黨的十六大以來我國惠農(nóng)政策的形成及演變

齊晶

摘 要 改革開放四十年來，黨中央一直把“三農(nóng)”工作擺在全局中的重要位置，且在不同時期根據(jù)國內(nèi)外形勢的變化制定出一系列具有時代意義的惠農(nóng)政策。基于此，結(jié)合我國進入新世紀(jì)以來尤其是黨的十六大以來惠農(nóng)政策的發(fā)展歷程、出臺的主要惠農(nóng)政策及這一過程中惠農(nóng)政策的演變特征進行簡要的梳理和論述。

關(guān)鍵詞 “三農(nóng)”問題；惠農(nóng)政策；歷程；演變

中圖分類號：F320 文獻標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.29.041

我國歷代領(lǐng)導(dǎo)人對“三農(nóng)”問題都高度重視。毛澤東一再強調(diào)農(nóng)業(yè)的重要性，提出了農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)、糧食是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)等著名論斷。鄧小平在深刻總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，繼續(xù)堅持和強調(diào)以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)發(fā)展國民經(jīng)濟的正確方針。江澤民反復(fù)強調(diào)“農(nóng)業(yè)上不去，整個國民經(jīng)濟就上不去；農(nóng)村不安定，整個社會就不會安定；農(nóng)村經(jīng)濟得不到相應(yīng)發(fā)展，國民生產(chǎn)總值再翻一番、人民生活達到小康水平就不可能實現(xiàn)。”胡錦濤同志也強調(diào)，要牢固樹立和切實落實科學(xué)發(fā)展觀，深刻認識加快農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要性，增強發(fā)展農(nóng)業(yè)的自覺性和主動性，始終堅持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不動搖，始終堅持加強、支持、保護農(nóng)業(yè)不動搖，大力建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，切實鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。習(xí)近平更是提出：中國要強，農(nóng)業(yè)必須強；中國要美，農(nóng)村必須美；中國要富，農(nóng)民必須富。可見，我國在任何時期和任何環(huán)境中都堅持“農(nóng)為邦本，食為政首”這條古訓(xùn)。

我國的惠農(nóng)政策由來已久，但形成系統(tǒng)的體系，要從改革開放之初開始。1978年12月，黨的十一屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》拉開了農(nóng)村改革的序幕。從1982年到1986年中央連續(xù)下發(fā)五個中央一號文件，就農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展提出政策意見，包括健全與完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、加強農(nóng)村思想政治工作和基層組織建設(shè)、建立與健全農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)研究推廣體系和培養(yǎng)農(nóng)村建設(shè)人才的教育體系，加強社會服務(wù)、切實做好農(nóng)村信貸服務(wù)工作、大力幫助農(nóng)村調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等[1-2]。從1978年到2003年，中央下發(fā)的關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的文件共計56個。20世紀(jì)80年代以后，尤其是加入WTO后，“三農(nóng)”問題面臨著國內(nèi)外形勢的雙重挑戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的問題迫切需要進一步的政策支持。黨的十六大以來，2004—2018年又連續(xù)十五年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，進一步豐富和拓展了我國惠農(nóng)政策的內(nèi)容，形成了新時期鼓勵和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、支持農(nóng)村建設(shè)、保障農(nóng)民增收及生活質(zhì)量提高的制度政策體系。

1 新世紀(jì)以來惠農(nóng)政策的發(fā)展歷程

我國惠農(nóng)政策的發(fā)展在不同時期有著不同的政策內(nèi)容和政策目標(biāo)，可大致分為三個階段。

1.1 第一階段

2000—2004年，這一時期的惠農(nóng)政策旨在減輕農(nóng)民的稅費負擔(dān)。2000年率先在安徽全省開展農(nóng)村稅費改革試點，2003年在全國推開。改革的主要內(nèi)容可以概括為“一改革，兩調(diào)整，三取消”：改革村提留征收使用辦法；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅，逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工。2004年，中央進一步作出“五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅”的重大決定。2005年，對592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣免征農(nóng)業(yè)稅，進一步降低其他地區(qū)農(nóng)業(yè)稅稅率，鼓勵地方根據(jù)財力自主擴大農(nóng)業(yè)稅免征范圍，當(dāng)年全國免征農(nóng)業(yè)稅的省份達到28個，同時全面取消牧業(yè)稅。2005年第十屆全國人大常委會第十九次會議決定，2006年1月1日起廢止農(nóng)業(yè)稅條例，標(biāo)志著具有2 600多年歷史的農(nóng)業(yè)稅正式退出歷史舞臺。

1.2 第二階段

2005—2007年，這一時期的惠農(nóng)政策調(diào)整為促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展。連續(xù)三年的“中央一號文件”《關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的額意見》《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，分別以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、扎實推進新農(nóng)村建設(shè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主題。這一時期繼續(xù)加大了“三減免、三補貼”等政策實施力度，支持農(nóng)村“六小”工程。

1.3 第三階段

2008年至今，這時期的惠農(nóng)政策既有促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，又有保障農(nóng)民基本生活需要，又有促進農(nóng)村社會全面繁榮的政策，逐步走向多元化。2008年至今的“中央一號文件”為《關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》《關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》和《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，在文件的指導(dǎo)下，相繼出臺了家電下鄉(xiāng)、汽摩下鄉(xiāng)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障政策、農(nóng)田水利工程建設(shè)、飲水安全工程建設(shè)和快遞下鄉(xiāng)工程等[3]。

2 十六大以來我國惠農(nóng)政策的基本框架體系

筆者對近些年國家出臺的一系列惠農(nóng)政策進行了系統(tǒng)的梳理，將其分為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)類、農(nóng)民增收類、農(nóng)村繁榮類三大類，細分又有具體的政策類別，形成一個完整的框架體系。農(nóng)業(yè)增產(chǎn)類可以分為農(nóng)業(yè)補貼（糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、動物防疫補貼、畜牧良種補貼、測土配方施肥補助）、農(nóng)業(yè)保險（種植業(yè)保險、養(yǎng)殖業(yè)保險）、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易（扶持菜籃子產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、鮮活農(nóng)產(chǎn)品“綠色通道”政策、支持優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品加工及休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展、鮮活農(nóng)產(chǎn)品“農(nóng)超對接”）、農(nóng)業(yè)科技（良種培育、轉(zhuǎn)基因生物新品種培育、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣服務(wù)機構(gòu)建設(shè)）、農(nóng)村金融（完善金融機構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”激勵機制、發(fā)展小額信貸和聯(lián)戶貸款、發(fā)展農(nóng)村小型金融機構(gòu)）、土地流轉(zhuǎn)（規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)）、其他政策（實行糧食最低收購價、玉米大豆油菜籽等臨時收儲政策、產(chǎn)糧大縣獎勵、生豬大縣獎勵、村級公益事業(yè)一事一議財政獎補政策和草原生態(tài)保護補助獎勵政策）。農(nóng)民增收類可以分為農(nóng)民就業(yè)（加強農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、多渠道促進農(nóng)民就業(yè)、扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、切實維護農(nóng)民工合法權(quán)益）、農(nóng)民消費（家電下鄉(xiāng)政策、汽車下鄉(xiāng)政策）和生活保障（新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)政策、農(nóng)村最低生活保障政策）。農(nóng)村繁榮類可以分為教育發(fā)展（義務(wù)教育“兩免一補”政策、中等職業(yè)學(xué)校農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學(xué)生和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生免學(xué)雜費、開展農(nóng)民培訓(xùn)和農(nóng)村實用人才培養(yǎng)）、醫(yī)療衛(wèi)生（農(nóng)村醫(yī)療救助政策、農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助政策、鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)）、文化發(fā)展（全國文化信息資源共享工程、廣播電視“村村通”工程、農(nóng)村“電影放映工程”、“農(nóng)家書屋”工程、農(nóng)民體育健身工程）、基礎(chǔ)設(shè)施（病險水庫除險加固、小型農(nóng)田水利工程建設(shè)專項補助、節(jié)水灌溉改造、飲水安全工程、危房改造工程、沼氣工程、電網(wǎng)升級工程、公路改造工程）、生態(tài)環(huán)境（天然林保護、退耕還林等重點生態(tài)工程，森林草原和水土保持生態(tài)效益補償制度）、基層組織（基層黨組織建設(shè)、村民自治、村務(wù)公開與民主管理）和人才建設(shè)（引導(dǎo)和鼓勵高校畢業(yè)生到村任職、從農(nóng)村優(yōu)秀人才中選拔村黨支部書記、村干部考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員）。

3 黨的十六大以來惠農(nóng)政策的演變特征

黨的十六大以來，我國的惠農(nóng)政策的發(fā)展歷程也是一個從量變到質(zhì)變，與時俱進，適應(yīng)國情，科學(xué)發(fā)展的過程。其中體現(xiàn)出以下3個方面的特點。

3.1 “三農(nóng)”工作指導(dǎo)思想不斷深化，政策理念深刻轉(zhuǎn)變

黨的十六大以來，黨中央解決“三農(nóng)”問題的指導(dǎo)思想和理論認識不斷深化。從“把農(nóng)業(yè)放在國民經(jīng)濟的首位”到“全黨工作的重中之重”，從“兩個趨向”的重要論斷到“進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段”的論斷，從“四大建設(shè)”“五項要求”到“農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提高”，從“堅持走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”到“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”（三化同步），再到“促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”（四化同步），從“擴大公共財政覆蓋范圍”到“實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”，從“五個統(tǒng)籌發(fā)展”到建設(shè)社會主義新農(nóng)村及農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化、社會和基層組織“五位一體”建設(shè)，再到“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。這些重要論斷及指導(dǎo)思想不僅準(zhǔn)確把握了我國社會主義建設(shè)的客觀規(guī)律，體現(xiàn)了解放思想、實事求是、與時俱進的時代精神，同時也為我國“三農(nóng)”工作的政策制定，制度創(chuàng)新發(fā)揮了巨大的指導(dǎo)作用[4]。

3.2 政策覆蓋范圍不斷擴大，由促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面發(fā)展轉(zhuǎn)變

1）保障糧食安全和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力是我國惠農(nóng)政策的基本著力點。如種糧農(nóng)民實施良種補貼、農(nóng)機購置補貼、糧食直補和農(nóng)資綜合補貼；加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，支持農(nóng)田水利建設(shè)、新增千億斤糧食產(chǎn)能工程；促進農(nóng)業(yè)科技進步，重點支持農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化、農(nóng)民科技技能培訓(xùn)；提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和市場競爭力，支持農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測體系建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品流通體系建設(shè)等政策。

2）逐步將支持農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展納入到政策范圍。體現(xiàn)在國家免除農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費、對農(nóng)村貧困家庭學(xué)生免費提綱教科書并補助寄宿生活費、開展農(nóng)村中小學(xué)危房改造、加強農(nóng)村教師隊伍建設(shè)；普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、實施特困家庭醫(yī)療補助、支持農(nóng)村醫(yī)療和衛(wèi)生體系建設(shè)；支持廣播電視村村通工程、村村通電話工程、農(nóng)村電影放映工程、農(nóng)家書屋工程等政策方面。

3.3 單純支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展向促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展轉(zhuǎn)變

黨的十六大，特別是十七屆三中全會之后，以胡錦濤同志為首的黨中央堅持鄧小平理論和“三個代表”重要思想，提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村，確定了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的基本方略，作出了我國進入到以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)發(fā)展階段的重要論斷，為我國新時期做好“三農(nóng)”工作指明了方向[5]。惠農(nóng)政策在不斷擴大支持范圍的同時，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展成為新的著力點。一方面，所有的政策出發(fā)點都是把增加農(nóng)民收入作為重要內(nèi)容，逐步縮小城鄉(xiāng)居民收入的差距。促進農(nóng)民增收的政策既包括糧食直補，也包括間接減少農(nóng)民生產(chǎn)生活成本的政策，如農(nóng)資綜合補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼等。另一方面，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。如率先在農(nóng)村實行免費義務(wù)教育、建立健全資助家庭經(jīng)濟困難學(xué)生就學(xué)制度、建立農(nóng)村地區(qū)最低生活保障制度、全面推開新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，農(nóng)村“六小”工程等。

參考文獻：

[1] 張紅宇.新形勢下中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的總體思路[J].南方農(nóng)村，2009（2）：41.

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[3] 鞏前文.強農(nóng)惠農(nóng)政策解答[M].天津：天津科技翻譯出版公司，2009.

[4] 鄧大才.惠農(nóng)政策要適時調(diào)整和優(yōu)化[J].農(nóng)村工作通訊，2010（13）：33.

[5] 宋洪遠.“十一五”時期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策回顧與評價[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2010.

（責(zé)任編輯：劉昀）