長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展機(jī)制

黃虎國(guó)

摘 要 長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)的建立使地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了快速發(fā)展軌道，生態(tài)環(huán)境的優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，形成了以第三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的發(fā)展特點(diǎn)。地區(qū)人口經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)影響了地區(qū)生態(tài)環(huán)境，地區(qū)政府努力消除這些影響，而地區(qū)生態(tài)環(huán)境影響因素始終客觀存在，需要科學(xué)協(xié)調(diào)人地關(guān)系，促進(jìn)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展?；诖?，通過(guò)研究發(fā)展過(guò)程和文獻(xiàn)，分析了地區(qū)發(fā)展理念、發(fā)展動(dòng)力，認(rèn)為地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性是地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，構(gòu)建了地區(qū)發(fā)展機(jī)制模型及其6個(gè)循環(huán)過(guò)程。

關(guān)鍵詞 長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)；發(fā)展機(jī)制；模型

中圖分類(lèi)號(hào)：F592.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.29.087

長(zhǎng)白山位于吉林省東南部，1960年建立了吉林省長(zhǎng)白山自然保護(hù)區(qū)，1986年被列為國(guó)家級(jí)森林與野生動(dòng)物類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)。2006年吉林省成立長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)，地區(qū)進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期。

2006—2016年，長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得長(zhǎng)足發(fā)展。地區(qū)生產(chǎn)總值、全社會(huì)固定資產(chǎn)投資、全區(qū)旅游收入分別增長(zhǎng)了390%、1 106%、680%，其中長(zhǎng)白山景區(qū)旅游收入增長(zhǎng)了354%（表1）。

1 地區(qū)管理模式與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

1.1 跨區(qū)域綜合管理模式

長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)屬于跨行政區(qū)界保護(hù)區(qū)，2006年之前長(zhǎng)白山處于分散管理，雖然長(zhǎng)白山自然保護(hù)區(qū)管理局屬于綜合性管理機(jī)構(gòu)，由于行政級(jí)別較低，對(duì)長(zhǎng)白山地區(qū)內(nèi)的各地方政府不具強(qiáng)制性的約束力，使自然保護(hù)工作難以開(kāi)展。

2005年，吉林省委省政府決定成立“長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)管理委員會(huì)”，由省政府授權(quán)對(duì)相關(guān)區(qū)域按開(kāi)發(fā)區(qū)模式進(jìn)行管理。2006年7月，吉林省委省政府調(diào)整“長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)管理委員會(huì)”為“長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)”，長(zhǎng)白山管委會(huì)作為省政府的派出機(jī)構(gòu)，正廳級(jí)建制，代表省政府依法對(duì)管理區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)行政事務(wù)以及森林、草原、水流、山嶺、土地、礦藏等自然資源實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。長(zhǎng)白山管委會(huì)具有相當(dāng)于市（州）政府的行政管理職權(quán)，享有省政府授權(quán)、委托的部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)和行政事務(wù)管理職能和權(quán)限，即“9+1”管理模式[3]。

1.2 長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部管理模式

長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)劃管理范圍分為自然保護(hù)區(qū)、規(guī)劃管理區(qū)和規(guī)劃指導(dǎo)區(qū)[3]。自然保護(hù)區(qū)即為控制區(qū)，面積為1 964.65 km2；規(guī)劃管理區(qū)即為直管區(qū)，面積約為3 278 km2（包括自然保護(hù)區(qū)、環(huán)區(qū)路以?xún)?nèi)及外側(cè)

1 000 m、三坡旅游環(huán)路以?xún)?nèi)及外側(cè)1 000 m、指導(dǎo)區(qū)內(nèi)旅游公路兩側(cè)各1 000 m、旅游服務(wù)基地、主題功能區(qū)及按規(guī)劃需要統(tǒng)一管理的其他區(qū)域）；規(guī)劃指導(dǎo)區(qū)即為協(xié)調(diào)區(qū)，面積約為13 478 km2（包括和龍、白河、露水河、泉陽(yáng)、松江河、臨江、長(zhǎng)白縣林業(yè)局，長(zhǎng)白森經(jīng)局和自然保護(hù)區(qū)）。在管理模式上，建立了政、事、企分開(kāi)的結(jié)構(gòu)。長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)有政法、國(guó)土、教育等17個(gè)政府機(jī)關(guān)部門(mén)；保護(hù)中心、科學(xué)院等16個(gè)事業(yè)單位；長(zhǎng)白山開(kāi)發(fā)建設(shè)集團(tuán)等2個(gè)企業(yè)單位。

1.3 地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集中在第三產(chǎn)業(yè)（表2），并且有逐步增加的趨勢(shì)。2010—2015年第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重從64.3%增加到74%，第三產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)明顯，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴(lài)于服務(wù)業(yè)。

2 地區(qū)發(fā)展理念

在“資源保護(hù)第一，旅游開(kāi)發(fā)第二”的原則下，從2006年開(kāi)始，長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)長(zhǎng)白山保護(hù)區(qū)核心區(qū)域施行了封閉管理，嚴(yán)格控制各種人為的森林采伐與破壞活動(dòng)；完善森林防火系統(tǒng)；啟動(dòng)了一批涉及河段綜合治理、污水處理、服務(wù)功能設(shè)施等保護(hù)性項(xiàng)目，到2016年為止實(shí)施了“松花江大峽谷綜合整治”等重點(diǎn)項(xiàng)目，保障了生態(tài)安全；發(fā)展特色城鎮(zhèn)化，全區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)到83%，二道白河鎮(zhèn)被列為“國(guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)”；建成環(huán)區(qū)旅游公路、長(zhǎng)白山旅游機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施；培育了以旅游為龍頭的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，服務(wù)業(yè)增加值占三產(chǎn)比重較建區(qū)之初提高32個(gè)百分點(diǎn)；長(zhǎng)白山旅游股份上市。

圍繞長(zhǎng)白山自然保護(hù)區(qū)的開(kāi)發(fā)符合“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移派”發(fā)展理念。對(duì)自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)營(yíng)，理論研究領(lǐng)域存在兩種觀點(diǎn)[4]，“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移派”和“國(guó)家公園派”。“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移派”要求推行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離與公司上市的模式來(lái)開(kāi)發(fā)旅游資源，以解決當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展困境；“國(guó)家公園派”以美國(guó)的“國(guó)家公園體制”作為模式，要求提升政府的保護(hù)和旅游開(kāi)發(fā)力度，強(qiáng)調(diào)政府管理的主導(dǎo)作用。而“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移派”較為符合地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，有利于補(bǔ)充相對(duì)不足的地區(qū)發(fā)展基金，有利于提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平，有利于加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)力度。

3 地區(qū)發(fā)展主要?jiǎng)恿?/p>

3.1 地區(qū)生態(tài)環(huán)境良好，具有資源優(yōu)勢(shì)

全區(qū)森林覆蓋率為84%；長(zhǎng)白山生存著種類(lèi)繁多的野生生物，種質(zhì)基因資源豐富，已知的野生動(dòng)物和野生植物有幾千種；長(zhǎng)白山屬于溫帶大陸性山地氣候，冬季漫長(zhǎng)寒冷-適合冰雪觀光，夏季短暫涼爽-適合避暑觀光。長(zhǎng)白山的旅游資源豐富多樣，如天池、瀑布、溫泉、原始森林、高山花卉、冰雪和云霧等。長(zhǎng)白山的人參、鹿茸、礦泉水等資源豐富。

3.2 理順了管理體制，改善了地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施

從地方分散管理到綜合管理、開(kāi)發(fā)區(qū)模式、政事企分開(kāi)，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，地區(qū)進(jìn)入了新的發(fā)展軌道。長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)屬于正廳級(jí)。這樣有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)長(zhǎng)白山的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)和統(tǒng)一管理，有利于加大長(zhǎng)白山自然保護(hù)區(qū)保護(hù)力度、加快發(fā)展旅游優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)長(zhǎng)白山地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。環(huán)區(qū)旅游公路、長(zhǎng)白山旅游機(jī)場(chǎng)等交通環(huán)境的改善有效地提高了通達(dá)性；長(zhǎng)白山周邊城鎮(zhèn)興建的度假區(qū)、酒店、滑雪場(chǎng)、溫泉浴場(chǎng)等旅游設(shè)施，提升了旅游接待能力。

3.3 日益增長(zhǎng)的市場(chǎng)需求

長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)的旅游人數(shù)一直在增長(zhǎng)（表3），2008—2016年全區(qū)旅游人數(shù)增長(zhǎng)了122%，其中景區(qū)旅游人數(shù)增長(zhǎng)了144%。這表明地區(qū)資源供給符合旅游需求，處于旅游地生命周期的發(fā)展階段，顯示出較好的市場(chǎng)發(fā)展前景。

4 地區(qū)發(fā)展機(jī)制模型

地區(qū)發(fā)展根植于景區(qū)知名度、生態(tài)環(huán)境、旅游形象。管理體制的變革有力改善了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施面貌，并增強(qiáng)了生態(tài)保護(hù)力度；同時(shí)有效地拉動(dòng)了地區(qū)投資規(guī)模和質(zhì)量，圍繞就近城鎮(zhèn)出現(xiàn)了較高品質(zhì)的休閑場(chǎng)所、賓館酒店，使得旅游供給和旅游需求形成了循環(huán)。

根據(jù)發(fā)展歷程及相關(guān)文獻(xiàn)構(gòu)建了地區(qū)發(fā)展機(jī)制模型（圖1）；根據(jù)要素之間主要效應(yīng)關(guān)系，構(gòu)建了6個(gè)循環(huán)過(guò)程。

1）政府環(huán)境治理→改善生態(tài)環(huán)境→提升旅游形象→促進(jìn)游客增長(zhǎng)或商品銷(xiāo)售→增加政府稅收或企業(yè)利潤(rùn)，從而間接增加治理基金。地區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境是地區(qū)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，并促進(jìn)其他循環(huán)的良性發(fā)展。

2）游客口碑與商品的質(zhì)量與旅游形象會(huì)產(chǎn)生雙向效應(yīng)，同時(shí)也是一種循環(huán)過(guò)程。游客通過(guò)口碑，各種媒體宣傳促進(jìn)旅游潛在市場(chǎng)的擴(kuò)大，有利于提升旅游形象。

3）通過(guò)市場(chǎng)推廣可以提高景區(qū)知名度，有利于提升地區(qū)旅游形象，最終通過(guò)利潤(rùn)或稅收，間接增加市場(chǎng)推廣力度，這個(gè)循環(huán)可以促進(jìn)潛在市場(chǎng)的擴(kuò)大，有利于地區(qū)旅游的可持續(xù)發(fā)展。

4）政府制定地區(qū)發(fā)展規(guī)劃和招商引資政策推動(dòng)土地和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，繼而吸引企業(yè)投資，建設(shè)旅游休閑場(chǎng)所（溫泉、滑雪等），賓館酒店，工廠企業(yè)（礦泉水、人參加工等），提高旅游接待能力或增加商品銷(xiāo)售，從而獲取企業(yè)利潤(rùn)。這個(gè)循環(huán)過(guò)程有利于促進(jìn)地區(qū)投資的可持續(xù)發(fā)展。

5）政府通過(guò)地區(qū)發(fā)展規(guī)劃有效推動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施（機(jī)場(chǎng)、公路、通信）的修建。這樣改善了可進(jìn)入性，促進(jìn)了游客增加和商品銷(xiāo)售。天然氣的推廣使用有利于低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可以緩解旅游發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境壓力。這個(gè)循環(huán)過(guò)程改善了地區(qū)內(nèi)、外部交通，提高了旅游時(shí)間比和旅游便捷性，從而增加了游客與商品銷(xiāo)售。

6）政府通過(guò)制定旅游發(fā)展規(guī)劃，有效推動(dòng)景點(diǎn)開(kāi)發(fā)，增加旅游吸引力，從而促進(jìn)游客增加和商品銷(xiāo)售。這個(gè)循環(huán)過(guò)程可以檢驗(yàn)旅游發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性。

長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)總體發(fā)展表明：6個(gè)循環(huán)過(guò)程以正面促進(jìn)效應(yīng)為主，形成了以第三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的復(fù)合循環(huán)系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)的各要素質(zhì)量的提升有助于發(fā)揮系統(tǒng)的整體功能，其中生態(tài)環(huán)境的安全尤為重要，保持地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性是地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

5 結(jié)語(yǔ)

區(qū)域良好生態(tài)環(huán)境是長(zhǎng)白山地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，隨著鐵路、公路的逐步開(kāi)通，將會(huì)迎來(lái)更多客流，這樣會(huì)進(jìn)一步加大生態(tài)環(huán)境壓力。

為保護(hù)生態(tài)，可以采取適當(dāng)控制旅游旺季景區(qū)容量；科學(xué)修建或改建動(dòng)物走廊；科學(xué)實(shí)施動(dòng)物野化放歸工作；結(jié)合治安、交通、防火、科研的實(shí)際需要，建立保護(hù)區(qū)實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)等措施，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正人為干擾，有效發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)功能，持續(xù)推動(dòng)長(zhǎng)白山保護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)人地關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：劉昀）