排污費與環(huán)境保護稅的比較與啟示

賈路路

進入2l世紀(jì)，發(fā)展綠色經(jīng)濟成為人們的共識，“綠水青山就是金由銀山”，發(fā)展綠色經(jīng)濟、構(gòu)建和諧社會成為人們的共同追求。發(fā)展綠色經(jīng)濟離不開財政領(lǐng)域的稅制改革，而“綠色稅制”也成為了稅制改革的一個重點。2016字12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了《環(huán)境保護稅法》，這是黨的十八屆三中全會提出“落實稅收法定原則”要求之后，全國人大常委會審議通過的第一部單行稅法，也是第一部專門體現(xiàn)“綠色稅制”，推動生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法，標(biāo)志著環(huán)境領(lǐng)域的“費改稅”以法律的形式確立了下來。本文通過深入比較排污費與環(huán)境保護稅的異同，力圖更加深刻地理解環(huán)境保護稅的作用，同時為環(huán)境保護稅下一步的更好發(fā)展提出相關(guān)的建議。

綠色經(jīng)濟

環(huán)境保護稅 綠色稅制 費改稅

外部性理論是征收環(huán)境稅的理論淵源，庇^‘認(rèn)為外部性就是個人或企業(yè)的經(jīng)濟行為對他人或企業(yè)產(chǎn)生了影響，而這些活動所產(chǎn)生的成本收益由于無法通過市場價格反映出來，使得產(chǎn)生經(jīng)濟活動的主體沒有承擔(dān)應(yīng)有的成本或沒有獲得應(yīng)有的報酬，從而使私人成本或利益與社會成本或利益的不一致，并提出了解決外部性的方法，也就是使外部成本內(nèi)部化。環(huán)境問題的產(chǎn)生正是如此，環(huán)境污染的企業(yè)由于在企業(yè)市場規(guī)律下進行生產(chǎn)，以企業(yè)利潤最大化為目標(biāo)，尤其足高污染企業(yè)在生產(chǎn)時產(chǎn)生了極大的環(huán)境成本，但是產(chǎn)生的成本卻足由整個社會承擔(dān)的，企業(yè)并沒有付出相應(yīng)的代價，所以市場調(diào)節(jié)下的環(huán)境問題會愈演愈烈，而解決環(huán)境問題的重要方法就是使外部成本內(nèi)部化。就外部性理論而言，排污費和環(huán)境保護稅的設(shè)立原則都是基于此，其作用機制也都是通過收入與替代效應(yīng)來影響生產(chǎn)者和消費者的效用函數(shù)，從而改變?nèi)藗兊男袨?，最終實現(xiàn)對環(huán)境的保護。隨著環(huán)境問題越來越受到關(guān)注，廣泛為人所詬病的排污費迎來了改革的契機，應(yīng)該說在具體的制度沒計上，排污費與環(huán)境保護稅是存在較大的差別的，針對排污費產(chǎn)生的一系列問題，為更好的發(fā)揮環(huán)境保護稅對環(huán)境的保護作用，有必要對二者進行比較和研究。

在此次環(huán)保領(lǐng)域的費改稅中，政府在環(huán)境保護稅的具體制度設(shè)計上，考慮到改革的阻力和政策實施推行的問題，環(huán)境保護稅立法所參照的一個重要原則足排污費制度向環(huán)境保護稅制度的“平移”，實現(xiàn)制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。可以說“平移”原則在此次費改稅的變革中是可以清晰的看到的，但是通過比較可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境保護稅并非排污費的簡單平移，尤其在稅率和稅收優(yōu)惠等方面都有很大的創(chuàng)新之處，在具體的征收方法和收入的使用上，都對舊有的排污費制度進行了突破。

征收對象

稅收立法首先就是征稅對象的確定，從2018年1月開始實施的《環(huán)境保護稅法》規(guī)定，環(huán)境保護稅的征稅對象是在中華人民共和國領(lǐng)域和中華人民共和國管轄的其他海域，直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)、事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者為環(huán)境保護稅的納稅人，應(yīng)當(dāng)依照《環(huán)境保護稅法》規(guī)定繳納環(huán)境保護稅。相比于排污費的規(guī)定（直接向環(huán)境排放污染物的單位和個體工商戶），應(yīng)該說在征收對象的確定上，并沒有太大改變。

另一方面，在具體的稅目設(shè)計上，也基本維持了排污費的征收科日，即大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四大類。細(xì)節(jié)上，在具體的污水處理和生活垃圾處理等征收對象的認(rèn)定上，環(huán)境保護稅與排污費也是基本相同，不難看出，在征收對象的設(shè)計上，排污費向環(huán)境保護稅的改革充分體現(xiàn)了“平移”的特點，這一方面不至于引起新的征收對象的抵觸，也便于改革的推行。

征收部門

原有的《排污費征收使用管理條例》規(guī)定：縣級以上人民政府環(huán)境保護行政豐管部門、財政部門、價格主管部門應(yīng)當(dāng)按照各自的職責(zé)，加強對排污費征收、使用工作的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。也就是說，在排污費制度的征收管理中，地方環(huán)保行政部門是作為排污費的征管豐體，地方環(huán)保行政主管部門在環(huán)境保護方面掌握了較大的權(quán)力。但是地方環(huán)保行政部門由于執(zhí)法力度不夠，缺乏制度保證，監(jiān)督體系不完善，在實際的排污費征收中產(chǎn)生了諸多問題，表現(xiàn)在：排污費“應(yīng)征未征”現(xiàn)象普遍存在；違規(guī)設(shè)置排污費“收繳過度戶”；排污費收人人為混庫，地方財政層層截留中央級收入；擠占挪用截留排污費等。

相比于排污費，《環(huán)境保護稅法》規(guī)定，改革的環(huán)保稅由稅務(wù)機關(guān)征收管理，環(huán)保行政主管部門單純負(fù)責(zé)對污染物進行監(jiān)測管理，從而將環(huán)境保護稅的征收權(quán)賦予了稅務(wù)部門。在具體的征收實踐中，應(yīng)該說稅務(wù)部門比環(huán)保部門更具權(quán)威性和專業(yè)性，且稅收的執(zhí)法力度強，相關(guān)的法律較為完善，可以預(yù)見環(huán)境保護稅的征收由稅務(wù)部門征收將會變得更為規(guī)范、透明，受到的各種干擾也將更少，同時環(huán)境保護稅的制定也會比排污費更加的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，更能準(zhǔn)確地反映企業(yè)排污成本，調(diào)節(jié)生產(chǎn)發(fā)展和環(huán)境保護的關(guān)系。

所以從征管部門看，由稅務(wù)部門征收，環(huán)保行政主管部門監(jiān)測的環(huán)境保護稅征收體系是比排污費征收體系有優(yōu)勢的。當(dāng)然，我們也應(yīng)當(dāng)考慮到兩部門合作體系的效率問題，環(huán)境保護稅法規(guī)定征收環(huán)保稅首先要由環(huán)保部門通過專業(yè)設(shè)備對排污數(shù)據(jù)進行核定，之后遞交稅務(wù)部門進行環(huán)保稅的征收，大大延長了稅收的征收鏈條，這樣就要求兩部門在環(huán)境保護稅的征收中要密切配合，共同推進社會節(jié)能減排的事業(yè)的發(fā)展。

征收標(biāo)準(zhǔn)

征收標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了一項征收制度具體的稅率設(shè)計，關(guān)系到最終征收的收入總量以及稅收對于征收對象所帶來的負(fù)擔(dān)大小。環(huán)保稅的征收標(biāo)準(zhǔn)即對于排放的污染物的單位計量標(biāo)準(zhǔn)，新的環(huán)境保護稅法在征收標(biāo)準(zhǔn)上的改變主要表現(xiàn)為增設(shè)下限。具體來說，就是國家對于大氣、水污染物的排污費征收標(biāo)準(zhǔn)分別足不低于1.2冗和1.4元，同時也鼓勵地方政府根據(jù)政策要求上調(diào)收費標(biāo)準(zhǔn)，以更好的發(fā)揮對企業(yè)行為的導(dǎo)向作用。但足并沒有規(guī)定上限，地方政府在征收標(biāo)準(zhǔn)的確定上有了更大的自豐權(quán)，例如北京調(diào)整后的收費標(biāo)準(zhǔn)將是最低標(biāo)準(zhǔn)的8-9倍，上限被規(guī)定為不超過最低標(biāo)準(zhǔn)的10倍。

地方政府在污染治理中擔(dān)負(fù)重要角色，更高的征收標(biāo)準(zhǔn)意味著將增加地方財政收入，同時會加重地方高污染企業(yè)的負(fù)擔(dān)促使企業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和升級，改變地區(qū)傳統(tǒng)的發(fā)展方式，這就要求地方政府要下決心抓好生態(tài)文明建設(shè)，轉(zhuǎn)變地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式，發(fā)展綠色GDP。

中央與地方的收入分成和使用

一項稅收會涉及到中央和地方相關(guān)稅收收入和支出的調(diào)整，在環(huán)保稅的稅制設(shè)計中，首先就是收入的分成，改革前的排污費是實行中央和地方1：9分成。排污費改成環(huán)境保護稅之后，由于環(huán)保稅的征收收入總量總體預(yù)測不大，加上營改增之后地方稅收收入相應(yīng)的減少，再有就是考慮到地方政府承擔(dān)著主要的污染治理責(zé)任等，為了調(diào)動地方政府的積極性，將環(huán)境保護稅的傘部收入作為地方收入，由地方稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收，進入地方財政體系，中央不再參與分成。

另一個方面就是稅收收入的使用，《排污費征收管理條例》規(guī)定地方政府應(yīng)將全部的排污費收入專項用于環(huán)境污染防治，任何單位和個人不得截留、擠占或者挪作他用。但是改革后的環(huán)境保護稅在稅收收人的使用上沒有硬性的要求，環(huán)保稅以法律形式同定下來，稅收直接進入財政體系，由地方政府統(tǒng)一編制預(yù)算開支計劃，自主決定支出方向。

排污費改環(huán)保稅的幾個重點問題與對策

（1）稅收監(jiān)測機構(gòu)的設(shè)置

環(huán)保稅不同于其他稅，由于其監(jiān)測的復(fù)雜性以及專業(yè)性，所以環(huán)保稅的征收需要由專門的監(jiān)測機構(gòu)來對排污數(shù)據(jù)進行監(jiān)測。改革前的排污費制度是由地方環(huán)境主管部門對環(huán)境進行監(jiān)測和確定排污事項，進而依據(jù)排污數(shù)據(jù)進行排污費的征收。環(huán)境保護稅改革后，環(huán)境保護主管部門成為了一個單純的統(tǒng)計監(jiān)測部門，定期將排污單位的排污許可、污染物排放數(shù)據(jù)交給稅務(wù)部門，稅務(wù)部門依靠數(shù)據(jù)進行具體稅收的征收?？紤]到環(huán)境保護稅的特殊性，納稅人很難自主申報，在環(huán)境保護稅的具體實施中，國家為保持稅收中性，由納稅人自主決定是否安裝符合國家規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范的污染物自動監(jiān)測設(shè)備，安裝的按照安裝設(shè)備的反饋數(shù)據(jù)征收，其他的由環(huán)保部門核定征收，考慮到監(jiān)測設(shè)備的設(shè)計以及環(huán)保部門的核定問題，為維護納稅人的利益，有必要引入第三方監(jiān)測機構(gòu)，以更好的發(fā)揮第三方監(jiān)測機構(gòu)的社會監(jiān)督作用，更好的維護納稅人的合法權(quán)益。

（2）稅收收入的使用

關(guān)于改革后的環(huán)境保護稅稅收收入的使用也是一個重要的問題，首先就是設(shè)立環(huán)境保護稅的初衷是為了促進企業(yè)節(jié)能減排，同時保護環(huán)境。之前的排污費是?？顚Ｓ?，用于當(dāng)?shù)丨h(huán)保事業(yè)的發(fā)展，如果按照環(huán)境保護稅的稅收征收規(guī)定，環(huán)境保護稅是將稅收收入納入統(tǒng)一的地方財政體系，這樣環(huán)境保護事業(yè)的支出就需要通過預(yù)算、審批等一系列環(huán)節(jié)，在地方政府爭相以單純的GDP增長為導(dǎo)向的發(fā)展模式下，環(huán)境保護事業(yè)的經(jīng)費投入很可能會不增反降，環(huán)境保護稅在環(huán)保事業(yè)上的效率可能會大大降低。

其次就是中央對于地方環(huán)境事業(yè)的轉(zhuǎn)移支付，考慮到環(huán)境保護稅完全變成地方財政收入，那么中央在地方環(huán)境保護事業(yè)上的投入勢必會減少，在地方環(huán)境保護稅稅收收入杯水車薪，而中央轉(zhuǎn)移支付又減少的情況下，環(huán)境保護稅可能很難發(fā)揮其保護環(huán)境的作用，反而加重環(huán)保問題。

綜合考慮，應(yīng)該建立關(guān)于環(huán)保事業(yè)的專項計劃，保證環(huán)境保護稅稅收收入能夠用在地方環(huán)保事業(yè)上，實現(xiàn)地方環(huán)保事業(yè)的良性循環(huán)。建立起來的環(huán)境保護稅專項計劃，在具體的使用上還應(yīng)當(dāng)考慮到區(qū)域的差異，比如美國在噪聲污染嚴(yán)重的機場區(qū)域征收的稅款用于機場附近噪音隔離設(shè)施的建設(shè)，所以在稅款使用上，也應(yīng)該更多的考慮到污染承受群體的利益，真正的做到稅收取之于民，用之于民。

（3）實體企業(yè)的負(fù)擔(dān)問題

針對改革后的企業(yè)負(fù)擔(dān)問題，政部稅政司司長王建凡回應(yīng)：“考慮到當(dāng)前經(jīng)濟環(huán)境之下企業(yè)的負(fù)擔(dān)能力問題，環(huán)境保護稅和其他的稅收不一樣，企業(yè)履行環(huán)保責(zé)任，減少污染物排放了，就可以少繳稅。從這個意義上講，負(fù)擔(dān)的平轉(zhuǎn)是適當(dāng)?shù)?。”環(huán)境保護稅實行從量計征，征收額是按照污染物的排放量來征收，多排多征，少排少征。新增加的優(yōu)惠措施規(guī)定納稅人排放應(yīng)稅大氣污染物和水污染物的濃度值低于國家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)30%的，減按75%征收環(huán)境保護稅；低于50%的，減按50%征收環(huán)境保護稅。這就在制度上建立了一種企業(yè)稅負(fù)的浮動機制，也就是說企業(yè)可以根據(jù)自身的效用做出調(diào)整，在實踐中就為一些轉(zhuǎn)型升級的企業(yè)提供了轉(zhuǎn)型動力，總體卜是能夠大大減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)的。同時環(huán)境保護稅的開征初衷并非為了增加財政收入，而是為了實現(xiàn)節(jié)能減排，更好的服務(wù)于建設(shè)綠色和諧社會的大局，所以環(huán)境保護稅的實施從長期來看，就是幫助企業(yè)“減負(fù)”。

（4）稅目設(shè)計上生產(chǎn)與消費端的征收并重

外部性理論是征收環(huán)境保護稅的理論依據(jù)，外部成本內(nèi)部化是解決外部性的重要途徑。外部性按照外部性的產(chǎn)出領(lǐng)域分為生產(chǎn)的外部性和消費的外部性，生產(chǎn)的外部性是由生產(chǎn)領(lǐng)域的活動所導(dǎo)致的外部性，而消費的外部性則是由消費行為所帶來的外部性?？紤]到外部效應(yīng)的產(chǎn)生者可能是生產(chǎn)者，也可能是消費者，這就需要我們對生產(chǎn)和消費兩個領(lǐng)域的外部性都進行必要的制度設(shè)計。

庇古的外部性理論分析主要是關(guān)于生產(chǎn)領(lǐng)域的外部性，主體是企業(yè)。而個體在生產(chǎn)端產(chǎn)生的外部性由于相對較少，不易征管，計量困難等問題，所以很難在生產(chǎn)端對個人進行制度設(shè)計實現(xiàn)對外部效應(yīng)的補償，但是不可忽視的就是群體消費的傾向也會影響到整個環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，所以有必要將個人對環(huán)境產(chǎn)生的外部成本也內(nèi)部化，這就需要考慮消費端的外部效應(yīng)。目前我國的消費稅在某些稅目上有涉及到環(huán)境保護的相關(guān)問題，但主要的還是側(cè)重于對于資源的保護，所以在環(huán)境稅的設(shè)計上有必要擴展環(huán)保稅的征稅領(lǐng)域，將稅目盡量覆蓋到消費領(lǐng)域，對于一些對環(huán)境污染嚴(yán)重的產(chǎn)品比如鎳汞電池、塑料袋等征收環(huán)境保護稅，既可以有效的促使人們綠色消費，減少消費端對于環(huán)境的破壞，反過來也可以以消費來引導(dǎo)生產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展方向，促進企業(yè)踐行更加綠色的經(jīng)濟發(fā)展方式。

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