新時代推進宗教治理法治化路徑探析

張西道

摘 要：宗教治理法治化必須按照新時代法治中國建設的新要求，把一切宗教事務放到深化依法治國實踐中去衡量和推進，即在依法治國基本方針的引領下全力推進以“完備的宗教法律規(guī)范、高效的宗教法治實施、嚴密的宗教法治監(jiān)督和有力的宗教法治保障”為目標和內(nèi)容的宗教法治實踐，通過宗教治理法治化水平的提高帶動宗教治理能力現(xiàn)代化的提升，進而確保宗教事務在新時代的中國化方向。

關鍵詞：依法治國；宗教治理；法治化；基本路徑

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.01.016

[中圖分類號]D635 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-0339（2018）01-0078-04

習近平在黨的十九大報告中指出，全面貫徹黨的宗教工作基本方針，堅持我國宗教的中國化方向，積極引導宗教與社會主義社會相適應。這一論述高度凝煉了黨的宗教工作的新思想新觀點新要求。要做好新時代宗教工作，必須把宗教治理置于全面推進依法治國背景下，按照新時代法治中國建設的新要求，推進宗教治理法治化。

一、新時代推進宗教治理法治化的重要意義

所謂宗教治理法治化，就是按照完善和發(fā)展中國特色社會主義制度這一根本方向和推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一總體目標，從協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，特別是全面依法治國的戰(zhàn)略出發(fā)，把法治作為黨領導人民治國理政的基本方式，充分運用法律這一治國之重器處理宗教問題、推進宗教工作，積極引導宗教與社會主義社會相適應[1]。新時代推進宗教治理法治化具有重要的實踐意義。

（一）推進宗教治理法治化是新時代堅持宗教中國化的根本保證

宗教治理必須堅持宗教與社會主義社會相適應的原則，堅持走中國特色社會主義發(fā)展道路。中國特色社會主義發(fā)展道路體現(xiàn)了全國各族人民的共同意愿和根本利益，是符合中國社會發(fā)展規(guī)律的正確道路，而堅持黨領導下的全面依法治國方略是堅持和發(fā)展這一正確道路的本質(zhì)要求和重要保障。宗教事業(yè)作為中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，必須將其置于全面依法治國之范疇，在堅持黨的領導下走中國特色社會主義法治道路，把宗教領域內(nèi)各項事業(yè)納入法治化軌道，確保其中國特色社會主義正確之路。因此，宗教治理法治化是全面依法治國實踐的應有之義，是全面依法治國方略在宗教事務中的具體化，更是實現(xiàn)新時代宗教中國化的根本保證。當前，對于我國宗教領域出現(xiàn)的一些“逆中國化”傾向，必須通過法治化的治理予以解決。

（二）推進宗教治理法治化是新時代宗教治理能力現(xiàn)代化的根本要求

宗教治理能力現(xiàn)代化即要求宗教治理要適應新時代的變化，在國家治理體系現(xiàn)代化的總進程中實現(xiàn)治理理念、治理方式手段等能力的現(xiàn)代化。法治是國家治理的基本方式和手段，對于國家治理現(xiàn)代化具有根本意義和決定性作用。不管是依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，還是科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法之踐行，都決定了我國“國家治理現(xiàn)代化在本體上和路徑上就是推進國家治理法治化[2]。相應地，宗教治理法治化也就決定了其在本體上和路徑上就是推進宗教治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這也是新時代宗教治理能力現(xiàn)代化的根本性要求。此時，法治在宗教治理中扮演著關鍵的角色，發(fā)揮著更加基礎性的作用?！耙婪▽ψ诮淌聞者M行管理”“提高宗教工作法治化水平”，著力實現(xiàn)“用法律法規(guī)規(guī)范政府管理宗教事務的行為，用法律調(diào)節(jié)涉及宗教的各種社會關系”，正是宗教治理能力應對國家治理能力現(xiàn)代化要求的具體體現(xiàn)。當前宗教治理實踐中面臨著諸多挑戰(zhàn)。破除這些治理難題的根本出路在于推行法治，把法治作為處理宗教問題的基本方式，在法治軌道上推進宗教治理現(xiàn)代化。

二、新時代推進宗教治理法治化面臨的困境

新時代推進宗教法治化道路要求堅持貫徹中國特色社會主義法治理論，以實現(xiàn)宗教治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標。但實踐中，還存在諸多困境，與實現(xiàn)宗教法治化還有一定的差距。

（一）宗教法治實施還不夠高效

法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施[3]。實施宗教法治不在于制定了多少與宗教相關的法律，而在于所制定的法律在多大程度上付諸實施。宗教法治實施體系包括執(zhí)法、司法和守法等環(huán)節(jié)，但現(xiàn)實中的各個環(huán)節(jié)還存在一定的不足。首先表現(xiàn)為行政執(zhí)法不到位，這主要體現(xiàn)在如下兩個方面。一是執(zhí)法職能不清，執(zhí)法主體不明確。根據(jù)新頒布的《宗教事務條例》相關規(guī)定，具有宗教事務執(zhí)法權(quán)的主體有民宗委、民政、工商、公安、國土、城建、規(guī)劃、文化、旅游等相關職能部門。眾多的執(zhí)法主體在具體執(zhí)法過程中不可避免地會出現(xiàn)執(zhí)法職能交叉、權(quán)限不明等情況，要么“執(zhí)法打架”、多重管理，要么執(zhí)法缺位、無人管理。二是執(zhí)法不嚴。在面對當前的宗教事務和問題時，部分相關行政執(zhí)法人員并未切實落實相關宗教管理制度。同時，部分執(zhí)法人員在面對復雜的宗教問題時還習慣于用行政命令代替依法行政，背離法治思維，違反法治方式。另外，運用司法手段解決宗教紛爭還不多。實踐中，當面臨宗教紛爭時，更多傾向于動用行政力量或民間力量，導致紛爭解決后遺留問題較多。作為調(diào)節(jié)政教關系、解決宗教問題的最后法律手段之司法，其力量的薄弱或缺失反而在一定程度上增加了后續(xù)問題解決的難度與治理成本。全民守法氛圍也還不夠濃，守法意識的欠缺造成守法無主動性和積極性。

（二）宗教法治監(jiān)督還不夠嚴

法治監(jiān)督就是對法律法規(guī)實施進行的監(jiān)督。作為宗教法治建設的重要環(huán)節(jié)，宗教法治監(jiān)督在實現(xiàn)宗教法治化中發(fā)揮著重要的作用。當前，宗教法治建設中執(zhí)法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明現(xiàn)象還較為突出，影響了宗教法治的權(quán)威和公信力，其主要原因在于宗教法治監(jiān)督還不夠有力。突出表現(xiàn)在三個方面。一是宗教行政權(quán)力監(jiān)督不到位。宗教領域或宗教系統(tǒng)的管理工作人員在管理宗教事務的過程中，必須受到法律的制約與監(jiān)督，但在實踐中還存在宗教執(zhí)法主體不健全、執(zhí)法行為不規(guī)范、執(zhí)法程序欠佳的現(xiàn)象。同時，宗教管理行政問責不到位、宗教管理部門彼此之間的職能交叉較為嚴重，在具體問責程序中往往因行政責任不明確而無從問責。二是司法訴訟監(jiān)督作用弱化。司法是法律實施的重要保障，是保證涉宗領域訴訟公正的最后屏障。但是在涉宗教訴訟中常常碰到起訴難、立案難、執(zhí)行難等問題，特別是在涉及民事訴訟和行政訴訟中表現(xiàn)尤為突出。三是社會監(jiān)督邊緣化現(xiàn)象嚴重。我國信教人群雖然眾多但基本上把宗教活動和基本生活區(qū)分開來，對宗教管理事務或宗教內(nèi)部事務沒有足夠的關注熱情，更缺乏對宗教事務監(jiān)督的主動性和積極性。與此同時，政府宗教事務管理部門政務信息公開不到位和宗教團體內(nèi)部信息嚴重隱蔽化，讓整個社會缺乏知情、表達、參與的前提基礎，更不用說社會監(jiān)督功能的實現(xiàn)。

（三）宗教法治保障還不夠有力

徒法不足以自行，如果沒有保障條件，法治就難以實現(xiàn)。宗教法治各環(huán)節(jié)有序的運行離不開一個結(jié)構(gòu)完整、資源充分和富于成效的體系保障。宗教保障體系包括政治制度保障、法治文化保障、人力資源保障、財力物力保障等方面。在堅持黨的領導和堅持中國特色社會主義制度下，宗教法治的政治制度保障得到牢固構(gòu)建，有力地保證了宗教法治化的正確方向，但其他方面的保障還存在一定的不足。法治文化保障方面，宗教法治文化氛圍不濃厚，表現(xiàn)為政府宗教事務部門基于傳統(tǒng)政策管理宗教事務的慣性影響，部分宗教工作者法治觀念淡薄，不習慣運用法治思維和法治方式解決宗教矛盾沖突糾紛，宗教問題解決的法治化氛圍還沒有完全形成；一些宗教教職人員和普通群眾未能正確理解宗教與法治的關系，視宗教法治為干預和限制宗教事務的手段與方式，從而產(chǎn)生無視、抵觸、抗拒等情緒或反應。人力資源保障方面，突出表現(xiàn)為宗教事務法治化人才缺乏。一方面，相關宗教專業(yè)的人才或具有法律專業(yè)背景的政府宗教事務工作者比較少，在管理或執(zhí)法上所表現(xiàn)出來的素質(zhì)參差不齊，易于從管理角度僵化應用法律法規(guī)，偏離宗教立法和執(zhí)法的精神，造成宗教管理效率偏低，甚至危害信教群體合法權(quán)益。另一方面，存在宗教教職人員素質(zhì)不高、管理能力不足等情況。

三、新時代推進宗教治理法治化的基本路徑

（一）踐行高效的宗教法治實施

將宗教法律法規(guī)付諸實施是新時代推進宗教法治化的重點環(huán)節(jié)。針對行政執(zhí)法不到位問題，首先要健全宗教執(zhí)法機構(gòu)，明確部門職責，加強統(tǒng)一領導和協(xié)調(diào)，著力解決“九龍治水”等多主體執(zhí)法問題。同時，根據(jù)減少層次、整合隊伍、提高效率的原則要求，合理配置執(zhí)法力量，推行宗教跨部門綜合執(zhí)法，著力解決執(zhí)法力量弱小問題。其次，要在堅持“保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪”基本原則下，嚴格公正文明執(zhí)法。在執(zhí)法過程中，要摒除個人私利，嚴格按照法律法規(guī)的規(guī)定，做到實體公正、程序合法，確保信教主體的合法權(quán)益得到尊重和保護。同時，要特別加強重點領域的執(zhí)法力量，增強打擊力度，堅決打擊利用宗教危害國家安全、宣揚極端主義、進行恐怖活動和破壞民族團結(jié)等行為，維護和保障公共利益和國家利益。在司法方面，要發(fā)揮司法在宗教矛盾糾紛解決中的作用。宗教管理等部門要積極宣傳，正確引導民眾在面對涉及民族宗教的問題時通過司法途徑解決，司法機構(gòu)和司法工作人員要堅決貫徹黨的民族宗教政策，公平公正地處理涉及民族宗教問題的案件，努力讓民眾在每一個司法案件中感受到公平正義。在守法方面，各級領導干部特別是“關鍵少數(shù)”要帶頭遵守各項宗教法律制度，做守法表率。宗教管理部門工作人員要嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，并以此帶動民眾自覺認同和服從法律。此外，要通過宣傳教育等多種方式，提升民眾對宗教的認識和理解，讓他們意識到宗教信仰在受到法律保護的同時，也承擔法律義務，受到法律的約束，不存在“法外之地”。

（二）實行嚴格的宗教法治監(jiān)督

權(quán)力運行的基本規(guī)律表明，有權(quán)力必須有監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導致腐敗。因此，依法規(guī)范宗教事務權(quán)力、加強對宗教事務權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，是推進宗教法治化的重要內(nèi)容。宗教法治監(jiān)督的目的就是要防止宗教事務工作人員在行使行政管理權(quán)限時出現(xiàn)濫用職權(quán)、玩忽職守等行為。首先，要完善行政問責制度，強化責任追究。一要嚴格問責。在明確宗教事務部門與主體責任事項的基礎上，對其履行行政責任的失職瀆職行為進行嚴肅問責。要根據(jù)宗教管理事務的各項職權(quán)范圍作出明確的劃分與規(guī)定，將責任細化、量化到每個崗位和每個人。監(jiān)督部門要嚴格按照規(guī)定的問責范圍、問責標準、問責程序開展常態(tài)化的問責工作。二要嚴肅追責。責任能否落到實處，關鍵在于責任追究能不能落實。對一些宗教事務工作人員濫用權(quán)力，不作為、亂作為的現(xiàn)象要進行嚴肅追責，做到問責嚴格追責，問責到人，追責到位。其次，加強司法訴訟監(jiān)督，增強司法監(jiān)督力量。司法部門要轉(zhuǎn)變觀念，讓司法公正審判成為涉宗教領域矛盾糾紛的主要手段和決定力量。特別是涉及宗教財產(chǎn)的歸屬等問題，一定要通過司法予以判斷與評價，讓司法成為維護宗教領域相關主體切身利益和合法權(quán)利的有力渠道。再次，提高社會監(jiān)督效力。社會監(jiān)督的效力實現(xiàn)首先需要宗教事務信息公開為前提。當前宗教信息公開主要是指政府宗教管理政務公開和宗教團體內(nèi)部信息公開。相關宗教事務管理部門要把各項具體行政行為置于陽光之下，積極引導廣大群眾通過媒體網(wǎng)絡、微信微博等方式對宗教執(zhí)法活動進行監(jiān)督。宗教管理部門要引導宗教團體建立內(nèi)部信息公開制度，將宗教團體法人資格、財產(chǎn)、人員、活動等相關信息通過適當?shù)姆绞接枰怨_。在堅持信息公開的同時，積極構(gòu)建有效暢通的監(jiān)督渠道，如設立群眾監(jiān)督網(wǎng)絡平臺，公布舉報信箱和電話，積極反饋和處理民眾對宗教管理違法行為的舉報或批評，同時，對宗教內(nèi)部活動特別是非法宗教或借宗教之名進行非法活動進行及時有效的監(jiān)督。

（三）提供有力的宗教法治保障

推進宗教法治化，需要諸多保障條件，如政治保障、法治文化、財力物力、人力資源等條件。在全面推進依法治國新形勢下，當務之急就是在法治文化、財物支持、人才培育等方面構(gòu)建宗教法治的保障體系。在法治文化方面，要推動全社會樹立宗教法治意識，形成宗教法治觀念和法治信仰。習近平強調(diào)“用法律規(guī)范政府管理宗教事務的行為，用法律調(diào)節(jié)涉及宗教的各種社會關系”[4]，要求宗教事務的運行必須納入法治化的軌道。這種宗教法治化理念亟需在全民中進一步形成和建立。因此，黨的領導干部和工作人員要以身作則，樹立宗教法治理念，帶頭了解宗教法律、遵守宗教法律、依宗教法律辦事。要加強宗教法治理念的宣傳教育，在宗教團體內(nèi)部、信教群眾或不信教群眾當中舉辦各種形式的學習培訓或宣傳宣講，讓他們了解宗教法律、法規(guī)、規(guī)章及其他與宗教領域密切相關的基本法律知識，使廣大群眾特別是宗教界人士能學法用法，自覺遵守法律并規(guī)范自身行為。同時，要完善宗教領域內(nèi)守法誠信褒獎機制和違法行為懲戒機制，使遵法信法守法成為廣大群眾的共同追求和自覺行動。針對宗教事務法治化人才缺乏的問題，要優(yōu)化政府宗教管理工作者進出機制，在專業(yè)背景、法律素養(yǎng)、資歷資質(zhì)等方面要嚴格把關。在宗教團體內(nèi)部，要以各宗教院校為平臺，加快優(yōu)秀宗教教職人員和宗教管理人員的培養(yǎng)。在財物保障方面，要加強宗教事務經(jīng)費保障，為宗教法治的實現(xiàn)提供堅實的物質(zhì)條件。在宗教法治宣傳、人才引進、宗教文化遺產(chǎn)開發(fā)與保護、執(zhí)法經(jīng)費等方面要給予足夠的財政支持，確保宗教事務順利開展。加強宗教公共服務產(chǎn)品的供給，讓宗教團體和信教群眾在宗教活動場所的提供、公益慈善事業(yè)的參與、社會保障權(quán)利的享有等方面得到更優(yōu)質(zhì)的公共服務，從而更好地保障公民的宗教信仰自由權(quán)利。

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[4]新華社.習近平：全面提高新形勢下宗教工作水平[EB/OL].（2016-04-23）[2017-12-06].http：//www.xin

huanet.com/ politics./2016-04/23/c_1118716540.htm.

責任編輯：潘宏紋