關(guān)于推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的討論

張柏秋

在當(dāng)前我國(guó)改革開(kāi)放不斷深入發(fā)展和著力推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部改革進(jìn)程的大背景下，我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)面臨機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的局面。強(qiáng)億行政事業(yè)單位內(nèi)部管理，促進(jìn)行政事業(yè)單位的健康發(fā)展，要求在現(xiàn)階段加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的探索。內(nèi)部控制作為行政事業(yè)管理中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，現(xiàn)行體制中存在諸多問(wèn)題，這就要求我們將2013年財(cái)政部下發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》作為新時(shí)期我國(guó)事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的落腳點(diǎn)及主要依據(jù)。為了做好進(jìn)一步推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，準(zhǔn)確分析當(dāng)前我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的閥題必不可少。本文在對(duì)我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀做簡(jiǎn)要分析之后，結(jié)合事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的特點(diǎn)及基本原則，對(duì)推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出相關(guān)建議。

事業(yè)單位

內(nèi)部控制建設(shè) 內(nèi)部環(huán)境

現(xiàn)階段下我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問(wèn)題

（1）事業(yè)單位內(nèi)部缺失內(nèi)控意識(shí)和專業(yè)管理者

授權(quán)審批制度作為內(nèi)部控制建沒(méi)的重要措施，在事業(yè)單位中“一頭大”的現(xiàn)象普遍存在。重大事項(xiàng)的處理往往不經(jīng)過(guò)集體討論進(jìn)行決策，而足以相關(guān)部門(mén)主管的意見(jiàn)決定。一些單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制制度重要性的認(rèn)識(shí)不足，內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)，存在重發(fā)展、輕控制的現(xiàn)象。對(duì)業(yè)務(wù)流程的控制過(guò)于簡(jiǎn)單，沒(méi)有做到業(yè)務(wù)實(shí)行各個(gè)環(huán)節(jié)的普遍控制，缺乏在事前、事中業(yè)務(wù)流程的控制，單純?cè)谑潞髮徟凶龅娇刂?，業(yè)務(wù)流程控制在先后順序上不盡合理的情況普遍存在。內(nèi)部控制建設(shè)的關(guān)鍵是做到不相容職位分離，防止權(quán)力過(guò)于集中，提高決策的科學(xué)性和有效性。但是很多事業(yè)單位存在規(guī)模不大、人手不足的問(wèn)題，因而職位兼任的現(xiàn)象普遍存在，從而導(dǎo)致事業(yè)單位內(nèi)部沒(méi)有形成完善有效的相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制，導(dǎo)致違法亂紀(jì)行為的發(fā)生。

（2）人員綜合素質(zhì)不高，監(jiān)督考核機(jī)制發(fā)展不到位

事業(yè)單位內(nèi)部存在內(nèi)部審計(jì)在權(quán)威性上無(wú)法形成有效制約、獨(dú)立性不足的情況，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)無(wú)法起到行之有效的監(jiān)督作用，引發(fā)徇私舞弊現(xiàn)象的發(fā)生。導(dǎo)致控制執(zhí)行力不足的主要原因就是對(duì)工作人員的崗位分配不當(dāng)，內(nèi)部業(yè)務(wù)的處理工作過(guò)于交叉復(fù)雜，相互過(guò)于分離，缺乏聯(lián)系和協(xié)調(diào)、從而致使各部門(mén)不能很好地進(jìn)行相互制約和監(jiān)督。事業(yè)單位內(nèi)部管理中，存在人員素質(zhì)參差不齊現(xiàn)象，事業(yè)單位工作人員在內(nèi)部控制制度的實(shí)施中存在較大的主觀性與隨意性，致使內(nèi)部效果難以保障。對(duì)于內(nèi)控制度的認(rèn)知也存在較大偏差，且激勵(lì)約束機(jī)制有待完善，致使事業(yè)單位內(nèi)部控制的貫徹與實(shí)施力度大打折扣。事業(yè)單位對(duì)人員的培訓(xùn)也不夠及時(shí)和具體，導(dǎo)致人員素質(zhì)已不適應(yīng)新形式下對(duì)內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)防范方面的要求。

（3）內(nèi)部控制建設(shè)的具體措施不合理

我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的具體措施不合理。首先體現(xiàn)在崗位沒(méi)置的不合理，大多數(shù)事業(yè)單位受到編制的限制，存在崗位兼任和崗位合并的情況。導(dǎo)致權(quán)力過(guò)分集中，有些事業(yè)單位在決策、經(jīng)辦、審核崗位的人員安排上沒(méi)有做到有效分離，不能形成各個(gè)環(huán)節(jié)有效制約和監(jiān)督的機(jī)制，極易造成權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象。其次，事業(yè)單位對(duì)預(yù)算監(jiān)管實(shí)施的制度措施不完善，對(duì)預(yù)算控制力度不夠，缺乏科學(xué)的編制程序和嚴(yán)格的審批程序，不利于預(yù)算的合理實(shí)施。除此之外，有些事業(yè)單位存在財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度不完善的情況，沒(méi)有對(duì)資產(chǎn)檔案建設(shè)進(jìn)行嚴(yán)格控制，也沒(méi)有形成對(duì)資產(chǎn)定時(shí)檢查的制度，極易造成事業(yè)單位財(cái)產(chǎn)的流失，無(wú)法使財(cái)政款項(xiàng)得到高效利用，造成財(cái)政資產(chǎn)的浪費(fèi)。

事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)容及原則

（1）事業(yè)單位內(nèi)部控制的內(nèi)容

許多事業(yè)單位內(nèi)部在內(nèi)部控制建設(shè)上存在觀念誤區(qū)，將內(nèi)部控制建設(shè)與包括內(nèi)部成本控制、資產(chǎn)安傘控制、資金控制三項(xiàng)內(nèi)容在內(nèi)的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制進(jìn)行等同，將內(nèi)部控制建設(shè)停留在發(fā)展內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的層面上。實(shí)際上，內(nèi)部控制建設(shè)包括會(huì)計(jì)控制和管理控制兩方面的內(nèi)容。會(huì)計(jì)控制的主要內(nèi)容包括對(duì)財(cái)產(chǎn)物資的安傘性，會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性、完整性和財(cái)務(wù)活動(dòng)合法性的控制；管理控制是以保證方針決策的貫徹執(zhí)行、提高業(yè)務(wù)活動(dòng)的效率，促進(jìn)業(yè)務(wù)活動(dòng)的有效性、可行性的實(shí)現(xiàn)保障業(yè)務(wù)完成為日的的。會(huì)計(jì)控制是內(nèi)部控制的核心做法，管理控制為內(nèi)部控制提供基本框架，兩者相輔相成，相瓦制約，共同構(gòu)成有效運(yùn)作的單位內(nèi)部控制機(jī)制。探索推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，尋求適合事業(yè)單位內(nèi)部控制的途徑，對(duì)規(guī)范事業(yè)單位內(nèi)部各項(xiàng)工作的開(kāi)展，化解風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)事業(yè)日標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有關(guān)鍵作用。

（2）內(nèi)部控制原則

全面性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿單位管理和服務(wù)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。要打破傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)控制，商升到管理層面推進(jìn)內(nèi)部控制的建設(shè)。在流程控制上，要根據(jù)各個(gè)流程環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)活動(dòng)的特點(diǎn)，設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，做好各個(gè)控制點(diǎn)與業(yè)務(wù)過(guò)程的相互聯(lián)系，使得業(yè)務(wù)流程和管理系統(tǒng)緊密貼合，從而保證單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的規(guī)范運(yùn)行。

重要性原則。內(nèi)部控制不但應(yīng)當(dāng)涵蓋單位內(nèi)部涉及會(huì)計(jì)工作的各項(xiàng)業(yè)務(wù)及相關(guān)崗位，還應(yīng)針對(duì)業(yè)務(wù)處理過(guò)程中的關(guān)鍵控制點(diǎn)以及關(guān)鍵崗位加以特別防范。對(duì)于關(guān)鍵控制點(diǎn)和關(guān)鍵崗位，企業(yè)應(yīng)采取更嚴(yán)格的控制措施，使單位的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)降到最低。內(nèi)部控制防范不了所有的風(fēng)險(xiǎn)，但是要關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，防范顛覆性風(fēng)險(xiǎn)。

制衡性原則。單位應(yīng)當(dāng)確保內(nèi)部機(jī)構(gòu)、崗位和人員的合理設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限的合理劃分，堅(jiān)持不相容職務(wù)相瓦分離，確保不同機(jī)構(gòu)和崗位之間相瓦制約、相瓦監(jiān)督。明確各職能部門(mén)和分支機(jī)構(gòu)以及基層作業(yè)單位的職責(zé)權(quán)限，將權(quán)利與責(zé)任落實(shí)到各責(zé)任單位，為內(nèi)部控制的有效實(shí)施創(chuàng)造良好條件。

適應(yīng)性原則。對(duì)于事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度的制定并不足同定的，要隨時(shí)根據(jù)國(guó)家的相關(guān)規(guī)定、單位的業(yè)務(wù)范圍以及管理等外部客觀環(huán)境進(jìn)行必要的調(diào)整和完善，并與事業(yè)單位外部活動(dòng)的變化相適應(yīng)，以有助于內(nèi)部控制制度更好的執(zhí)行。通過(guò)對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的調(diào)整，不斷完善內(nèi)部控制制度。理論聯(lián)系實(shí)際，從實(shí)際出發(fā)沒(méi)計(jì)的內(nèi)部控制制度，才能達(dá)到內(nèi)部?jī)?yōu)化的理想效果。

推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的措施

（1）改善內(nèi)部控制環(huán)境

事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是為實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)管理，保護(hù)公共資產(chǎn)安傘和完整，提高財(cái)政資金使用效益而采取的組織規(guī)則和實(shí)施方法，是深化事業(yè)單位改革的一項(xiàng)重要舉措。良好的內(nèi)部控制環(huán)境，是推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)、完善內(nèi)部控制制度的出發(fā)點(diǎn)。良好的內(nèi)部控制環(huán)境，可以使得過(guò)去隨意性大的人為決策模式，逐步向著規(guī)范化、科學(xué)化、制度化的方向發(fā)展。促進(jìn)內(nèi)部控制的改善，需要以明確的原則為依據(jù)，成立單位內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，建立健全完善的內(nèi)部控制體系；形成崗位之間相互制約、監(jiān)督的模式，施行崗位定期輪換制度。為形成良好地內(nèi)部控制環(huán)境，推進(jìn)單位內(nèi)部控制建設(shè)奠定礎(chǔ)。

（2）加強(qiáng)監(jiān)督管理和人員工作水平 對(duì)于沒(méi)有足夠的條件而不能建立單獨(dú)的內(nèi)審機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位，更要提高財(cái)務(wù)審計(jì)方面的監(jiān)督，同時(shí)對(duì)各種監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行全面充分而完善。將內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況的監(jiān)督和考核結(jié)果與單位最初設(shè)定的日標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)不按要求執(zhí)行內(nèi)部控制制度的人員給予適當(dāng)?shù)奶幜P，從而增加內(nèi)控對(duì)從業(yè)人員的約束力。要不斷加強(qiáng)對(duì)人員業(yè)務(wù)和職業(yè)道德方面的培訓(xùn)，要求人員參加繼續(xù)教育，以提高會(huì)計(jì)人員的執(zhí)業(yè)能力。這種培訓(xùn)不僅包括外部培訓(xùn)，也包括內(nèi)部培訓(xùn)，定期對(duì)本單位出現(xiàn)的新業(yè)務(wù)進(jìn)行內(nèi)部控制制度方面的討論和分析。

（3）加強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，規(guī)范事業(yè)單位內(nèi)部行為

單位負(fù)責(zé)人要重視內(nèi)部控制體系和相關(guān)制度的建設(shè)，同時(shí)還要加強(qiáng)法律法規(guī)和各項(xiàng)內(nèi)控制度的學(xué)習(xí)，否則就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。完善事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的前提是健全內(nèi)部控制制度。事業(yè)單位的工作人員在日常工作中要做到有章可循，依據(jù)規(guī)定流程進(jìn)行操作；要明確相應(yīng)職能的作用，建立穩(wěn)定、科學(xué)、合理的組織機(jī)構(gòu)，做到權(quán)責(zé)明確，防止權(quán)力濫用，增強(qiáng)崗位工作人員的責(zé)任意識(shí)，提高事業(yè)單位的工作效率。需要單位依據(jù)自身特點(diǎn)設(shè)立符合要求的內(nèi)部管理制度，對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部行為做好規(guī)范。

總結(jié)

推進(jìn)現(xiàn)階段下事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，需要對(duì)當(dāng)前我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部建設(shè)的現(xiàn)狀中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，從而對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出明確的實(shí)行措施。要依據(jù)國(guó)家相關(guān)方針政策提出的規(guī)范，結(jié)合實(shí)際情況，形成事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的具體措施，保證事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的良好發(fā)展。

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