德國銀行監(jiān)管的變遷及啟示

韓憲 湯涓涓

內(nèi)容過去數(shù)年在全球蔓延的金融危機(jī)，凸顯出建立穩(wěn)健規(guī)范的銀行監(jiān)管體制的必要性和緊迫性。德國銀行監(jiān)管值得捅有相似金融結(jié)構(gòu)的我國學(xué)習(xí)借鑒。本文首先闡述了德國銀行監(jiān)管體制的起源和發(fā)展，隨后探討了其對(duì)我國銀行監(jiān)管體制發(fā)展的啟示。

德國 銀行監(jiān)管 歷史變遷 啟示

研究背景及意義

德國金融體制早已與美國金融體制一樣，成為學(xué)術(shù)界認(rèn)可的成功范式，并且被其他國家爭先效仿。而成功的金融體制與有效的銀行監(jiān)管密不可分，考慮到中國金融體制與德國的相似之處，包括都以間接融資為主導(dǎo)、趨于混業(yè)經(jīng)營模式等。研究德國銀行監(jiān)管成功的原因，對(duì)建立符合我國金融發(fā)展水平的銀行監(jiān)管體系有重要意義。

德國銀行業(yè)監(jiān)管的歷史變遷

（1）1962年前德國早期銀行業(yè)監(jiān)管

德國銀行監(jiān)管伴隨著銀行業(yè)變化而演進(jìn)。德國特殊的歷史塑造了獨(dú)特的銀行發(fā)展和監(jiān)管模式。德國資本主義起步晚，工業(yè)革命時(shí)，由于工業(yè)自有資本低、證券市場發(fā)育不良，資本積累只能依賴銀行。德國統(tǒng)一后，整個(gè)德意志都廣泛推廣股份公司制度，但公司的資本來源于銀行的股票認(rèn)購。產(chǎn)融結(jié)合使德國在短短的幾十年時(shí)間里躍升為僅次于美國的第二大工業(yè)強(qiáng)國。

銀行監(jiān)管相伴而生。政府出臺(tái)1896年《證券交易法》、1901年《信貸法》和《保險(xiǎn)監(jiān)管法》等法案。大蕭條后，德國政府并未實(shí)施嚴(yán)格的分業(yè)監(jiān)管制度，而是更加注重全國性、統(tǒng)一的金融監(jiān)管，并于1934年頒布首部銀行監(jiān)管法《德國銀行經(jīng)營法案》，標(biāo)志著統(tǒng)一的銀行監(jiān)管體系的建立。

二戰(zhàn)時(shí)后政府進(jìn)行金融改革，具體做法包括：（1）貨幣改革，使用新馬克替換帝國馬克。（2）初步建立統(tǒng)一、獨(dú)立的中央銀行體系。至50年代初，政府管理逐漸放松，同時(shí)先后頒布《德意志聯(lián)邦銀行法》（1957）、《德意志銀行法》（1961）等法案，使德國在戰(zhàn)后迅速建立了一整套比較健全的金融體系，為德國戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

（2）1962-2002年德國分業(yè)監(jiān)管體系中的銀行業(yè)監(jiān)管

德國從1962年開始從聯(lián)邦級(jí)別建立分業(yè)監(jiān)管體系，最先建立的金融監(jiān)管便是銀行業(yè)。在1962年《銀行法》頒布的同時(shí)，德國成立銀行監(jiān)督局。在這之后，聯(lián)邦保險(xiǎn)監(jiān)督局和證券業(yè)監(jiān)管局也相繼建立起來，形成了對(duì)銀行、保險(xiǎn)、證券行業(yè)在聯(lián)邦級(jí)別的統(tǒng)一監(jiān)管。

其中，銀行監(jiān)管局是德國第一個(gè)獨(dú)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，隸屬于財(cái)政部。其主要監(jiān)管對(duì)象是德國銀行業(yè)三大支柱：私人銀行、公法性質(zhì)銀行、合作銀行。根據(jù)《信貸法》，銀監(jiān)局的首要任務(wù)是保護(hù)存款人的合法權(quán)益，維持金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定?！缎刨J法》還明確了銀監(jiān)局和德意志聯(lián)邦銀行的職責(zé)劃分。二者各自行使自己的監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，也通過相互合作密切執(zhí)行監(jiān)管職責(zé)。聯(lián)邦銀行監(jiān)管局更加側(cè)重宏觀金融市場，而聯(lián)邦銀行則更加注重對(duì)微觀金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，兩者分工明確相互協(xié)調(diào)，共同承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)。

（3）2002-2008年德國混業(yè)監(jiān)管體系中的銀行業(yè)監(jiān)管

2002年4月22日，德國頒布了《金融監(jiān)管一體化法案》，將原先的聯(lián)邦銀行監(jiān)管局、聯(lián)邦證券監(jiān)管局、聯(lián)邦保險(xiǎn)監(jiān)管局三局合并為聯(lián)邦金融監(jiān)管局，對(duì)德國金融業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，標(biāo)志著德國由分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向混業(yè)監(jiān)管。與此同時(shí)，隨著歐洲中央銀行的成立，德國中央銀行——德意志聯(lián)邦銀行失去了獨(dú)立制定貨幣政策的權(quán)力，聯(lián)邦金融監(jiān)管局與德意志聯(lián)邦銀行緊密協(xié)作、共同監(jiān)管的框架開始形成。

從監(jiān)管部門的設(shè)置來看，聯(lián)邦金融監(jiān)管局按職能可分為決策層面、監(jiān)管層面和咨詢策劃層面，在監(jiān)管層面設(shè)置三個(gè)專業(yè)部門，分別監(jiān)管銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，單獨(dú)設(shè)置一個(gè)跨行業(yè)交叉部門，專門處理交叉領(lǐng)域的問題。從監(jiān)管主體之間的關(guān)系來看，央行負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)常規(guī)事務(wù)的監(jiān)管，重大原則性問題由聯(lián)邦金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)。從監(jiān)管措施來看，德國對(duì)銀行業(yè)采取了放松管制、側(cè)重事前監(jiān)管的措施，為德國銀行業(yè)營造了公平、安全、充分競爭的環(huán)境。

（4）金融危機(jī)后德國銀行業(yè)監(jiān)管的應(yīng)對(duì)措施

金融危機(jī)發(fā)生后，德國經(jīng)濟(jì)面臨調(diào)整，其銀行業(yè)監(jiān)管也相應(yīng)進(jìn)行了改進(jìn)，以適應(yīng)新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。具體而言，此次金融危機(jī)之后，德國關(guān)于加強(qiáng)銀行業(yè)監(jiān)管的主張?bào)w現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先是頒布《金融市場穩(wěn)定法》，其核心是通過一項(xiàng)總額4700億歐元的金融救援方案，設(shè)立一個(gè)金融市場穩(wěn)定基金，通過渡過流動(dòng)性瓶頸來穩(wěn)定金融市場。其次是改革監(jiān)管工具，2008年10月，德國政府頒布的《金融市場穩(wěn)定法》中包括了對(duì)《信貸法》和《保險(xiǎn)監(jiān)管法》的修改，其中聯(lián)邦金融監(jiān)管局被賦予了更加充分的監(jiān)管權(quán)限。第三是修改金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理最低要求，包括強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)壓力測(cè)試、賦予機(jī)構(gòu)監(jiān)管董事會(huì)更多的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管權(quán)力、明確銀行薪酬制度等。最后是加強(qiáng)對(duì)存款者的保護(hù)，修改《存款擔(dān)保和投資人補(bǔ)償法案》，對(duì)于存款擔(dān)保上限由過去的最高為2萬歐元提高到10萬歐元。

德國銀行業(yè)監(jiān)管對(duì)我國的啟示

（1）完善銀行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)體系，保持適當(dāng)干預(yù)

國家要建立一整套的法制框架和法律制度對(duì)銀行業(yè)發(fā)展進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，優(yōu)化監(jiān)管。德國市場監(jiān)管滲透著經(jīng)濟(jì)自由的精神，但同時(shí)亦十分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)自由過程中國家的積極作用。同樣，對(duì)于我國而言，銀行業(yè)的發(fā)展不僅需要政府給予相對(duì)自由的市場環(huán)境，同時(shí)也需要為銀行業(yè)的發(fā)展提供更好的制度保證和發(fā)展環(huán)境。

（2）調(diào)整銀行業(yè)監(jiān)管架構(gòu)，探索對(duì)金融業(yè)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管

隨著我國金融業(yè)的發(fā)展，混業(yè)經(jīng)營的趨勢(shì)越來越明顯。放開混業(yè)經(jīng)營后，德國采取了建立跨行業(yè)金融協(xié)調(diào)部門的方法以提高監(jiān)管效率、避免監(jiān)管真空，并逐步由機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管。從我國目前的監(jiān)管實(shí)踐來看，銀保證合作更多地體現(xiàn)在形式上，并沒有形成緊密的合作制度，后續(xù)發(fā)展也十分緩慢。

（3）建立中央銀行與銀行業(yè)監(jiān)管當(dāng)局協(xié)調(diào)分工與信息共享的制度

德國銀行業(yè)的監(jiān)管強(qiáng)調(diào)央行和聯(lián)邦金融監(jiān)督管理局各司其職，協(xié)調(diào)分工。我國在分業(yè)監(jiān)管的體系下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)為減小監(jiān)管壓力并規(guī)避自身風(fēng)險(xiǎn)，有很強(qiáng)烈的愿望控制被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營行為，往往會(huì)對(duì)業(yè)內(nèi)新產(chǎn)品和新業(yè)務(wù)的開發(fā)采取抵制態(tài)度，可能阻礙商業(yè)銀行創(chuàng)新活動(dòng)的發(fā)展。而央行對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境更容易形成總體的把握，從而對(duì)銀行業(yè)的發(fā)展方向更易于從宏觀上進(jìn)行定位。如果央行和銀監(jiān)會(huì)之間能形成一種長效互補(bǔ)且互通信息的監(jiān)管機(jī)制，會(huì)更有利于商業(yè)銀行各項(xiàng)業(yè)務(wù)的開展，提高我國銀行業(yè)在世界范圍內(nèi)的競爭力。