我國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管失范及其制度成因

[摘要]在我國(guó)的安全生產(chǎn)中，危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管是一項(xiàng)十分重要的工作，然而當(dāng)前危險(xiǎn)化學(xué)品事故的一再發(fā)生，表明對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品的監(jiān)管存在著明顯的失范現(xiàn)象，一是監(jiān)管人員的權(quán)力失范，二是監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)失范。從制度層面分析，可以看出其根源不僅在于對(duì)行政權(quán)力的約束力不足，行政問(wèn)責(zé)制一定程度的缺位，而且對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管體系也不夠完善。為此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)不斷完善制度，更好地約束政府職能部門(mén)及其工作人員的行政權(quán)力，使其更好地?fù)?dān)負(fù)危險(xiǎn)化學(xué)品的監(jiān)管工作，以推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步、健康發(fā)展。

[關(guān) 鍵 詞]危險(xiǎn)化學(xué)品 監(jiān)管 失范 制度

[作者簡(jiǎn)介]陳豐（1968-），江蘇鹽城人，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院、特大城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)研究中心教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理、行政信訪。

[中圖分類(lèi)號(hào)]C911；C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008-7672（2018）02-0048-07

一、 問(wèn)題的提出

我國(guó)是危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、使用、進(jìn)出口和消費(fèi)大國(guó)，截至2015年底，全國(guó)有危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)近29萬(wàn)家，其中生產(chǎn)企業(yè)1.8萬(wàn)家，經(jīng)營(yíng)企業(yè)26.5萬(wàn)家，儲(chǔ)存企業(yè)0.55萬(wàn)家，從業(yè)人員近千萬(wàn)人。國(guó)家一直十分重視化工生產(chǎn)特別是危險(xiǎn)化學(xué)品的安全監(jiān)管，黨的十九大報(bào)告中明確提出“樹(shù)立安全發(fā)展理念，弘揚(yáng)生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅(jiān)決遏制重特大安全事故，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。” 國(guó)家安監(jiān)總局在《危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》中提出“到2020年，形成較為完善的危險(xiǎn)化學(xué)品法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、政府安全監(jiān)管、安全科技支撐、宣傳教育培訓(xùn)體系，企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任得到有效落實(shí)，較大及以上危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)安全事故和有重大影響的事故得到有效遏制?！比欢陙?lái)危險(xiǎn)化學(xué)品安全事故不斷發(fā)生，自2015年天津港爆炸事故后，2016年發(fā)生了邯鄲市大名縣城西工業(yè)園區(qū)福泰生物科技有限公司中毒事故、承德市興隆縣利海香精香料有限公司著火事故、中石化石家莊煉化分公司火災(zāi)事故，2017年發(fā)生了連云港聚鑫生物科技有限公司重大爆炸事故。盡管?chē)?guó)家出臺(tái)了《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》等一系列旨在加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理的條例和規(guī)章制度，但危險(xiǎn)化學(xué)品事故的一再發(fā)生，說(shuō)明危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

學(xué)者們對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管的研究取得了一系列成果，王旭磊、趙來(lái)軍（2016）通過(guò)對(duì) 2006-2014年9年間我國(guó)發(fā)生的3234起危險(xiǎn)化學(xué)品事故特征、致因等的數(shù)據(jù)分析，提出要構(gòu)建危險(xiǎn)化學(xué)品全過(guò)程無(wú)縫隙安全監(jiān)管體系，優(yōu)化危險(xiǎn)化學(xué)品化工產(chǎn)業(yè)園布局，加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急處置體系建設(shè)，建立危險(xiǎn)化學(xué)品安全治理長(zhǎng)效機(jī)制等具體舉措。陳璐、陳安（2016）則基于天津?；繁ㄊ录?，闡述了決策者要提升自身的臨機(jī)決策能力，并且發(fā)揮智能化信息系統(tǒng)的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)。蔡凌、趙林（2017）從應(yīng)急廢物處理處置單位的角度出發(fā)，提出加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品環(huán)境污染事故應(yīng)急廢物處理處置全過(guò)程管理，并對(duì)全過(guò)程管理中的重點(diǎn)工作進(jìn)行了梳理。張江華（2010）則探索了我國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品的閉環(huán)供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)對(duì)其后果和暴露的二元關(guān)系的理論分析，從危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)、存儲(chǔ)、運(yùn)輸、銷(xiāo)售、使用和廢棄處理，系統(tǒng)地構(gòu)造了危險(xiǎn)化學(xué)品供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)管理的體系。

上述研究成果從監(jiān)管體系、決策能力、供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)等不同視角對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行了研究，對(duì)于完善我國(guó)的危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管有著很好的現(xiàn)實(shí)意義。然而，政府職能部門(mén)及其工作人員作為危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管的重要主體，在履行職責(zé)、行使權(quán)力過(guò)程中存在著哪些問(wèn)題？如何從制度層面加以解釋?zhuān)咳绾胃玫丶訌?qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管？顯然這些問(wèn)題需要進(jìn)行深入探討，這對(duì)于加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管是十分必要的，這也是強(qiáng)化安全生產(chǎn)、遏制重特大安全事故的重要課題。

二、 危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管失范的兩大表征

為加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管，國(guó)家出臺(tái)了一系列相關(guān)政策法規(guī)，如2002年國(guó)務(wù)院頒布了《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》，并于2011年進(jìn)行了修訂；2016年國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《危險(xiǎn)化學(xué)品安全綜合治理方案》等，這對(duì)于明確各政府職能部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，更好地對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管，具有重要的作用。然而，近年來(lái)發(fā)生的危險(xiǎn)化學(xué)品安全事故，表明其監(jiān)管中存在著較為明顯的失范現(xiàn)象。

1. 監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)失范

政府職責(zé)是各級(jí)人民政府依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依法履行的法定義務(wù)，具體表現(xiàn)在政府的行為模式上，即政府“應(yīng)當(dāng)做什么”、“不應(yīng)當(dāng)做什么”。各級(jí)人民政府及其職能部門(mén)是各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，依法在本行政區(qū)域內(nèi)或本部門(mén)范圍內(nèi)實(shí)施憲法、法律和法規(guī)以及政策的規(guī)定，從事公共行政事務(wù)的管理，保護(hù)公民權(quán)利，維護(hù)公共利益，建立穩(wěn)定和有序的社會(huì)秩序。

在危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)、流通等過(guò)程中，涉及到諸多政府職能部門(mén)，而相關(guān)法規(guī)對(duì)這些政府職能部門(mén)的職責(zé)也進(jìn)行了具體規(guī)定?！段ｋU(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》是關(guān)于危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理的專(zhuān)門(mén)法規(guī)，其中第六條明確規(guī)定了八個(gè)政府職能部門(mén)在危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)、存儲(chǔ)、運(yùn)輸、銷(xiāo)售、使用等方面實(shí)施安全監(jiān)督管理：一是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)，負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)督管理綜合工作；二是公安機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品的公共安全管理；三是質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門(mén)，負(fù)責(zé)核發(fā)危險(xiǎn)化學(xué)品及其包裝物、容器生產(chǎn)企業(yè)的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證，并依法對(duì)其產(chǎn)品質(zhì)量實(shí)施監(jiān)督；四是環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，負(fù)責(zé)廢棄危險(xiǎn)化學(xué)品處置的監(jiān)督管理；五是交通運(yùn)輸主管部門(mén)，負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品道路運(yùn)輸、水路運(yùn)輸?shù)脑S可以及運(yùn)輸工具的安全管理；六是衛(wèi)生主管部門(mén)，負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品毒性鑒定的管理；七是工商行政管理部門(mén)，負(fù)責(zé)核發(fā)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、儲(chǔ)存、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，查處危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)企業(yè)違法采購(gòu)危險(xiǎn)化學(xué)品的行為；八是郵政管理部門(mén)，負(fù)責(zé)依法查處寄遞危險(xiǎn)化學(xué)品的行為。然而，在危險(xiǎn)化學(xué)品的實(shí)際監(jiān)管中，一些政府職能部門(mén)并未很好地依法履行各自的職責(zé)，使危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管存在著較多的漏洞。在天津港爆炸事故中，天津市交通運(yùn)輸委員會(huì)、濱海新區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局等多個(gè)政府職能部門(mén)存在著監(jiān)管失責(zé)問(wèn)題。如表1所示。

正是由于監(jiān)管部門(mén)并未很好地履行各自的職責(zé)，導(dǎo)致危險(xiǎn)化學(xué)品未能得到切實(shí)、有效的監(jiān)管，最終醞釀成重大的事故。如果各個(gè)監(jiān)管部門(mén)能夠在分工明確的基礎(chǔ)上，各司其職，對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)、存儲(chǔ)、運(yùn)輸、使用等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全過(guò)程的嚴(yán)格管理，必然會(huì)大大降低重大事故發(fā)生的可能性。

2. 監(jiān)管人員的權(quán)力失范

行政權(quán)力是政治權(quán)力的一種，它是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依靠特定的強(qiáng)制手段，為有效執(zhí)行國(guó)家意志而依法進(jìn)行行政管理和公共事務(wù)管理的一種能力。行政權(quán)力作為一種執(zhí)行性權(quán)力，必須執(zhí)行賦予其權(quán)力的公民或國(guó)家民意機(jī)關(guān)的意志，使政治意志具體化并付諸實(shí)施。行政權(quán)力在職責(zé)上主要是管理社會(huì)公共事務(wù)，它的執(zhí)行性主要體現(xiàn)在社會(huì)管理活動(dòng)當(dāng)中。雖然行政權(quán)力廣泛地滲入社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，但這并不意味著行政權(quán)力沒(méi)有邊界，不受制約。事實(shí)上，一方面行政權(quán)力的范圍受到嚴(yán)格限制，被嚴(yán)格限定在公共領(lǐng)域，另一方面，行政權(quán)力的手段也是有限的，需要按照一定的程序進(jìn)行控制，避免掌權(quán)者恣意、專(zhuān)斷地行使權(quán)力，以保證權(quán)力行使者在責(zé)任的約束下進(jìn)行活動(dòng)。由于行政權(quán)力的管理范圍廣、自由裁量空間大，在所有公共權(quán)力中，行政權(quán)力與私權(quán)最密切，動(dòng)態(tài)性最強(qiáng)，也最容易被濫用。正如孟德斯鳩所說(shuō)的那樣，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止”，行政權(quán)力的固定特性決定了其必然需要受到制約和監(jiān)督，顯然道德的力量不足以對(duì)行政權(quán)力形成有效的限制，因而必須通過(guò)法律制度、監(jiān)管體系來(lái)約束行政人員的行為。

天津港重大爆炸事故不僅造成人民生命財(cái)產(chǎn)的巨大損失，對(duì)爆炸地區(qū)周?chē)拇髿?、水、土壤等環(huán)境造成污染，而且產(chǎn)生了十分重大的社會(huì)影響。事故發(fā)生后，國(guó)家迅速成立了國(guó)務(wù)院天津港“8·12”瑞海公司危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)特別重大火災(zāi)爆炸事故調(diào)查組，通過(guò)反復(fù)的現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、檢測(cè)鑒定、調(diào)查取證等工作，查明了事故經(jīng)過(guò)、原因及人員傷亡和直接經(jīng)濟(jì)損失情況，認(rèn)定了事故性質(zhì)和責(zé)任方，并提出對(duì)有關(guān)責(zé)任人員的處理建議。檢察機(jī)關(guān)對(duì)25名行政監(jiān)察對(duì)象依法立案?jìng)刹椴⒉扇⌒淌聫?qiáng)制措施，其中正廳級(jí)2人、副廳級(jí)7人、處級(jí)16人，涵蓋了交通運(yùn)輸部門(mén)、海關(guān)系統(tǒng)、天津港（集團(tuán)）有限公司、安全監(jiān)管部門(mén)、規(guī)劃部門(mén)等。事故調(diào)查組另對(duì)123名責(zé)任人員提出了處理意見(jiàn)，建議對(duì)其中的74名責(zé)任人員給予撤職、降級(jí)、記大過(guò)及以下等黨紀(jì)政紀(jì)處分，包括省部級(jí)5人、廳局級(jí)22人、縣處級(jí)22人、科級(jí)及以下25人；對(duì)其中的48名責(zé)任人員，建議由天津市紀(jì)委及相關(guān)部門(mén)予以誡勉談話或批評(píng)教育。上述政府機(jī)關(guān)干部和工作人員在工作中存在著不同程度的違法違規(guī)行為：一類(lèi)是嚴(yán)重的違法行為，涉及刑事犯罪，另一類(lèi)是工作失職，未能對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品進(jìn)行有效監(jiān)管。這兩類(lèi)行為的共同點(diǎn)，表現(xiàn)為在危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管中未能依法行使人民賦予的權(quán)力，認(rèn)真履行各自的職責(zé)，甚至因?yàn)橐患核嚼瑸E用手中權(quán)力，為海瑞公司的違法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)大開(kāi)綠燈，致使危險(xiǎn)化學(xué)品未能得到必要的監(jiān)管。

三、 危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管失范的制度性根源

政府職能部門(mén)及其工作人員應(yīng)當(dāng)依法行政，正確運(yùn)用行政權(quán)力，認(rèn)真履行職責(zé)，這是保障安全生產(chǎn)、維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)治久安的基本前提之一。然而當(dāng)前一些政府職能部門(mén)及其工作人員并未很好地?fù)?dān)負(fù)起監(jiān)管危險(xiǎn)化學(xué)品的職責(zé)，其原因是多方面的，但相關(guān)制度的缺失是造成這一現(xiàn)象的重要根源。

1. 行政權(quán)力的制度約束力不足

所謂制度約束，就是制度對(duì)個(gè)體行動(dòng)自由的限制。其基本原理是，制度通過(guò)提供信息、協(xié)議執(zhí)行和實(shí)施懲罰等來(lái)改變權(quán)力行使者的期望，進(jìn)而改變權(quán)力擁有者的策略。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，制度約束對(duì)于權(quán)力規(guī)范運(yùn)行來(lái)說(shuō)必不可少。權(quán)力是人民賦予的，每一個(gè)政府職能部門(mén)、每一個(gè)政府工作人員，應(yīng)當(dāng)在法律的框架下行使權(quán)力，這是最基本的素質(zhì)要求。然而在現(xiàn)實(shí)中，由于制約權(quán)力的制度不夠健全，導(dǎo)致行政權(quán)力有時(shí)不能得到很好的運(yùn)用。行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程常常發(fā)生各種扭曲現(xiàn)象，如在合法合規(guī)形式下隱藏著種種違規(guī)甚至違法的行為。在加強(qiáng)依法行政、依法治國(guó)的背景下，權(quán)力不再像以往那樣明目張膽、肆意妄為， 而是更加小心翼翼， 一些政府職能部門(mén)或工作人員， 表面上都是按照管理的規(guī)則和程序辦事， 其背后卻存在私下的、非公開(kāi)的活動(dòng)。由于這些行為表面上合法合規(guī)，這就得使監(jiān)督和查處更為困難。盡管?chē)?guó)家出臺(tái)了《公務(wù)員法》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行了規(guī)定，但整體上看規(guī)范權(quán)力的制度法規(guī)不夠健全， 原則性的規(guī)定多，可供具體操作的規(guī)范少；事后監(jiān)督多，事前和事中監(jiān)督少；對(duì)嚴(yán)重過(guò)失、重大失職的規(guī)定多，對(duì)一般性失職失誤規(guī)定少。從危險(xiǎn)化學(xué)品的監(jiān)管主體看，安全與生產(chǎn)監(jiān)督部門(mén)、環(huán)保部門(mén)、交通運(yùn)輸部門(mén)、規(guī)劃與國(guó)土資源管理部門(mén)、市場(chǎng)與質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)等在各自的職能范圍內(nèi)負(fù)責(zé)監(jiān)管工作，然而由于當(dāng)前有效規(guī)范行政權(quán)力的制度尚不夠健全，使得權(quán)力并沒(méi)有真正被“關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，也就是說(shuō)，這些監(jiān)管危險(xiǎn)化學(xué)品的政府職能部門(mén)及其工作人員，有可能為了本部門(mén)或個(gè)體的利益，并未很好地做好監(jiān)管工作，這顯然為危險(xiǎn)化學(xué)品事故的發(fā)生埋下了隱患。

2. 行政問(wèn)責(zé)制的缺位

行政問(wèn)責(zé)制，是建設(shè)責(zé)任政府和法治政府的本質(zhì)要求和重要保證，也是加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力監(jiān)督與制約，提升政府公信力與執(zhí)行力，建設(shè)高效能政府的制度保障。實(shí)行行政問(wèn)責(zé)制，對(duì)工作嚴(yán)重失誤和能力低下的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問(wèn)責(zé)，一方面使得負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部正確對(duì)待自己，另一方面對(duì)其他干部也是一種警醒和鞭策，這無(wú)疑是提高黨政領(lǐng)導(dǎo)干部行政能力的一個(gè)重要著力點(diǎn)。然而，當(dāng)前的行政問(wèn)責(zé)制注重有錯(cuò)問(wèn)責(zé)，特別是重大安全事故領(lǐng)域內(nèi)的有錯(cuò)問(wèn)責(zé)，例如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第五十九條規(guī)定的引咎辭職，是指“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對(duì)重大事故負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，不宜再擔(dān)任現(xiàn)職 ，由本人主動(dòng)提出辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，但是對(duì)于“懶政”、“怠政”、“為官不為”等現(xiàn)象的問(wèn)責(zé)卻存在較為明顯的缺位。造成這一狀況的原因主要是對(duì)于一般性的工作失職，有時(shí)不易監(jiān)督和考核，不像嚴(yán)重失誤或失職那樣顯性化，因而追究責(zé)任也存在一定的難度。對(duì)于危險(xiǎn)化學(xué)品的監(jiān)管是一項(xiàng)非常重要的工作，各政府職能部門(mén)及其工作人員應(yīng)當(dāng)以高度的責(zé)任心，認(rèn)真地履行各自的監(jiān)管職責(zé)，將危險(xiǎn)化學(xué)品事故的發(fā)生概率降低到最低限度。但是，由于當(dāng)前行政問(wèn)責(zé)制的缺位，使得部分政府職能部門(mén)及其工作人員或因?yàn)樨?zé)任意識(shí)不強(qiáng)，工作玩忽職守，導(dǎo)致對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品的監(jiān)管乏力，或因?yàn)橐患核嚼撟骷?，?duì)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的違法違規(guī)行為視而不見(jiàn)，使國(guó)家關(guān)于危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管的政策法規(guī)形同虛設(shè)。如果危險(xiǎn)化學(xué)品不發(fā)生重大事故，那么這些部門(mén)及其工作人員的行為就可能難以被察覺(jué)，即便是行政監(jiān)督或考核也不一定能夠輕易發(fā)現(xiàn)，因而也就談不上問(wèn)責(zé)了。

3. 針對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督體系未能有效整合

在諸多政府職能中，監(jiān)管是十分必要的，監(jiān)管者依據(jù)法定職責(zé)，對(duì)具體的監(jiān)管對(duì)象實(shí)施監(jiān)督和管理，這是社會(huì)良性運(yùn)行、協(xié)調(diào)發(fā)展的重要前提之一。當(dāng)然，監(jiān)管者必須在法律的框架下行使行政權(quán)力，而且其監(jiān)管權(quán)也需要受到必要的監(jiān)管，這樣才能確保監(jiān)管者正確依法依規(guī)。對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管，既要防止監(jiān)管者濫用監(jiān)管權(quán)，還應(yīng)當(dāng)促使監(jiān)管者善用監(jiān)管權(quán)。如果缺乏對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督與激勵(lì)，擁有龐大權(quán)力的監(jiān)管者就會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管效率低下、有失公允、尋租等市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，甚至可能出于個(gè)人私利而甘愿被受監(jiān)管者俘獲而與之合謀。我國(guó)建立了行政權(quán)力監(jiān)督體系，包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督等，形成了多主體、多層次的監(jiān)督，然而這些監(jiān)督方式未能得到有效整合，尚未形成對(duì)行政權(quán)力的全方位、無(wú)縫隙監(jiān)管。由不同的監(jiān)督子系統(tǒng)構(gòu)成的多元主體參與系統(tǒng)， 由于體制上缺乏將各監(jiān)督主體連接在一起的監(jiān)督紐帶，缺乏整合權(quán)力監(jiān)督部門(mén)的協(xié)作平臺(tái)，從而導(dǎo)致了監(jiān)督主體之間溝通不暢，互動(dòng)不夠，無(wú)法形成監(jiān)督的合力，更無(wú)法共享監(jiān)督信息，難以形成覆蓋面廣、聯(lián)動(dòng)機(jī)制更完備、信息更充足的監(jiān)督平臺(tái)。

危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管本質(zhì)上是一種具有特定內(nèi)涵和特征的行政執(zhí)法行為，是相關(guān)政府職能部門(mén)對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)、存儲(chǔ)、流通、銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)進(jìn)行的限制或規(guī)定。國(guó)家十分重視對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品的監(jiān)管，《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》等政策法規(guī)明確規(guī)定了相關(guān)政府職能部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，那么如何加強(qiáng)對(duì)這些政府職能部門(mén)及其工作人員的監(jiān)管，就成為保障危險(xiǎn)化學(xué)品安全的重要方面。但是，由于當(dāng)前監(jiān)督體系不健全，對(duì)身負(fù)危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管重任的政府職能部門(mén)及其工作人員的監(jiān)管不到位，這成為當(dāng)前危險(xiǎn)化學(xué)品事故一再發(fā)生的重要原因。

四、 結(jié)論與展望

危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管是一項(xiàng)非常重要的工作，事關(guān)廣大人民群眾切身利益，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，因此需要相關(guān)政府職能部門(mén)切實(shí)履行各自的職責(zé)，相互配合，同時(shí)也需要政府工作人員恪盡職守，認(rèn)真負(fù)責(zé)地做好各自的工作。然而，在當(dāng)前危險(xiǎn)化學(xué)品的監(jiān)管中卻存在著監(jiān)管部門(mén)職責(zé)與監(jiān)管人員權(quán)力的雙重失范現(xiàn)象，這成為危險(xiǎn)化學(xué)品事故一再發(fā)生的重要原因。顯然，對(duì)于掌握著監(jiān)管權(quán)力的政府職能部門(mén)及其工作人員來(lái)說(shuō)，要確保其正確地行使行政權(quán)力，加強(qiáng)行政道德建設(shè)固然重要，但加強(qiáng)制度建設(shè)方為根本。如何通過(guò)不斷完善制度，更好地約束政府職能部門(mén)及其工作人員的行政權(quán)力，促使他們更好地?fù)?dān)負(fù)危險(xiǎn)化學(xué)品的監(jiān)管工作，是當(dāng)前進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)的重要課題。

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，2020年常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%左右，“化工圍城”、“城圍化工”矛盾將更加凸顯，對(duì)化工安全尤其是危險(xiǎn)化學(xué)品的監(jiān)管提出了更高的要求。加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品的監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)著力提高危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管法治化水平。針對(duì)當(dāng)前危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)快速發(fā)展及其對(duì)公共安全帶來(lái)的諸多重大問(wèn)題，需要將相關(guān)立法、修法工作置于優(yōu)先地位，切實(shí)增強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的權(quán)威性、統(tǒng)一性和有效性。立法機(jī)關(guān)應(yīng)在已有相關(guān)條例的基礎(chǔ)上，抓緊制定、修訂危險(xiǎn)化學(xué)品管理、安全生產(chǎn)應(yīng)急管理等相關(guān)法律、行政法規(guī)。在行政權(quán)力監(jiān)督方面，需要進(jìn)一步完善對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約體系， 即以法制化的規(guī)則和程序制約行政權(quán)力，使掌握危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管權(quán)力的公職人員在法律規(guī)定的限度和范圍內(nèi)，正確地行使相應(yīng)的權(quán)力，避免各種失職、瀆職行為的發(fā)生，并且有效抑制各種權(quán)力的濫用。行政問(wèn)責(zé)制不僅僅針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)工作的失誤和過(guò)錯(cuò)，同時(shí)也針對(duì)一般公職人員工作中的不作為和效率低下，從而保證干部廉政勤政、提高工作效率。在強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法效能方面，盡快建立危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，通過(guò)制定危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管執(zhí)法手冊(cè)，實(shí)施危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管執(zhí)法內(nèi)容清單化。將危險(xiǎn)化學(xué)品領(lǐng)域安全生產(chǎn)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和條文納入監(jiān)管執(zhí)法范疇，強(qiáng)化安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法。對(duì)于各級(jí)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)明確“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)檢查誰(shuí)負(fù)責(zé)”，對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位則明確“誰(shuí)生產(chǎn)誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)經(jīng)營(yíng)誰(shuí)負(fù)責(zé)”。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品的日常監(jiān)管，避免“運(yùn)動(dòng)式”治理，同時(shí)充分利用社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治，構(gòu)建危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)標(biāo)本兼治的長(zhǎng)效機(jī)制。

（責(zé)任編輯：徐澍）