當(dāng)前我國(guó)政府與部門預(yù)算存在的問題及其改革

李元元

預(yù)算公開

近年來，為了順應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政民主決策的趨勢(shì)，回應(yīng)建立廉潔高效服務(wù)型政府的訴求，我國(guó)各級(jí)政府都在積極推動(dòng)預(yù)算公開，同時(shí)越來越多的社會(huì)公眾對(duì)于政府預(yù)算投入了關(guān)注。而在預(yù)算公開的過程中，我們也能看到目前我國(guó)政府與部門預(yù)算各項(xiàng)制度存在問題，需要不斷改進(jìn)。因此我從存在的問題及我認(rèn)為的改進(jìn)方式兩個(gè)方面進(jìn)行論述。

當(dāng)前我國(guó)政府與部門預(yù)算存在的問題

（1）預(yù)算形成過程中的問題

1.預(yù)算制定形成時(shí)間較短。根據(jù)現(xiàn)行《預(yù)算法》及其實(shí)施條例，從部門9月20日之前上報(bào)基本支出和項(xiàng)目支出到12月10日之前再向財(cái)政部上報(bào)細(xì)化到“目”級(jí)科目的預(yù)算，總共有3個(gè)月左右的時(shí)間，顯得比較倉(cāng)促。尤其是對(duì)于項(xiàng)目支出的編制，由于項(xiàng)目在編制時(shí)還未經(jīng)過專家審定和招投標(biāo)，因此反映在預(yù)算中的金額也是不準(zhǔn)確的。除了制定過程時(shí)間較短，預(yù)算的審批時(shí)間也很短，初審不足2個(gè)月，終審只有1天，審批效果和質(zhì)量難以保證。

2.預(yù)算制定和執(zhí)行權(quán)力未分離。在我國(guó)，預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算都由財(cái)政部完成，人大只負(fù)責(zé)預(yù)算審批一個(gè)環(huán)節(jié)，這樣的結(jié)構(gòu)就像是企業(yè)財(cái)務(wù)中由同一個(gè)人管理賬目與現(xiàn)金，必然存在著預(yù)算資金得到無法有效保障的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）預(yù)算控制監(jiān)督的問題

公眾對(duì)于專業(yè)化的政府預(yù)算并不是很容易看懂、理解并且發(fā)現(xiàn)存在的問題，而要滿足預(yù)算公開透明的要求，獨(dú)立的外部監(jiān)督就不可或缺。但是在我國(guó)，預(yù)算內(nèi)部監(jiān)督的作用超過了外部監(jiān)督，這樣就直接導(dǎo)致了預(yù)算監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性不足。其一，雖然審計(jì)部門的作用在我國(guó)政府管理中越來越重要，但目前國(guó)家審計(jì)部門仍然是采取行政型審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性、審計(jì)結(jié)果披露受限、審計(jì)監(jiān)督留有空白等等的弊端也越來越顯著；其二，雖然憲法明確人大擁有審查和批準(zhǔn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算及其執(zhí)行情況，監(jiān)督政府各部門的財(cái)政收支及其使用情況的權(quán)利，但是現(xiàn)實(shí)中我國(guó)人大對(duì)于這項(xiàng)權(quán)力的發(fā)揮由于機(jī)構(gòu)、人力等的限制還不能夠滿足憲法賦予其權(quán)力的需要。

（3）地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理的問題

從2008年的金融危機(jī)之后，冰島和希臘由于政府債務(wù)問題在金融危機(jī)浪潮沖擊下已經(jīng)面臨嚴(yán)重的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，自此社會(huì)公眾越來越能感受到政府債務(wù)對(duì)于社會(huì)的重大影響。因此將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理也成為了保證政府預(yù)算發(fā)揮作用所不可或缺的環(huán)節(jié)。而現(xiàn)行債務(wù)管理缺乏充分的法律支撐，相關(guān)行政法規(guī)級(jí)次低導(dǎo)致債務(wù)管理強(qiáng)制性明顯不足。與此同時(shí)，以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的債務(wù)核算僅能反映債務(wù)收支，無法有效反映債務(wù)余額，不涉及利息的核算，因此無法反映地方政府債務(wù)的規(guī)模。

當(dāng)前我國(guó)政府與部門預(yù)算存在問題的改進(jìn)方式

（1）延長(zhǎng)預(yù)算編制和審議時(shí)間

針對(duì)預(yù)算編制和審議時(shí)間短的問題，我國(guó)可以考慮結(jié)合中長(zhǎng)期預(yù)算改革，適當(dāng)延長(zhǎng)預(yù)算編制環(huán)節(jié)的時(shí)間，保證部門預(yù)算的準(zhǔn)確性。相應(yīng)地也需要延長(zhǎng)預(yù)算審批時(shí)間。可以將預(yù)算審批由目前的預(yù)算制定后審批擴(kuò)展至預(yù)算制定全過程審批，保證審批效果和質(zhì)量。

（2）分離預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行組織

預(yù)算編制與執(zhí)行的分離，有助于更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督作用，同時(shí)在內(nèi)部控制的層面降低預(yù)算資金保障風(fēng)險(xiǎn)。

（3）加強(qiáng)外部監(jiān)督制度建設(shè)

隨著審計(jì)的獨(dú)立性越來越受到重視，軍隊(duì)審計(jì)署已經(jīng)由之前隸屬總后勤部升格為隸屬中央軍委。那么為了有效地加強(qiáng)預(yù)算外部監(jiān)督，政府審計(jì)模式應(yīng)當(dāng)由目前的行政型審計(jì)向立法型審計(jì)轉(zhuǎn)變，將各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)劃入本級(jí)人大序列，審計(jì)署隸屬全國(guó)人大，服務(wù)于國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)。這樣一來應(yīng)該能夠?qū)︻A(yù)算進(jìn)行全面監(jiān)督。此外，為了加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督審批，還應(yīng)當(dāng)充實(shí)人大下設(shè)的專業(yè)性組織基礎(chǔ)。

在社會(huì)公眾層面，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的途徑。媒體問責(zé)是與預(yù)算公開最為匹配的一種社會(huì)問責(zé)機(jī)制，它既能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)官方問責(zé)的不足，又能觸發(fā)上述問責(zé)機(jī)制的積極介入。政府公開預(yù)（決）算信息后，媒體可以就其中潛在的問題提出質(zhì)詢，通過信息中介功能與治理功能，形成社會(huì)輿論，觸發(fā)傳統(tǒng)問責(zé)機(jī)制，迫使當(dāng)事政府做出回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)問責(zé)效應(yīng)。

（4）加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理

要加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，首先要增強(qiáng)管理債務(wù)的立法。2015年，地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理暫行辦法已經(jīng)進(jìn)入征求意見階段，隨著暫行辦法的實(shí)施，要繼續(xù)推進(jìn)高層級(jí)法律的立法，使得政府債務(wù)管理有足夠的強(qiáng)制性。此外，對(duì)于債務(wù)核算應(yīng)當(dāng)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，反映政府債務(wù)全方位的信息。