關于我國地方政府投融資平臺發(fā)展的思考

李雅婷

地方政府 投融資平臺礎設施 起源 發(fā)展

引言

地方政府投融資平臺，指在由地方政府發(fā)起設立，通過劃撥土地、股權等方式，建立的一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達到融資標準的地方國有企業(yè)或企業(yè)集團。為了實現(xiàn)平臺的對外融資，并將資金投入到市政基礎設施建設等領域，過往會輔以地方財政“兜底”作為還款承諾，特別是一些純公益類項目。簡言之，地方政府投融資平臺公司指由地方政府及其部門和機構、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體。

地方投融資平臺形式多樣，運作模式各異。在區(qū)域上可劃分為省級、地市級、縣級（70%以上）三類，在運營上可分為有經(jīng)營性收入和沒有經(jīng)營性收入，在融資方式上有直接融資、間接融資、項目融資等。政府平臺是我國特殊財政金融體制下政府信用與市場機制的一次結合，作為地方政府投融資的市場化主體，參與了地方大量基礎設施和公益性領域的運營。在新常態(tài)新時期，我國地方政府依然面臨資金與投資之間的突出矛盾，地方政府與銀行之間的“雙向羊群”效應仍將存在，政府平臺合規(guī)市場化運作對于地方經(jīng)濟有重要的現(xiàn)實意義。

本文主要采取定性分析和規(guī)范分析的研究方法，一為探尋政府投融資平臺的起源和現(xiàn)實狀況，二為思考平臺的問題和未來發(fā)展，探討地方政府投融資平臺如何完善自我輸血功能，如何調整職能、結構轉型來為地方經(jīng)濟服務。

我國地方政府投融資平臺的起源與模式

（1）地方政府平臺產(chǎn)生的原因

投融資平臺起源最早的領域是在城市基礎設施建設，即承擔為基建項目融資的功能。地方政府繞開體制與政策障礙，成立集融資、建設、經(jīng)營、債務償還于一體的政府投融資平臺，代表進行直接或間接，標準化或非標準化投融資，筆者思考，有實踐理論、主觀客觀多方面的原因。

城市基建有時是一種混合產(chǎn)品，具有擁擠性（Congestion）特征，即隨著消費者數(shù)量增加，新增一人消費帶來的邊際成本不再為零。而在一定情況下，我們仍然可以認為城市基建具有公共性（Publicness），是一種公共產(chǎn)品（PublicGoods），即一種共同消費的商品，每多一人對這種商品的消費不會導致其他人對這種商品消費數(shù)量的減少（Samuelson，1954）。我們普遍認為，這類存在公共性的產(chǎn)品通過公共提供更為有效，政府要為其買單。

從實踐上看，1994年開始，在財政制度上，我國開始實施分稅制財政體制改革，重新劃分中央政府和地方政府之間的事權與財權。而實際運作上，中央和地方明顯出現(xiàn)事權重心下移而財權重心上移的不對等現(xiàn)象。按94年的改革，國家稅收收入被劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分都劃歸為中央稅，增值稅、所得稅等大稅種被劃入中央地方共享稅，其中規(guī)模最大的增值稅更是中央共享75%，地方只拿25%。地方政府逐漸降低了可持續(xù)發(fā)展的財政汲取能力，財政資金缺口不斷加大。與此同時，地方經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程持續(xù)推進。據(jù)《中國城市發(fā)展報告2014-2015》，我國城鎮(zhèn)化率在2014年達到54.8%，距離發(fā)達國家城鎮(zhèn)化率80%的平均水平仍有較大發(fā)展空間?！笆濉逼陂g，新型城鎮(zhèn)化建設進入關鍵時期，然而作為地方性公共產(chǎn)品，城市基建面對的仍然是處于財力困境的地方政府。

市政基建需要地方政府財政投入，從行為經(jīng)濟學的角度，地方政府是否擁有主觀增加基建投資，強化投融資平臺舉債意愿呢？我們看到，城市基建投資通過乘數(shù)效應可以影響衡量地方經(jīng)濟狀況的主要指標：GDP以及GDP增長率。追求仕途的地方政府官員在行政權力集中和強激勵的官員治理模式下（周黎安，2007），會有極強的主觀愿望去維持體制內的職位并尋求職位晉升，而晉升需要可以量化的地方經(jīng)濟管理成績。這或許是投融資平臺自誕生以來受到地方政府青睞的一大原因。

（2）上海模式與重慶模式

地方投融資平臺最早出現(xiàn)在資本運作經(jīng)驗豐富的上海。20世紀80年代，一家實體平臺公司“上海久事公司"JE式成立，開始向國內外金融機構貸款并支持城市建設，這是我國投融資平臺的雛形。目前，上海已形成全國相對最完善、市場化運作最徹底的地方政府投融資體系，有多家平臺公司實現(xiàn)上市。

重慶市在學習上海市投融資平臺經(jīng)驗后，通過增加平臺公司注冊資本金、注入經(jīng)營性現(xiàn)金流量充足的優(yōu)質資產(chǎn)的方式，成立了八家競爭性的投資集團融資平臺并成功獲得銀行授信，這幫助重慶市政府在較短的時間內解決了城市發(fā)展的資金瓶頸?；具\行機制是：地方政府將城市資產(chǎn)無償劃撥給新設立的承貸主體一投融資平臺，投融資平臺公司達到銀行貸款的資產(chǎn)規(guī)模條件后，向銀行籌措資金并轉借給項目法人，城市土地在基礎設施建成后產(chǎn)生的增值溢價成為主要還款來源，這就是后來被各地地方政府廣泛效仿的“儲地-融資-建設”模式。

重慶市作為政府投融資平臺的“實驗室”，化政府傳統(tǒng)直接投資的行政化方式為社會融資的市場化方式，從根本上改變了我國城市基礎設施建設的投融資機制，標志著地方政府正式向市場化融資打開了大門。

我國地方政府投融資平臺的問題

地方政府投融資平臺08年以來經(jīng)歷了兩次大規(guī)模的債務擴張，至今已逐步進入調整轉型階段。在金融監(jiān)管不充分、金融體系不完善國情下，投融資平臺的財政金融風險、債務規(guī)模問題仍然需要關注。

政府平臺公司現(xiàn)代企業(yè)制度不完善是地方政府經(jīng)濟建設壓力大、隱性債務累計多、市政違規(guī)擔保頻發(fā)的內在原因。在產(chǎn)權結構上，地方政府總是“一股獨大”；在治理結構上，政府平臺主要決策層由政府直接任命，沒有實質上的獨立決策權；在資金使用上，當?shù)卣畵碛姓嬲馁Y金配置決策權；在運作模式上，平臺嚴重依賴于政府的支持。政府平臺自身市場化融資能力較弱，最終呈現(xiàn)政府意志主導、政企不分的結果。因此，創(chuàng)新政府平臺投融資體制，投融資法律法規(guī)的完善出臺，規(guī)范政府內部結構治理，轉變政府職能便顯得尤為重要。

投融資平臺債務問題是我國特色的地方政府支出行為與土地財政、資本市場機制、金融風險等聯(lián)合作用的結果。銀行貸款、債券融資、信托融資是政府平臺融資的幾大主要方式，而其中已存在大量監(jiān)管不到位、盡調不充分引起的債務風險問題。發(fā)改委《關于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務的意見》（國發(fā)[2014]18號）中明確提出規(guī)范政府舉債融資制度，提倡“開明渠、堵暗道”，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，提出剝離融資平臺公司政府融資職能?！秶鴦赵宏P于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債，指出政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，要把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，17年4月財政部等六部門再次發(fā)文強調了這一點。

市場邊界模糊、財政體制現(xiàn)狀使政府平臺產(chǎn)生“政府失靈”問題。政績效應下，政府平臺在公共醫(yī)療、基礎教育、資源環(huán)境等正外部性強的公益性領域沒有較強激勵，其決策容易造成市場邊界模糊，對私人部門投資產(chǎn)生“擠出效應”。從2016年財政數(shù)據(jù)來看，全國一般公共預算收入159552億元，其中中央本級收入72357億元，地方本級收入87195億元；全國一般公共預算支出187841億元，其中中央本級支出27404億元，地方財政用地方本級收入、中央稅收返還和轉移支付資金等安排的支出160437億元。地方本級支出占全國財政支出的85.41%，而地方本級收入僅占全國財政收入的54.65%，中央與地方持續(xù)“小馬拉大車”的財力分配不合理現(xiàn)狀。地方政府平臺一來缺乏在純公益性領域的投資效益激勵，二來缺乏與自身事權相匹配的財力能力，在需要公共產(chǎn)品和服務的領域缺乏有效供給，在資源應市場化分配的領域存在過度干預。

對我國地方政府投融資平臺的發(fā)展建議

結構轉型新時期，地方政府投融資平臺應從依靠政府信用背書向獨立決策的市場化主體發(fā)展，從銀行貸款融資向平臺公司企業(yè)債和資本市場直接融資發(fā)展。為了正確處理好政府與市場的關系，讓市場在資源配置中起決定性作用，減少投融資平臺運行引起的經(jīng)濟效率和社會福利的損失，這里筆者提供若干參考建議：

（1）積極引導平臺公司健康有序發(fā)展。按照過往和近期的政策監(jiān)管精神，地方政府融資平臺應逐步過渡到一般企業(yè)類，逐步剝離平臺公司政府融資職能，不得新增政府債務，努力實現(xiàn)市場化運營，自負盈虧。平臺公司作為國有資本投資主體的身份仍將存在，但其不能依賴政府信用發(fā)展，不具有公益性職能的平臺可以轉型為市場化運作的企業(yè)，在城市供水供氣、公交市政方面具有公益性職能的平臺轉型為公益類國有企業(yè)，對于只有融資功能不善經(jīng)營的平臺應當清理關閉，地方政府要加強對投融資平臺的正確引導、合理安排，做好相關監(jiān)管工作。

（2）鼓勵推廣政府與社會資本合作模式。這里我們還是強調社會資本是“投”而不是“借”，也就是說，引入社會資本的同時不得增加政府債務，必須是“真ppp”。政府通過特許經(jīng)營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司（SPV）建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔特許經(jīng)營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

（3）發(fā)展地方政府依法適度舉債。隨著2015年新預算法的正式實施，目前省、自治區(qū)、直轄市政府經(jīng)批準可以適度舉借債務，市縣級政府確實需要舉借債務的，由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借，地方政府債券成為地方政府舉債融資的唯一合法形式。在這里強調，明確劃清政府與企業(yè)的界限，相應融資平臺發(fā)行的債券僅作為國有企業(yè)自有債務，這樣運行有助于建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，有助于應對地方“政府失靈”問題。

（4）以供給側結構性改革為主線推行包括財政體制、投融資體制、預算管理體制在內的經(jīng)濟體制改革。對地方政府債務實行限額控制，將債務分類納入預算管理，建立健全債務風險預警及應急處置機制，控制地方舉債投資的沖動。進一步理順中央地方之間的財政分配關系，加快推進財政事權和支出責任劃分改革，努力發(fā)揮中央和地方兩個積極性，建立現(xiàn)代財政制度。鼓勵推行權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，建立考核問責機制和地方政府信用評級制度，完善政績考評機制。

（5）加強金融創(chuàng)新與政府平臺的合作。通過銀行、政府平臺與信托等金融機構的合作創(chuàng)新，例如設立財產(chǎn)權信托的方式，在銀登中心實現(xiàn)信貸資產(chǎn)流轉。安全穩(wěn)健的交易結構既能盤活銀行存量資產(chǎn)，又可發(fā)揮金融支持實體的作用，支持政府平臺轉型升級。積極嘗試財政資金基金化改革，將政府投融資平臺定位為財政資金基金化改革的市場化主體，代表政府出資部分投資管理基金公司，放大財政資金杠桿，提高財政資金使用收益。