城鎮(zhèn)化下的土地集約利用

邱倩

目前，中國城鎮(zhèn)化迅速擴(kuò)張，日益飽和的城鎮(zhèn)土地開發(fā)率與日益增長的人口之間的矛盾日益尖銳。如何妥善解決這一問題，將是政府部門目前的工作重點。

城鎮(zhèn)化

土地集約利用

聚集效益 占補(bǔ)平衡

自1978年以來，農(nóng)村青年人口相對過剩，并正逐步向城市中心轉(zhuǎn)移，推動了我國城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展。面對日益凸顯的土地開發(fā)問題，對其實施集約化開發(fā)利用勢在必行。

城鎮(zhèn)土地集約利用的含義

眾多學(xué)者對城鎮(zhèn)土地集約化開發(fā)利用進(jìn)行了相關(guān)定義。我國學(xué)者則根據(jù)我國具體國情，將城鎮(zhèn)土地集約利用這一概念進(jìn)一步本土化提出城市土地應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，提升挖掘潛力。

城鎮(zhèn)土地集約利用的必要性

（1）城鎮(zhèn)土地資源的屬性復(fù)雜：一是社會經(jīng)濟(jì)特性，強(qiáng)調(diào)對其實施集約開發(fā)；二是自然屬性即稀缺性，則規(guī)定必須對耕地資源進(jìn)行集約化使用。其目的在于選擇經(jīng)濟(jì)效率高的使用方式，使耕地價值持續(xù)性增長。

（2）據(jù)國土資源部相關(guān)調(diào)查資料顯示，我國目前存在人均耕地面積少，耕地的非農(nóng)占用現(xiàn)象嚴(yán)重，且人口的增長與耕地數(shù)量銳減之間的矛盾重重。對此，實施土地集約化開發(fā)利用刻不容緩。

（3）城鎮(zhèn)的各方面發(fā)展要求對土地進(jìn)行集約利用，包括：

1.全國城鎮(zhèn)化速度日益提高，城鎮(zhèn)人口迅猛增長，規(guī)模也逐漸擴(kuò)大，其土地需求巨大。但基于國家糧食安全的考慮，城鎮(zhèn)土地的總量供給方面的增加是非常有限的，因此必須走潛力提升的道路。

2.強(qiáng)調(diào)“以人為核心”的發(fā)展理念，已成為城鎮(zhèn)規(guī)劃的指導(dǎo)性方針。目前需建立生態(tài)集約型城鎮(zhèn)，憑借其自身人文底蘊和良好的居住環(huán)境吸引入口的遷徙。

3.未來必將是信息經(jīng)濟(jì)社會，全球范圍內(nèi)流動的資本、勞動力及產(chǎn)業(yè)，必將影響城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)布局，促使形成全球范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)體系。日后國家間的競爭將集中城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的競爭，同時產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)終將體現(xiàn)在城鎮(zhèn)土地的使用途徑上。

城鎮(zhèn)土地集約利用的影響要素

（1）人口密度與城鎮(zhèn)土地集約利用

城鎮(zhèn)土地開發(fā)利用水平與土地總量規(guī)模以及人均占地面積直接相關(guān)。土地稀缺性與人口密集程度緊密相連，土地資源集約利用要求的迫切性也與人口聚集現(xiàn)象呈正相關(guān)性。因此在人口高密度區(qū)域更易形成較大的城鎮(zhèn)?，F(xiàn)實情況說明受交通及區(qū)位等因素的影響，城鎮(zhèn)的人均占地面積越少，土地集約開發(fā)利用率高。

（2）城鎮(zhèn)規(guī)模與城鎮(zhèn)土地集約利用城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)活動多樣性以及社會經(jīng)濟(jì)活動分工細(xì)化程度會隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大而提高，同時規(guī)模經(jīng)濟(jì)也會隨城鎮(zhèn)化規(guī)模的增大而增大。同時，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府行政管理，福利化水平等也隨城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大實現(xiàn)了更高效的供給。總之，聚集經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)規(guī)模之間具有相互促進(jìn)作用。城鎮(zhèn)規(guī)模及城鎮(zhèn)的增長應(yīng)具有一個最佳合理規(guī)模，如果低于城鎮(zhèn)最低規(guī)模無以形成聚集效益，反之超過規(guī)模限制，就會出現(xiàn)土地低效率利用，城鎮(zhèn)空間擁堵等現(xiàn)象。

（3）土地價格與城鎮(zhèn)土地集約利用

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度上分析：一方面，城鎮(zhèn)土地資源價值直接影響城鎮(zhèn)土地開發(fā)利用水平；另一方面，城鎮(zhèn)的聚集效益也極大程度上決定了土地價值。如果城鎮(zhèn)土地資源平均價格較低，將導(dǎo)致其市場需求相對小。除此之外其價格會隨著市場條件下土地供求關(guān)系的趨緊而增高。另外，相較于農(nóng)村更為集中的城鎮(zhèn)人口，必然要求其土地集約開發(fā)利用水平相應(yīng)上升。綜上所述，城鎮(zhèn)人口規(guī)模、土地利用效益、及城鎮(zhèn)土地價格和土地集約利用度之間存在緊密聯(lián)系

城鎮(zhèn)土地集約利用的途徑與措施

（1）進(jìn)行城鎮(zhèn)土地置換，顯現(xiàn)城鎮(zhèn)土地價值

城鎮(zhèn)土地置換是指通過變更城鎮(zhèn)土地功能目的，調(diào)整其開發(fā)利用結(jié)構(gòu)以及可采用空間替代來更改其空間結(jié)構(gòu)布局，從而調(diào)整城鎮(zhèn)空間分布情況，適當(dāng)協(xié)調(diào)土地利用的價值關(guān)系，提高城鎮(zhèn)土地集約開發(fā)利用率，從而實現(xiàn)城鎮(zhèn)土地利用的持續(xù)性、協(xié)調(diào)性。城鎮(zhèn)土地置換對城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和土地利用結(jié)構(gòu)更改，以及優(yōu)化其配置結(jié)構(gòu)和開發(fā)利用具有重要意義。

（2）對應(yīng)開展立體綜合開發(fā)利用

由于土地的空間立體性，目前可開展更多樣式的資源開發(fā)手段。目前土地資源在水平空間上尋求利用空間已是窮途末路，故土地空間化發(fā)展方式必定會成為日后城鎮(zhèn)土地集約性開發(fā)利用的重要手段。城鎮(zhèn)多角度綜合開發(fā)，既可以減緩其土地資源總量稀缺與發(fā)展之間的矛盾，節(jié)約大量的土地資源，同時可以增加高價值土地的面積總量，換取更為顯著的成果收益。

（3）積極開展土地集約利用，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)

面對土地總量的稀缺性與社會發(fā)展的無限可能之間的巨大矛盾，我國應(yīng)控制城鎮(zhèn)的規(guī)模的協(xié)調(diào)性擴(kuò)展，重視城鎮(zhèn)土地的集約性開發(fā)利用方式。其中舊城改造不失為一個良策，但必須結(jié)合原城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃和用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，合理利用經(jīng)濟(jì)杠桿，適宜規(guī)劃用地結(jié)構(gòu)，提高土地綜合利用率。

（4）建立集約用地機(jī)制加強(qiáng)土地資源行政管理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社良性發(fā)展，且在不減少其資源總量的前提下避免惡性發(fā)展，土地用途管制與社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)應(yīng)該在一定限度內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展。應(yīng)注重設(shè)立和完備集約用地開發(fā)制度。一方面盡量通過挖潛或利用結(jié)構(gòu)調(diào)整來提高土地利用率，另一方面也應(yīng)積極引進(jìn)新項目利用閑置土地，并逐步完善土地集約開發(fā)利用政策，合理篩選土地發(fā)展項目。

（5）深化占補(bǔ)平衡進(jìn)程，合理增加城鎮(zhèn)土地面積

深化占補(bǔ)平衡進(jìn)程，在確保耕地紅線不動搖的前提下，在省域范圍內(nèi)合理更改耕地功能，并相應(yīng)在貧困地區(qū)開墾整理出新的耕地，實現(xiàn)占補(bǔ)平衡。一方面，將那些零散分布在城市及周邊郊縣的土地整合起來，容易形成規(guī)模效應(yīng)，提升土地的利用效率，合理增加城鎮(zhèn)土地面積，另一方面，積極探尋“定點訂購”的占補(bǔ)平衡方式，規(guī)定經(jīng)濟(jì)水平高度發(fā)達(dá)地區(qū)與對口經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶持。切實關(guān)注耕地補(bǔ)充地區(qū)農(nóng)民的生活發(fā)展問題，便于助推精準(zhǔn)扶貧工作

結(jié)語

在城鎮(zhèn)化發(fā)展和建設(shè)中，我們必須堅持土地資源的適度開發(fā)、合理利用，根據(jù)系統(tǒng)性、長期性的規(guī)劃，及時處理好土地集約利用和城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的矛盾，并借此推動土地資源的可持續(xù)發(fā)展與集約利用，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

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