農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作的思考與建議

孫玉燕

2013年，中央一號(hào)文件提出，用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素合理流動(dòng)，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。本文從開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作中對(duì)主要問題進(jìn)行梳理思考，分析其產(chǎn)生原因，并提出該對(duì)策與建議。

農(nóng)村

土地承包經(jīng)營權(quán)

確權(quán)登記 權(quán)屬糾紛

確權(quán)工作存在問題

（1）實(shí)施政策宣傳引導(dǎo)問題。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作相關(guān)政策在群眾中的宣傳、解釋缺失，確權(quán)的政策主要掌握在基層干部手中，未真正落實(shí)到農(nóng)戶，很多農(nóng)民不了解確權(quán)工作的目的意義和程序，參與確權(quán)工作的積極性不高。

（2）鄉(xiāng)、村、組工作落實(shí)問題。主要表現(xiàn)在：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作人員對(duì)文件精神理解不透，對(duì)政策界限把握不準(zhǔn)，在產(chǎn)生權(quán)屬糾紛問題時(shí)不能按相關(guān)政策法律進(jìn)行解釋及處理，使一些矛盾無法及時(shí)化解在基層，影響了整體工作按時(shí)推進(jìn)；在實(shí)地指界過程中，鄉(xiāng)村工作組不到位，指界小組、農(nóng)戶不按政策規(guī)定確認(rèn)地塊屬性，將開荒地指認(rèn)為承包地，導(dǎo)致實(shí)測(cè)承包地塊和面積遠(yuǎn)大于二輪承包地塊數(shù)和面積。

（3）嚴(yán)格規(guī)范操作程序問題。在未開展二輪土地承包登記檔案資料清查，確認(rèn)二輪承包土地的人員、地塊、面積信息的摸底調(diào)查下，直接由技術(shù)作業(yè)單位憑借工作底圖與村組干部、指界小組成員、熟悉組內(nèi)情況的農(nóng)民及農(nóng)戶代表進(jìn)行實(shí)地指認(rèn)，確認(rèn)權(quán)屬關(guān)系，造成外業(yè)指界和權(quán)屬調(diào)查脫離二輪土地承包依據(jù)，使得最終歸戶表信息和二輪摸底信息的邏輯性和一致性不匹配。

（4）界線交錯(cuò)問題。作業(yè)單位調(diào)繪過程中，發(fā)現(xiàn)實(shí)際村民小組界線與國土部門提供的村民小組界線有偏差，村民小組因組界所有權(quán)爭(zhēng)議而不愿確土地承包經(jīng)營權(quán)；林權(quán)界線與承包地和開荒地有交叉，容易形成“一女二嫁”的狀況，造成一塊地既有土地承包經(jīng)營權(quán)證又有林權(quán)證。

（5）檔案資料問題。在確權(quán)登記過程中，因分戶、合戶、嫁取、轉(zhuǎn)讓、互換、占地、實(shí)際改變土地農(nóng)業(yè)用地等情況導(dǎo)致承包地地塊變化和共有人變化的相吳材料的收集—理核實(shí)不到位，致使無法歸戶表中信息無支撐依據(jù)。

產(chǎn)生問題原因分析

（1）確權(quán)登記頒證是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，除政策支持個(gè)，還需要測(cè)繪、數(shù)據(jù)庫、互聯(lián)網(wǎng)等專業(yè)技術(shù)支撐，一開始該項(xiàng)工作就由農(nóng)業(yè)部門通過公開招投標(biāo)購買服務(wù)來確保確權(quán)登記頒證工作任務(wù)完成，這就使得部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為是農(nóng)業(yè)部門的事，認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)了偏差，在對(duì)村組進(jìn)行安排布置工作時(shí)流于形式，在區(qū)級(jí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)培訓(xùn)時(shí)沒有引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重視，學(xué)習(xí)確權(quán)工作相關(guān)政策法律、工作流程和步驟的講解不認(rèn)真不深入不思考，在村組開展工作時(shí)便無法進(jìn)行正確有效的指導(dǎo)，造成矛盾糾紛產(chǎn)生時(shí)無有效的措施解決，等、靠、繞、拖思想嚴(yán)重，僅靠期待上級(jí)制定政策，而不是積極主動(dòng)研究解決辦法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門人員變換頻繁，對(duì)確權(quán)工作把控不到位，對(duì)工作質(zhì)量要求不嚴(yán)，在缺少當(dāng)事人簽字、主體或者客體發(fā)生變動(dòng)情況下不按規(guī)定完善相關(guān)資料、不做說明，“漏”、“空”等不規(guī)范的問題較多，特別是“無簽字”現(xiàn)象較多，直接影響了后續(xù)工作。

（2）開展確權(quán)登記頒證工作的關(guān)鍵在權(quán)屬調(diào)查，權(quán)屬調(diào)查的重點(diǎn)是做好發(fā)包方、承包方和承包地塊調(diào)查，要做好權(quán)屬調(diào)查首先要做好摸底調(diào)查，使確權(quán)從頭到尾都有依據(jù)可查有法可依。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)未對(duì)確權(quán)工作的相關(guān)政策和法律進(jìn)行有效宣傳，農(nóng)民對(duì)政策不理解，造成錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，就不按政策法律來確權(quán)，只按照自己認(rèn)為的來要求確權(quán)，使得部分農(nóng)戶不按二輪承包實(shí)際地塊指認(rèn)，想地塊多就指認(rèn)多，想地塊少就指認(rèn)少，確權(quán)工作推進(jìn)慢，頒證不順或無法頒證。特別是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)忽視了確權(quán)工作程序和手續(xù)，不監(jiān)督技術(shù)作業(yè)單位按規(guī)定程序操作，只管數(shù)量不管確權(quán)質(zhì)量，將屬于集體未承包給農(nóng)戶的開荒地劃給農(nóng)戶作為承包地，造成集體對(duì)相關(guān)土地上的權(quán)利喪失；將本已確給農(nóng)戶的林地再次確給農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)。

對(duì)策與建議

（1）做好政策宣傳引導(dǎo)，做到家喻戶曉，人人皆知。分級(jí)培訓(xùn)，直至村民小組長和指界小組成員，通過三級(jí)培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)政策宣傳全覆蓋，讓廣大鄉(xiāng)村干部掌握政策要求，熟悉法律規(guī)定，知曉業(yè)務(wù)操作，要以舉例子、擺事實(shí)、講道理的方式把利害關(guān)系向農(nóng)民群眾講清講明，把相關(guān)政策法規(guī)講細(xì)講全。通過講政策講法規(guī)，并聯(lián)系現(xiàn)實(shí)情況疏導(dǎo)，讓農(nóng)民聽后完全清楚明白，讓權(quán)屬調(diào)查等工作得以順利進(jìn)行。同時(shí)利用報(bào)紙、電視、微信等媒介持續(xù)做好宣傳工作，為確權(quán)工作營造良好的輿論氛圍，讓廣大農(nóng)民群眾認(rèn)識(shí)到，開展土地工作的核心和最終目的是要把農(nóng)民的權(quán)利還給農(nóng)民，維護(hù)他們自身的土地合法權(quán)益，從而最大限度地調(diào)動(dòng)和激發(fā)農(nóng)民群眾的積極性和主動(dòng)性。

（2）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，加大組織領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)督促檢查。要將工作責(zé)任落實(shí)到人頭，實(shí)行周匯報(bào)制，對(duì)在土地確權(quán)中出現(xiàn)的實(shí)際問題，及時(shí)研究出臺(tái)細(xì)化的工作措施，便于問題的處理操作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要對(duì)各村組的確權(quán)登記工作的質(zhì)量、進(jìn)度等進(jìn)行全方位督導(dǎo)和總體協(xié)調(diào)，確保不頒問題證，要確實(shí)權(quán)、頒鐵證。

（3）明確責(zé)任，認(rèn)真做好指界工作，努力做到指界真實(shí)準(zhǔn)確有效。一要進(jìn)一步做好基層工作力量培訓(xùn)。加強(qiáng)對(duì)具體擔(dān)負(fù)這項(xiàng)工作的各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組干部開展技術(shù)培訓(xùn)，幫助他們熟練掌握確權(quán)登記頒證的政策要求、技術(shù)規(guī)范和工作流程，使確權(quán)登記工作依法依規(guī)開展，做到堅(jiān)持原則，尊重科學(xué)，指界真實(shí)準(zhǔn)確有效，使工作成果經(jīng)得起歷史和群眾的檢驗(yàn)。

（4）聯(lián)動(dòng)配合，整合有效資源和力量，全面糾正界線交錯(cuò)問題。區(qū)確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)及時(shí)摸清存在相鄰村民小組所有權(quán)界限交錯(cuò)點(diǎn)、林權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)交錯(cuò)點(diǎn)、林權(quán)與自開地交錯(cuò)點(diǎn)的情況，積極組織國土、林業(yè)、農(nóng)牧部門召開聯(lián)席會(huì)議，共同商討解決辦法。

（5）做細(xì)基礎(chǔ)，認(rèn)真糾錯(cuò)和復(fù)審。壓實(shí)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組、指界小組工作任務(wù)，按要求做好公示前資料審核，確保發(fā)包方、承包方、承包地塊信息資料的完整、真實(shí)、準(zhǔn)確，盡量避免因公示信息遺漏、偏差、錯(cuò)誤等情況引發(fā)大量群眾上訪，并將過程中形成的資料及時(shí)歸集整理，做到有理有據(jù)有支撐，信息經(jīng)得起檢驗(yàn)和查詢。

結(jié)束語

總之，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是一項(xiàng)不能一蹴而就的工作，必須夯實(shí)基礎(chǔ)，查清承包地塊的空間位置和面積，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，把承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書全面落實(shí)到戶，依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。