城市社區(qū)民族工作的治理探索

康家瑋

摘 要：加強(qiáng)城市社區(qū)民族工作在于服務(wù)各族群眾、夯實(shí)黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)，是民族團(tuán)結(jié)、社區(qū)和諧、社會穩(wěn)定的需要。當(dāng)前，城市社區(qū)民族工作要完善以黨政為中心、全社會參與的“共治”治理網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)城市社區(qū)民族工作的整體性與協(xié)同性，進(jìn)一步創(chuàng)新城市社區(qū)民族工作的治理思路。

關(guān)鍵詞：社會治理；城市社區(qū)；民族工作

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.01.015

[中圖分類號]D633 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-0339（2018）01-0073-05

民族工作的重心在基層。社區(qū)是一個微觀社會層面，也是一個最為基本的社會單元，是社會“末梢神經(jīng)”和社會效應(yīng)的真實(shí)反映。城市社區(qū)是城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會結(jié)構(gòu)變化的一個縮影，是城市民族工作的重點(diǎn)和基點(diǎn)。城市社區(qū)民族工作是一項(xiàng)細(xì)致化、精細(xì)化、綜合化的社會工作，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各領(lǐng)域。用社會治理思維推進(jìn)城市社區(qū)民族工作，能夠?qū)崿F(xiàn)政府治理與社會調(diào)節(jié)、社區(qū)居民自治與城市民族工作的良性互動。在我國國家治理體系建設(shè)進(jìn)程中，社會治理秉持“以人民為中心”發(fā)展理念，治理重心逐步下沉到基層。2017年6月12日，中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。黨的十九大報(bào)告也提出“打造共建共治共享的社會治理格局”[1]，這給新時代社會治理機(jī)制創(chuàng)新發(fā)展指明了方向，也為城市社區(qū)民族工作提供了一種治理思路。

一、城市社區(qū)民族工作的發(fā)展過程

（一）城市社區(qū)多民族居住趨勢明顯

改革開放以來，我國城市化進(jìn)程不斷加快，城市化率由1978年的17.92%躍升至2017年的58.52%[2]，同時也帶來了流動人口的逐年漸次增長。在1982年全國第三次人口普查時，全國流動人口僅為657萬人[3]，到了2017年末達(dá)到2.44億人[2]。其中，少數(shù)民族流動人口跨地域流動活躍，主要流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)或省會城市。據(jù)相關(guān)部門測算，近年來其規(guī)模約占全國流動人口的10%[4]。外來的少數(shù)民族人口逐漸改變了當(dāng)?shù)孛褡宄煞纸Y(jié)構(gòu)比例，在一些地方甚至超過了當(dāng)?shù)厥谰由贁?shù)民族的數(shù)量。流入的少數(shù)民族多以家庭化遷入、從事行業(yè)復(fù)制性較強(qiáng)、整體勞動技能偏低，他們聚居或分散居住在城市各個社區(qū)中，與當(dāng)?shù)馗髯迦罕娫诮逃?、醫(yī)療、就業(yè)等社會公共資源方面產(chǎn)生了一定的競爭關(guān)系。這樣，城市社區(qū)成為多民族族際交往交流交融的一個場域，能夠幫助各民族群眾進(jìn)一步彼此了解，消除隔閡、增進(jìn)友誼，有助于各民族的溝通和往來及創(chuàng)建民族團(tuán)結(jié)的和諧社會環(huán)境。

（二）城市社區(qū)民族工作愈受重視

關(guān)于城市社區(qū)民族工作的表述較早見諸于1989年12月26日國家民政部頒布的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》中：多民族居住地區(qū)的居民委員會應(yīng)有少數(shù)民族委員；教育居民相互幫助，相互尊重，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)；年滿十八周歲的本居住地區(qū)居民，不分民族都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)（依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外）。1993年8月29日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、國家民委頒布的《城市民族工作條例》也明確規(guī)定：少數(shù)民族聚居的街道辦事處、服務(wù)少數(shù)民族生產(chǎn)生活的部門或單位，應(yīng)配備一定的少數(shù)民族干部。此條例將城市民族工作下沉到街道層級，對基層單位的民族干部作出了政治安排，也奠定了我國城市民族工作的總體框架。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，民族分布格局發(fā)生了變化，城市少數(shù)民族人口不斷增加，各民族交錯居住在同一個城市社區(qū)成為普遍現(xiàn)象，城市社區(qū)民族工作面臨著新任務(wù)。為此，國家民委、民政部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)新形勢下社區(qū)民族工作的意見》，要求加強(qiáng)社區(qū)民族工作，并對社區(qū)民族工作作出總體部署，明確重點(diǎn)任務(wù)，加強(qiáng)社區(qū)民族工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。這為社區(qū)民族工作的開展提供了根本遵循、基本依據(jù)，指明了努力方向，極大地增強(qiáng)了做好社區(qū)民族工作的信心。為準(zhǔn)確把握新形勢下民族問題、民族工作的特點(diǎn)和規(guī)律，提高民族工作能力和水平，2014年召開的中央民族工作會議指出，要把著力點(diǎn)放在社區(qū)，推動建立相互嵌入的社會結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境。2016年全國城市民族工作會議再次強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)，建立相互嵌入式的社會結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境。 可見，做好城市社區(qū)民族工作意義重大，是城市社會治理的重心所在。

二、城市社區(qū)民族工作的主要內(nèi)容

城市社區(qū)居住人群來源多元化，多民族居住同一社區(qū)成為常見現(xiàn)象，城市社區(qū)民族工作是消除隔閡、打通民族間交往交流最后一公里的前沿陣地。目前，城市社區(qū)民族工作涉及面廣，任務(wù)較為繁重（見表1）。

表1 城市社區(qū)民族工作主要內(nèi)容、任務(wù)及目標(biāo)

（一）民族團(tuán)結(jié)宣傳教育工作是密切聯(lián)系各族群眾的重要渠道

利用好各種宣傳教育媒介，廣泛介紹民族政策、涉及民族的法律法規(guī)，讓社區(qū)群眾了解、熟悉和掌握我國民族政策理論的新發(fā)展，善用法治方法解決民生訴求。通過各種宣傳教育方式，廣泛普及少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣基本常識，深刻理解各民族共創(chuàng)中華歷史淵源，增強(qiáng)對中華民族多元一體格局的認(rèn)同，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢凝心聚力。

（二）民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動是治理工作推手

自2010年中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國家民委頒布《關(guān)于進(jìn)一步開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動的意見》以來，國家民委先后命名了六批全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建示范區(qū)（單位），大量的全國民族團(tuán)結(jié)示范城市社區(qū)涌現(xiàn)出來，起到了積極的示范帶動作用。民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動開展的成效，也成為衡量城市社區(qū)民族工作水平的一項(xiàng)重要指標(biāo)。目前，全國絕大多數(shù)城市社區(qū)都把民族團(tuán)結(jié)創(chuàng)建活動作為主要工作之一，重視程度不斷提高，在一定程度上促進(jìn)城市社區(qū)民族工作質(zhì)量的進(jìn)一步提升。

（三）為各族群眾提供更好的民生服務(wù)是基礎(chǔ)

改善民生是民族工作的脈絡(luò)的體現(xiàn)[5]，城市社區(qū)民族工作的著眼點(diǎn)就是做好民生服務(wù)。城市社區(qū)擁有穩(wěn)定的人口、相對獨(dú)立的地理空間、一定的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，滿足城市社區(qū)各族群眾不斷增長的民生需求，是維系城市社區(qū)和諧、民族團(tuán)結(jié)的基本保證。保障和改善城市社區(qū)民生，解決各族群眾生活中的實(shí)際問題，也是順應(yīng)基層社會治理創(chuàng)新的內(nèi)在要求。

（四）加強(qiáng)城市社區(qū)民族工作人才隊(duì)伍建設(shè)是驅(qū)動力

城市社區(qū)居住著不同社會階層和不同民族的群眾，這給城市社區(qū)民族工作帶來了新的任務(wù)、新的要求，特別是對城市社區(qū)人才隊(duì)伍素質(zhì)提出了時代要求。目前，城市社區(qū)民族工作兩類人才的培養(yǎng)較為緊迫：一類是城市少數(shù)民族社區(qū)工作者，包括城市社區(qū)民族工作干部、少數(shù)民族專業(yè)技術(shù)人員；另一類是少數(shù)民族群眾代表人士，包括少數(shù)民族群眾骨干隊(duì)伍、民族宗教界代表人士等。前者重在充實(shí)城市社區(qū)民族工作隊(duì)伍，提升工作專業(yè)化水平；后者在于傾聽社區(qū)少數(shù)民族群眾的訴求和愿望，充分發(fā)揮少數(shù)民族代表人士在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定方面的特殊作用。

（五）正確處理和化解城市社區(qū)涉及民族因素的矛盾糾紛是關(guān)鍵

城市社區(qū)是城市社會的縮影，也是一些涉及民族因素矛盾滋生、擴(kuò)大和蔓延的重要渠道，及早預(yù)防、積極控制和遏制矛盾性質(zhì)的轉(zhuǎn)化，需要完善城市社區(qū)矛盾預(yù)防疏導(dǎo)機(jī)制。設(shè)立預(yù)防預(yù)警機(jī)制屏障，是維護(hù)城市社區(qū)和諧穩(wěn)定、各族居民安居樂業(yè)的安全閥，也是城市社區(qū)民族工作的關(guān)鍵點(diǎn)。

三、城市社區(qū)民族工作面臨的治理困境

長期以來，城市世居少數(shù)民族群眾形成了一個相對獨(dú)立的社會空間，對外交流交往多局限于與生活工作有聯(lián)系的范圍內(nèi)。由于社會、文化和歷史等原因，進(jìn)入城市的少數(shù)民族流動人口在勞動技能、教育文化、溝通交流和城市適應(yīng)能力上有所欠缺，對就業(yè)、教育、醫(yī)療等公共資源的享有處于劣勢位置。伴隨我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)等一系列深刻變化，城市社區(qū)居民結(jié)構(gòu)多元化產(chǎn)生了社區(qū)居民多樣性需求，社會治理需要不同的參與方[6]。當(dāng)前，城市社區(qū)民族工作還面臨幾個方面的治理困境。

（一）行政化思維仍舊占主導(dǎo)，治理主體單一化

受傳統(tǒng)行政化思維影響，城市基層社會治理由街道辦事處和居民委員會承擔(dān)。居民委員會雖為基層群眾性自治組織，但在實(shí)際工作中成為基層政府部門的延伸，同時也沿襲了行政化管理模式。城市社區(qū)民族工作也受此影響，治理過程陷入了行政思維困境。就工作內(nèi)容而言，城市社區(qū)民族工作紛繁復(fù)雜，尤其涉及民族因素事務(wù)時要保持高度警覺性、敏感性，因此長期以來由黨委政府全程管控。從治理主體上講，單靠基層居民自治組織或基層政府，不能完全滿足居民日益增長的民生服務(wù)需求。

（二）城市社區(qū)民族工作權(quán)責(zé)碎片化

城市社區(qū)是各民族交往交流交融的重要平臺，也是城市社會組成的基本單位。從微觀視角看，城市社區(qū)民族工作所做的是細(xì)致化、精細(xì)化、綜合性很強(qiáng)的社會工作，與城市社區(qū)建設(shè)休戚相關(guān)。在城市社區(qū)民族工作運(yùn)行過程中，黨政部門各類層級職責(zé)同構(gòu)，基層黨政在機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作方式上保持與上級單位“一一對應(yīng)”，涉及民族工作的職能被分割為條狀。各部門“本位主義”意識較強(qiáng)，具體工作執(zhí)行時各自為政，尚缺乏協(xié)作治理機(jī)制。街道辦事處和居民委員會作為基層社會治理主要組織者，決定著社區(qū)各類事務(wù)的導(dǎo)向，然而城市社區(qū)社會組織力量薄弱或缺失，只能更多地由基層單位、政府處理好內(nèi)外關(guān)系、開展工作。轄區(qū)企事業(yè)單位本應(yīng)分擔(dān)一部分社會責(zé)任，參與到城市社區(qū)民族工作中來，但轄區(qū)一些單位擁有雄厚的財(cái)力、物力及社會資源，行政級別或社會影響力高于基層政府，使得雙方合作渠道不太暢通，無法充分借助有利資源條件，致使城市社區(qū)民族工作的資源、信息、服務(wù)呈現(xiàn)出碎片化狀況。

（三）“管控”思路仍占主導(dǎo)

可以看到，現(xiàn)在的城市社區(qū)擁有居民服務(wù)類、興趣類或互助類等社會組織，極大豐富了各族群眾的生活需求，但其數(shù)量和規(guī)模卻較為有限，與其他社會組織聯(lián)系緊密度不高；轄區(qū)企事業(yè)單位參與城市社區(qū)民族工作的積極性不足，未能充分發(fā)揮在各自優(yōu)勢領(lǐng)域中的特殊作用。這些問題的出現(xiàn)，與社區(qū)民族工作思路密切相關(guān)。隨著政府職能轉(zhuǎn)型下沉，基層社區(qū)承接了大量行政性事務(wù)工作，城市社區(qū)民族工作也延續(xù)了“管控”思路。正是城市社區(qū)民族工作參與主體較為單一，單純地用“管控”思路進(jìn)行調(diào)節(jié)或管治，已經(jīng)與中國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展不相適應(yīng)，難以應(yīng)對未來更加復(fù)雜的、涉及民族因素的問題。

四、提升城市社區(qū)民族工作的治理能力

（一）完善以黨政為中心、全社會參與的“共治”治理網(wǎng)絡(luò)

做好民族工作關(guān)鍵在黨。中國共產(chǎn)黨在革命、建設(shè)、改革開放的各個時期，積累了大量而豐富的民族工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成了我國平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系。歷史證明，加強(qiáng)黨對民族工作的領(lǐng)導(dǎo)，是維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、社會和諧的根本保證。民族宗教無小事，夯實(shí)黨對城市社區(qū)民族工作領(lǐng)導(dǎo)力，確保能夠總攬全局、協(xié)調(diào)各方。一是理順基層政府涉及民族工作的“權(quán)責(zé)”關(guān)系，提高統(tǒng)籌治理能力。二是培育和扶持城市社區(qū)民間組織，注重各族居民意愿表達(dá)、集結(jié)，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)專業(yè)化、職業(yè)化人才隊(duì)伍壯大。積極引導(dǎo)市場參與城市社區(qū)民生領(lǐng)域建設(shè)，以服務(wù)人民為導(dǎo)向，將城市發(fā)展成果惠及各族群眾，保障各族群眾的切身利益。三是將轄區(qū)單位、社會組織、群團(tuán)組織等融入到城市社區(qū)民族工作體系中，充分發(fā)揮各方面優(yōu)勢，努力實(shí)現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治良性互動。

（二）增強(qiáng)城市社區(qū)民族工作的整體性與協(xié)同性

城市社區(qū)民族工作整體性是指把涉及基層各族群眾生產(chǎn)、生活等諸多方面工作視作一個有機(jī)整體，不能簡單等同于各類具體工作的機(jī)械疊加，而是要各個工作要素相互配合銜接，達(dá)到相互耦合、相互融洽的狀態(tài)。城市社區(qū)民族工作協(xié)同性則強(qiáng)調(diào)，各個工作要素之間協(xié)調(diào)、合作形成聚合力，共同推動整體工作向前發(fā)展。協(xié)同性的結(jié)果使各個工作要素獲益，整體工作進(jìn)一步加強(qiáng)。城市社區(qū)民族工作就是整合事權(quán)事項(xiàng)，減少重疊性和低效率工作，提升高效治理的可行性，以靈活適應(yīng)社會發(fā)展變化。一要樹立全局觀念。民族工作是一項(xiàng)全局性的工作，它融入到社會治理各個層面。做好城市社區(qū)民族工作要從基層社會治理著手，將民族工作與民生工作相結(jié)合。二要目標(biāo)上加強(qiáng)協(xié)同性。城市社區(qū)民族工作目標(biāo)是以國家民族方針政策為導(dǎo)向，維護(hù)和發(fā)展社會主義民族關(guān)系，所有的工作必須圍繞這個核心開展。特別是在處理涉及民族因素的矛盾糾紛時，更需要調(diào)動全社會力量消除和化解。