(shè)立《耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償法》。當(dāng)前，依法治國(guó)的呼聲愈來愈高，黨的十九大更是針對(duì)依法治國(guó)做出了重要指示，誠(chéng)然耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償也需要相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。目前，《憲法》及《土地管理法》等更偏重行政約束角度禁止亂占、濫用以及破壞耕地行為，對(duì)于專門激勵(lì)耕地保護(hù)主體的條款卻比較匱乏。在這個(gè)前提下，國(guó)家應(yīng)以積極創(chuàng)新耕地保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)，制定《耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償法》，進(jìn)一步明確耕地保護(hù)主體權(quán)利，保障耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償形成法律權(quán)利。

第三，協(xié)調(diào)區(qū)域利益，強(qiáng)化部門間溝通。站在保障糧食安全和生態(tài)安全的雙重視角，耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式離不開區(qū)域間的相互合作與配合。與此同時(shí)，還要加強(qiáng)國(guó)土部門、法律部門、財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)部門等政府機(jī)構(gòu)的交流與溝通，調(diào)解各個(gè)部門的利益沖突。因此，在各地區(qū)及部門各盡其守的基礎(chǔ)上，要通過上下聯(lián)動(dòng)、資源共享、加強(qiáng)公眾參與度等共同努力。在整個(gè)過程中要保持積極性，做到及時(shí)反饋，傾聽民眾心聲，滿足群眾利益，真正實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)。

第四，嚴(yán)格補(bǔ)償資金管理監(jiān)管檢查。在工作過程中，建設(shè)耕地保護(hù)資金管理數(shù)據(jù)庫是必不可少的準(zhǔn)備工作，借助其對(duì)補(bǔ)償資金籌集、使用、補(bǔ)助對(duì)象、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等做好登記。同時(shí)，加強(qiáng)計(jì)算機(jī)信息化平臺(tái)建設(shè)，方便耕地保護(hù)基金數(shù)據(jù)庫信息的查詢、統(tǒng)一管理與維護(hù)。另外，明確相關(guān)單位的職責(zé)分工，也要落實(shí)區(qū)域及相關(guān)單位的相關(guān)責(zé)任，及時(shí)開展檢查監(jiān)督，共同推進(jìn)該項(xiàng)機(jī)制落實(shí)到實(shí)處。

結(jié)束語

基于上述論述，我們?cè)诟乇Ｗo(hù)中還依然面臨許多問題，在接下來的工作中，怎樣維護(hù)保護(hù)耕地主體彼此益關(guān)系，采取科學(xué)合理的協(xié)調(diào)耕地保護(hù)辦法處理利益沖突是下面工作的重點(diǎn)。與此同時(shí)，相關(guān)部門需要以耕地保護(hù)為契機(jī)，完善耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)而我國(guó)耕地保護(hù)績(jī)效，進(jìn)而農(nóng)業(yè)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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