中小城市社區(qū)治理體系的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)與未來(lái)構(gòu)建

康靜思 劉孝才

摘 要：以郴州市中心城區(qū)為例，分析中小城市社區(qū)治理體系的主要成效和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，充分借鑒國(guó)內(nèi)外社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)，提出培育共建主體，理順主體關(guān)系；搭建共治平臺(tái)，創(chuàng)新治理機(jī)；優(yōu)化共享服務(wù)，提升治理質(zhì)量等思路。

關(guān)鍵詞：中小城市；社區(qū)治理體系；現(xiàn)實(shí)樣態(tài)；未來(lái)構(gòu)建

十九大報(bào)告指出，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)。2017年4月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》要求，到2020年基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。建立共建共治共享的社區(qū)治理體系是當(dāng)前社區(qū)治理的重要任務(wù)。

一、現(xiàn)實(shí)樣態(tài)：郴州市中心城區(qū)社區(qū)治理體系的成效與問(wèn)題

郴州市位于湖南省東南部，中心城區(qū)常住人口62.74萬(wàn)，有城市社區(qū)107個(gè)，該市從2002年開(kāi)始全面啟動(dòng)城市社區(qū)建設(shè)。經(jīng)過(guò)十幾年的探索實(shí)踐，一大批社區(qū)創(chuàng)建為“全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)示范社區(qū)”。

1.主要成效

（1）黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)的治理格局基本形成。市、區(qū)兩級(jí)黨委政府高度重視社區(qū)建設(shè)，出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市中心城區(qū)社區(qū)建設(shè)和管理的實(shí)施意見(jiàn)》等文件，構(gòu)建了社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)黨組織、社區(qū)服務(wù)站“三位一體”的社區(qū)組織體系。社區(qū)還成立了居民議事組織、志愿者組織、群眾性?shī)蕵?lè)性組織，基本形成了以各級(jí)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、以基層政府為主導(dǎo)，居民委員會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)組織、社區(qū)單位、社區(qū)居民共同參與的共治治理格局。

（2）共治機(jī)制初步建立。不斷建立和完善工作制度，創(chuàng)新工作方式方法，初步形成共治機(jī)制。各社區(qū)制定了《社區(qū)重大事項(xiàng)決策制度》等制度體系，為共治提供制度保證。建立了居民代表會(huì)議、民主議事會(huì)議、社區(qū)事務(wù)聽(tīng)證會(huì)議等居民參與平臺(tái)。形成了居家養(yǎng)老服務(wù)、網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)、志愿者服務(wù)等多元服務(wù)模式。

（3）共享服務(wù)體系基本健全。每個(gè)社區(qū)都建立了一站式服務(wù)大廳，面向居民開(kāi)展就業(yè)和社會(huì)保障、救助、計(jì)生、文化體育、公共安全、社會(huì)優(yōu)撫等服務(wù)，基本實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)全覆蓋。推行政府購(gòu)買服務(wù)，特別是積極推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老人員達(dá)5萬(wàn)多人，被列為“全國(guó)老齡委20個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)信息化示范工程項(xiàng)目”之一。大力推進(jìn)志愿服務(wù)，黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位成立了志愿服務(wù)隊(duì)到社區(qū)開(kāi)展治安、衛(wèi)生、文化宣傳等志愿服務(wù)。

2.現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

（1）治理主體關(guān)系難以理順。主要表現(xiàn)在社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作服務(wù)站與基層政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系不清。首先，基層政府與居委會(huì)名義上是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，但由于居委會(huì)在人員選配、辦公經(jīng)費(fèi)等方面都是由街道決定，兩者形成了實(shí)際上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。其次，從社區(qū)工作服務(wù)站與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系來(lái)看，該市實(shí)行的是社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)黨組織、社區(qū)工作服務(wù)站“三塊牌子一套人馬”體制，行政事務(wù)和居民事物糅雜在一起。社區(qū)直接承擔(dān)社保、社會(huì)救助、城管衛(wèi)生、計(jì)劃生育、綜治維穩(wěn)五大行政職能，另還涉及統(tǒng)計(jì)、人口普查等，任務(wù)達(dá)到23大類100余項(xiàng)，社區(qū)一年要與政府部門簽訂各類責(zé)任狀30余份。

（2）多元主體力量失衡。一是基層政府處于壟斷地位。社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)工作服務(wù)站直接服從于街道辦事處，他們的自治權(quán)很小。二是社區(qū)居委會(huì)自治空間有限。社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)了黨政部門交辦的大量工作任務(wù)，沒(méi)有精力時(shí)間處理居民自治事務(wù)。社區(qū)居委會(huì)的人員配置、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、工作安排嚴(yán)重依賴于街道辦事處，極大限制了社區(qū)居委會(huì)的自主性。三是社區(qū)非政府組織發(fā)育不良。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)里較多的是一些群眾性的娛樂(lè)組織，而面向居民的服務(wù)類組織、維權(quán)類組織、慈善類組織發(fā)展嚴(yán)重不足。四是居民參與度較低。參與社區(qū)治理的人群以離退休老年人、婦女居多，在職的中青年人士較少。問(wèn)卷調(diào)研顯示，只有22.5%的居民表示樂(lè)于參與社區(qū)事物。其中，離退休的老年人、婦女、家庭困難人員及特殊對(duì)象群體，占70%以上。

（3）共治機(jī)制不健全。首先，居民參與的機(jī)制不健全。不少居民表示，他們不知道如何參與社區(qū)公共事務(wù)治理，雖然有社區(qū)聽(tīng)證會(huì)、議事會(huì)等議事平臺(tái)，但往往流于形式。社區(qū)居民處于原子化的個(gè)人狀態(tài)，無(wú)法將個(gè)人的意見(jiàn)轉(zhuǎn)化為集體的聲音。其次，政府和社區(qū)組織合作的機(jī)制沒(méi)有建立。政府對(duì)社區(qū)組織的成立和發(fā)展還有諸多擔(dān)憂，更談不上對(duì)其大力支持，因此，社區(qū)組織提供社區(qū)服務(wù)、政府購(gòu)買服務(wù)的共贏局面還沒(méi)有形成。再次，其他主體參與的機(jī)制不完善。以駐區(qū)單位參與社區(qū)治理為例，市委要求駐區(qū)黨員要到社區(qū)報(bào)到，開(kāi)展社區(qū)志愿服務(wù)，但在實(shí)踐中，很多單位參與所在社區(qū)事務(wù)的積極性不高，社區(qū)又沒(méi)有相應(yīng)的考核權(quán)限，導(dǎo)致社區(qū)單位及黨員共同治理社區(qū)的要求沒(méi)能實(shí)現(xiàn)。

二、他山之石，國(guó)內(nèi)外社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

1.外省市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

（1）上?！靶姓鲗?dǎo)模式”。上海將社區(qū)定位在街道，形成了街道社區(qū)，強(qiáng)調(diào)依靠行政力量推動(dòng)社區(qū)發(fā)展，形成了“兩級(jí)政府”“三級(jí)管理”的模式，兩級(jí)政府是指市級(jí)和區(qū)級(jí)政府，三級(jí)管理是指市級(jí)、區(qū)級(jí)和街道。該模式行政推動(dòng)特點(diǎn)明顯，被學(xué)者稱為“行政社區(qū)建設(shè)”。該模式可以在短時(shí)間推動(dòng)社區(qū)快速發(fā)展，但其運(yùn)行需要雄厚財(cái)力支持，另外，該模式居民自治嚴(yán)重不足。

（2）沈陽(yáng)“混合模式”。在區(qū)和街道分別組建“社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)”“黨政工作聯(lián)席會(huì)”等機(jī)構(gòu)，在社區(qū)建立社區(qū)組織體系：社區(qū)成員代表大會(huì)—“決策層”，社區(qū)管理委員會(huì)—“執(zhí)行層”，社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)—“議事層”，新的社區(qū)黨組織—“領(lǐng)導(dǎo)層”。同時(shí)，還建立了由“樓長(zhǎng)、院長(zhǎng)”“單元組長(zhǎng)”、居民代表、社區(qū)志愿者等組成的組織工作網(wǎng)絡(luò)。這一模式體現(xiàn)了政府主導(dǎo)與居民自治的互動(dòng)，在全國(guó)很多地方得到了推廣，哈爾濱、西安、合肥等地就屬這一模式。

（3）深圳“社區(qū)工作站模式”。在社區(qū)內(nèi)成了新組織—社區(qū)工作站，工作站獨(dú)立于居委會(huì)，是街道在社區(qū)內(nèi)的工作平臺(tái)，主要承接基層政府的行政性事務(wù)工作。居委會(huì)不在從事行政事務(wù)，專注于自治事物，并對(duì)社區(qū)事項(xiàng)進(jìn)行決策與監(jiān)督。社區(qū)居委會(huì)下設(shè)社區(qū)服務(wù)站，為居民提供各項(xiàng)服務(wù)。這一模式試圖改變社區(qū)治理中的行政化傾向，還社區(qū)居委會(huì)居民自治的本來(lái)面目；另一方面，政府在社區(qū)中的管理由社區(qū)工作站執(zhí)行，政府的管理將不因社區(qū)向自治的回歸而缺位。[1]因此，這一模式得到了政府和學(xué)者的高度肯定，也在廣州、深圳等地得到了推廣。

2.國(guó)外社區(qū)治理先進(jìn)模式

（1）北歐“社區(qū)城市化”管理。在北歐，社區(qū)管理一直以自治為理念，城市是行使社會(huì)只能的最基層一級(jí)政府，擴(kuò)大城市社區(qū)化版圖，加強(qiáng)社區(qū)自治機(jī)構(gòu)權(quán)力，增加社區(qū)自治職能，形成“社區(qū)城市化，城市社區(qū)化”的自治管理模式。將權(quán)力重心下移，使社區(qū)自治機(jī)構(gòu)有了經(jīng)濟(jì)和獨(dú)立行政權(quán)力，提高了地方社區(qū)政治地位[2]。

（2）美國(guó)“共享性自治”。美國(guó)社區(qū)承擔(dān)日常管理工作的機(jī)構(gòu)是社區(qū)管理委員會(huì)，它由社區(qū)居民直選產(chǎn)生，社區(qū)具體事務(wù)和發(fā)展項(xiàng)目安排都由社區(qū)管理委員會(huì)舉行社區(qū)聽(tīng)證會(huì)來(lái)進(jìn)行討論、管理、自治。政府和各部門只起監(jiān)督、提供資金和提供政府社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目等作用。非營(yíng)利性組織是社區(qū)服務(wù)的具體承擔(dān)者，政府對(duì)非營(yíng)利性組織從財(cái)稅政策上給予極大的支持。社區(qū)居民主要通過(guò)參加社區(qū)會(huì)議、社區(qū)聽(tīng)證會(huì)和競(jìng)選社區(qū)專業(yè)委員會(huì)委員等方式來(lái)參與社區(qū)治理。

（3）日本“混合性”管理。在區(qū)政府下設(shè)立“地域中心”作為行政管理機(jī)構(gòu)，由區(qū)政府地域中心部管轄，側(cè)重于地區(qū)事務(wù)管理和為本地居民服務(wù)。同時(shí)由社區(qū)居民自發(fā)建立住區(qū)協(xié)議會(huì)，居民通過(guò)協(xié)議會(huì)參與公共事務(wù)管理，協(xié)調(diào)促進(jìn)、制衡“地域中心”的工作和工作偏誤。

3.啟示

（1）社區(qū)治理主體多元化。美國(guó)、日本等國(guó)社區(qū)治理實(shí)踐表明，政府、社區(qū)自治組織、非營(yíng)利組織等機(jī)構(gòu)都是社區(qū)的治理主體。政府主要負(fù)責(zé)制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃和政策，指導(dǎo)監(jiān)督社區(qū)事務(wù)發(fā)展，提供經(jīng)費(fèi)資助，對(duì)社區(qū)發(fā)展進(jìn)行宏觀管理。政府外的治理主體特別是非營(yíng)利性組織既是社區(qū)治理的重要部門，又是協(xié)助政府開(kāi)展工作的重要組織。

（2）社區(qū)治理方式合作化。在治理社區(qū)公共事務(wù)的過(guò)程中，各主體之間相互依賴、相互合作成為一種趨勢(shì)，在目標(biāo)一致的前提下通過(guò)談判、協(xié)商、妥協(xié)，實(shí)現(xiàn)合作共贏，形成相互之間的權(quán)力依賴。

（3）社區(qū)發(fā)展趨向自治化。國(guó)內(nèi)社區(qū)治理的幾種典型模式表明，行政主導(dǎo)模式逐步讓位于社區(qū)自治模式，雖然政府在社區(qū)的行政性事務(wù)依然很多，但社區(qū)居委會(huì)的自治功能不斷加強(qiáng)。國(guó)外社區(qū)治理也出現(xiàn)了一些趨同現(xiàn)象：政府開(kāi)始下放和分散部分權(quán)力，社區(qū)的自主權(quán)大大提高，社區(qū)內(nèi)部的日程管理主要由居民、自治組織等來(lái)完成。

三、未來(lái)構(gòu)建：完善中小城市社區(qū)治理體系的思路與對(duì)策

1.培育共建主體，理順主體關(guān)系

（1）明確基層政府與居委會(huì)關(guān)系。按政策規(guī)定，基層政府與社區(qū)是“指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督”關(guān)系?；鶎诱M(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，建立社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入機(jī)制，按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則，由政府出臺(tái)政策詳細(xì)規(guī)定行政事務(wù)進(jìn)入社區(qū)的內(nèi)容和流程。社區(qū)要積極配合基層政府工作，同時(shí)，要敢于抵制基層政府將行政事物壓給社區(qū)。

（2）明確社區(qū)黨組織和居委會(huì)關(guān)系。加強(qiáng)基層黨的建設(shè)是基層社會(huì)治理的紅線。黨組織是社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)黨建各項(xiàng)機(jī)制，不斷延伸領(lǐng)導(dǎo)觸角，動(dòng)員和組織社區(qū)理論參與社區(qū)治理。居委會(huì)等組織要服從社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。為提高工作效率，減少工作摩擦，可實(shí)行居委會(huì)主任和社區(qū)黨組織書記“一肩挑”。

（3）明確居委會(huì)與社區(qū)工作站關(guān)系。把社區(qū)工作站與居委會(huì)分設(shè)，實(shí)行組織結(jié)構(gòu)、職能、人員、場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)等分離。社區(qū)工作站是基層政府在社區(qū)的辦事機(jī)構(gòu)，主要為居民提供行政性服務(wù)。居委會(huì)是居民自治組織，主要從事自治性事務(wù)，并對(duì)社區(qū)工作服務(wù)站進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)議。

（4）正確處理政府與非政府組織關(guān)系。政府應(yīng)大力培育非政府組織，改革優(yōu)化登記制度，出臺(tái)扶持政策，建立孵化機(jī)構(gòu)，成立發(fā)展基金，提供經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，在稅收、獎(jiǎng)勵(lì)等方面提供優(yōu)惠措施等。居委會(huì)應(yīng)該組織好社區(qū)居民群眾對(duì)非營(yíng)利組織的評(píng)估、監(jiān)督，促進(jìn)其發(fā)展。

2.搭建共治平臺(tái)，創(chuàng)新治理機(jī)制

（1）創(chuàng)新民主議事機(jī)制。在社區(qū)內(nèi)部建立居民議事制度，對(duì)議事的范圍、參與的主體、議事的規(guī)則，議事的方式、結(jié)果的運(yùn)用等做出明確規(guī)定，引導(dǎo)社區(qū)黨組織、居委會(huì)、社區(qū)工作站、駐社區(qū)單位、非營(yíng)利性組織、居民等主體按照規(guī)范程序?qū)ι鐓^(qū)公共事務(wù)進(jìn)行商討和決策。

（2）完善民主監(jiān)督機(jī)制。完善社區(qū)事務(wù)向居民公開(kāi)制度，凡是涉及財(cái)務(wù)、人事、重大事項(xiàng)等事務(wù)要通過(guò)一定方式向社區(qū)居民公開(kāi)；成立由各主體成員組成的社區(qū)評(píng)議會(huì)，對(duì)社區(qū)黨組織社區(qū)社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站的服務(wù)定期進(jìn)行評(píng)議；建立質(zhì)詢制度，凡是社區(qū)居民，有權(quán)對(duì)社區(qū)公共事務(wù)管理情況提出質(zhì)詢，管理者必須接受并做出回應(yīng)。

（3）建立信息共享機(jī)制。結(jié)合社區(qū)網(wǎng)格化管理，以社區(qū)為單位，建立信息共享網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，充分利用微信群、QQ群等現(xiàn)代傳統(tǒng)媒介，實(shí)現(xiàn)信息的智能推送和共享應(yīng)用，讓社區(qū)各治理主體能及時(shí)便捷的分享各類信息。

3.優(yōu)化共享服務(wù)，提升治理質(zhì)量

（1）規(guī)范社區(qū)行政服務(wù)。進(jìn)一步完善社區(qū)一站式服務(wù)內(nèi)容，實(shí)行“一窗辦、一次辦、一網(wǎng)辦”改革，整合計(jì)生、綜治、就業(yè)、勞保等各項(xiàng)行政服務(wù)窗口，打造“一窗式”政務(wù)服務(wù)新模式。建立社區(qū)事務(wù)準(zhǔn)入機(jī)制，行政部門不得隨意將行政性事務(wù)轉(zhuǎn)嫁到社區(qū)。

（2）健全社區(qū)基本公共服務(wù)。充分借鑒深圳、杭州等地社區(qū)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，制定社區(qū)基本公共服務(wù)目錄和清單，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，豐富基本公共服務(wù)內(nèi)容，培育社區(qū)公共服務(wù)供給主體，逐步實(shí)現(xiàn)服務(wù)項(xiàng)目的多渠道供給、全區(qū)域覆蓋。

（3）優(yōu)化社區(qū)公益服務(wù)。充分調(diào)動(dòng)社區(qū)其他主體力量，積極爭(zhēng)取各類義工組織、志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)等群眾性自治組織為轄區(qū)居民提供公益服務(wù)。引入專業(yè)機(jī)構(gòu)提供特殊人群服務(wù)、社會(huì)心理服務(wù)、法律咨詢等領(lǐng)域的專項(xiàng)服務(wù)。鼓勵(lì)全市性的志愿者組織在社區(qū)設(shè)立分會(huì)，開(kāi)展社區(qū)志愿活動(dòng)，指導(dǎo)社區(qū)志愿者隊(duì)伍建設(shè)。建立由黨委政府、社區(qū)組織、專業(yè)社工、黨員隊(duì)員、駐區(qū)單位和居民共同參與的公益服務(wù)格局。

參考文獻(xiàn)：

[1]王東.社區(qū)管理中居民自治和政府機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新互動(dòng)——深圳社區(qū)工作站模式的啟示[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006.06

[2]聶林.國(guó)外社區(qū)管理模式比較[J].社會(huì)觀察，2004.05

作者簡(jiǎn)介：

康靜思（1986--）女，河南鶴壁人，中共郴州市委黨校、郴州市社會(huì)主義學(xué)院講師，馬克思主義基本原理碩士，主要研究方向：馬克思主義基本原理、基層民主治理；

劉孝才（1980--）男，河南信陽(yáng)人，中共郴州市委黨校、郴州市社會(huì)主義學(xué)院講師，社會(huì)學(xué)碩士，主要研究方向：基層社會(huì)治理、青年社會(huì)學(xué)。