供給側(cè)改革視野下工業(yè)用地使用權(quán)彈性出讓的政策研究

曾宇恒

改革開(kāi)放以來(lái)，土地出讓制的穩(wěn)定實(shí)施極大程度上拉動(dòng)了地方招商引資并大大加快了地方工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，但現(xiàn)行的土地出讓制實(shí)質(zhì)上賦予工業(yè)用地更強(qiáng)的資產(chǎn)屬性，土地更多的被作為資產(chǎn)來(lái)保有或投機(jī)。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推向縱深，新舊動(dòng)能的轉(zhuǎn)化造成各類市場(chǎng)主體的用地需求日益多元化，單一的土地供應(yīng)政策已經(jīng)滯后于新常態(tài)的發(fā)展步伐。土地作為稀有生產(chǎn)要素，錯(cuò)配漸深，對(duì)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的制約越多。筆者認(rèn)為，在中央到地方都在全力推進(jìn)集約書(shū)約利用土地的天背景下，創(chuàng)新土地供應(yīng)方式，探索彈性供給制顯得尤為緊迫。

供給側(cè) 土地出讓

彈性出讓 集約利用

工業(yè)用地出讓和利用制度不科學(xué)是我國(guó)多年沒(méi)有解決好的一個(gè)問(wèn)題，其對(duì)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的制約越來(lái)越嚴(yán)峻。我國(guó)正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化集中快速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地的現(xiàn)實(shí)需求和潛在需求較大，節(jié)約集約利用土地是“十三五”和今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期緩解土地供需矛盾的根本出路?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出，要大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。這為深化工業(yè)用地出讓和利用制度改革，促進(jìn)工業(yè)用地市場(chǎng)化配置，構(gòu)建節(jié)約集約用地的體制機(jī)制提供了正確方向。工業(yè)用地雖然不能像商住用地那樣普遍采取充分市場(chǎng)化方式競(jìng)價(jià)出讓，但存在更大程度發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作用和改進(jìn)政府監(jiān)管的空間。

工業(yè)用地單一出讓制度的弊端

自1990年國(guó)務(wù)院55號(hào)令《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》頒布以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地有償使用制度基本按照出讓制的模式運(yùn)行，政府一次性將若干年限的土地使用權(quán)出難合使用者，并向使用者一次性收取租金。然而，現(xiàn)實(shí)情況卻是工業(yè)用地的招標(biāo)拍賣(mài)多停留在程序化層面，地方政府在準(zhǔn)入條件以及價(jià)格形成過(guò)程中設(shè)置過(guò)多的行政限制，工業(yè)用地的市場(chǎng)化程度嚴(yán)重滯后。

（1）工業(yè)地價(jià)偏低，企業(yè)圈地投機(jī)

正常的工業(yè)用地出讓價(jià)格應(yīng)該包括土地補(bǔ)償費(fèi)、開(kāi)發(fā)成本、安置補(bǔ)助以及各種稅費(fèi)。但在實(shí)際運(yùn)作中，地方政府為了加大招商引資力度，吸引企業(yè)入駐，工業(yè)用地的出讓價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于二級(jí)市場(chǎng)公允價(jià)格。偏低的用地價(jià)格削弱了企業(yè)提高工業(yè)用地投入產(chǎn)出效率的激勵(lì)，企業(yè)后續(xù)的投資強(qiáng)度與產(chǎn)出強(qiáng)度往往達(dá)不到原有約定，致使土地粗放低效利用。更為深層次的癥結(jié)在于政府沒(méi)有通過(guò)稅費(fèi)制度來(lái)彌補(bǔ)出讓價(jià)與公允價(jià)之間巨大的價(jià)差，土地增值收益部分被企業(yè)獨(dú)占，增值收益分配的失衡誘發(fā)企業(yè)用地投機(jī)，想法設(shè)法圈大圈小，加劇土地供求矛盾。

（2）財(cái)政收入增長(zhǎng)不可持續(xù)

一次性出讓和征收出讓金的方式根據(jù)出讓時(shí)的評(píng)估進(jìn)行定價(jià)。由于出讓價(jià)格較低，出讓年限又普遍偏長(zhǎng)，出讓總價(jià)往往無(wú)從體現(xiàn)地價(jià)中長(zhǎng)期變化。從政府角度來(lái)說(shuō)，一次性收取出讓金的行為雖然在短期內(nèi)為其創(chuàng)造了可觀的財(cái)政收入，但是一塊土地50年使用權(quán)出讓的同時(shí)也意味著政府喪失了作為土地所有者對(duì)其的支配權(quán)，政府無(wú)法在50年內(nèi)再取得收益。在土地資源日益稀缺的未來(lái)，財(cái)政收入變得不可持續(xù)將會(huì)掣肘政府的財(cái)力和宏觀調(diào)控能力，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不利于地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（3）出讓年限過(guò)長(zhǎng)，加大各類主體負(fù)擔(dān)

吳曉波在《大敗局》中曾寫(xiě)道，“中國(guó)企業(yè)的潮起潮落，有兩個(gè)十分突出的現(xiàn)象，其中之一便是企業(yè)的壽命偏短，有抽樣調(diào)查顯示，中國(guó)民營(yíng)企業(yè)的壽命僅3.7年”。而當(dāng)前普遍采取最高年限50年出讓土地的做法，既與產(chǎn)業(yè)生命周期規(guī)律也與企業(yè)生命周期規(guī)律不符。一方面，新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，中小企業(yè)用地需求日益旺盛，而一次性的高額出讓金帶來(lái)沉重的起步負(fù)擔(dān)，中小企業(yè)“用地難”、“用地貴”問(wèn)題已不是個(gè)例。另一方面，已經(jīng)結(jié)束壽命的企業(yè)卻仍占有大量停產(chǎn)、半停產(chǎn)或低效利用的土地，這又給政府帶來(lái)額外的處置負(fù)擔(dān)，加大清算難度。

浙江省各地創(chuàng)新工業(yè)用地供應(yīng)方式的探索

近年來(lái)，國(guó)家和&江省有關(guān)政策均鼓勵(lì)支持各地開(kāi)展工業(yè)用地供應(yīng)方式創(chuàng)新工作，靈活確定工業(yè)用地出讓年限。2016年至今，浙江省溫州、寧波、嘉善等地紛紛出臺(tái)相關(guān)文件，積極探索工業(yè)用地彈性出讓制度。

（1）長(zhǎng)期租賃

《余姚市工業(yè)用地彈性供應(yīng)實(shí)施辦法（試行）》自2016年9月1日起正式開(kāi)始試行。規(guī)定在原有土地使用權(quán)年限50年期的基礎(chǔ)上，新增20箱和30兩種出讓年限。2016年11月，泗門(mén)鎮(zhèn)一塊面積2003平方米的土地，以20年期一次性出讓的供應(yīng)方式出讓，出讓價(jià)格確定為50年期一次性出讓市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格的55%，起始價(jià)為21萬(wàn)元/畝。出讓年限的縮短直接降低了土地取得的初始成本。

（2）租讓結(jié)合

溫州市2016年7月份出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)新市區(qū)工業(yè)用地供應(yīng)方式的實(shí)施意見(jiàn)》。在租賃制的基礎(chǔ)上又提出土地“先租后讓”的政策。政府先以租賃方式向使用者供應(yīng)土地，并設(shè)定投入產(chǎn)出等條件，達(dá)到條件之后方可將土地出讓，租賃以及出讓期限之和一般不超過(guò)30年。2017年10月1日起開(kāi)始實(shí)施的《嘉善縣工業(yè)用地彈性年期出讓實(shí)施辦法（試行）》中規(guī)定了工業(yè)用地彈性年期出讓或者先租后讓實(shí)行績(jī)效評(píng)估管理，結(jié)合工業(yè)項(xiàng)目彈性年期出讓及履約保證金等相關(guān)制度，推行“1+2+2+X”分階段管理模式，即一般工業(yè)項(xiàng)目給予一年的開(kāi)工準(zhǔn)備期，兩年的建設(shè)期，兩年的初始運(yùn)行期X年投產(chǎn)期。相關(guān)職能部門(mén)實(shí)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)情況和投產(chǎn)初始運(yùn)行情況分階段驗(yàn)收考核。出讓期限屆滿或租賃期滿時(shí)，用地單位達(dá)到準(zhǔn)入時(shí)承諾的投入產(chǎn)出、稅收等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)且仍然正常生產(chǎn)并保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)的，可以在期滿前1年由受讓方提出申請(qǐng)，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，以協(xié)議出讓方式續(xù)期使用土地，但總年期不得高于50年。

（3）彈性出讓

各地方政府結(jié)合本地實(shí)際，根據(jù)產(chǎn)業(yè)生命周期，在法定最高出讓年限內(nèi)，合理確定出讓期限。約定彈性出讓期限一般不超過(guò)30年。在寧波慈溪，以彈性年期出讓方式供地的，在出讓年期屆滿前一年內(nèi)，受讓人可向出讓人提出續(xù)期使用申請(qǐng)。經(jīng)綜合考評(píng)達(dá)標(biāo)的，可以采用協(xié)議出讓方式續(xù)期20年。出讓年期屆滿，受讓人未提出續(xù)期申請(qǐng)，或提出續(xù)期申請(qǐng)但未獲批準(zhǔn)的，由市國(guó)土資源局依法收回。2016年11月，慈溪以彈性年期方式成功出讓首批4宗：工業(yè)用地，出讓年限均為3年，面積共計(jì)165畝，成交價(jià)5942.7萬(wàn)元。該市高新區(qū)原地價(jià)52萬(wàn)元/畝，實(shí)際出讓地價(jià)36萬(wàn)元/畝，和50年期相比地價(jià)下降近三成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，余姚、慈溪已成功彈性出讓土地5宗，降低成本1834萬(wàn)元。

實(shí)施工業(yè)用地彈性供給面臨的主要問(wèn)題

由于年租制供應(yīng)模式在技術(shù)操作層面更具靈活性，這種靈活性一方面有利于提高供地方式應(yīng)對(duì)千變?nèi)f化的市場(chǎng)需求的適應(yīng)性，有利于促進(jìn)土地資源的合理配置；但另一方面也增加了操作規(guī)范性的技術(shù)難度，提高了制度運(yùn)行成本及其不確定性。這個(gè)層面的問(wèn)題主要涉及兩個(gè)方面：

（1）資金壓力及操作主體的問(wèn)題

對(duì)于新增建設(shè)用地而言，實(shí)行土地年租制相比于出讓制，不僅需要政府先期投入大量的征地、拆遷及開(kāi)發(fā)費(fèi)用；而且由于土地租金是按年收取的，使得投資回收期比較長(zhǎng)，因此，這種操作模式必將使得政府面臨巨大的資金壓力，這是當(dāng)前推行土地年租制模式的一個(gè)重大障礙。

（2）法律法規(guī)支撐不足的問(wèn)題

盡管土地年租制模式已在《土地管理法實(shí)施條例》上得到法律層面的確認(rèn)，并通過(guò)國(guó)土資源《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》進(jìn)行了一定的規(guī)范，但相比于出讓制具有相對(duì)比較完備的法律法規(guī)體系而言，年租制的實(shí)施存在法律支撐明顯不足的問(wèn)題，特別是對(duì)承租土地產(chǎn)權(quán)的完整性問(wèn)題法律界定尚不明確。《規(guī)范國(guó)有土地租賃若干意見(jiàn)》雖然規(guī)定承租土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓和抵押。但是，根據(jù)該《意見(jiàn)》，承租土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)租和轉(zhuǎn)讓和抵押，仍須經(jīng)土地行政主管部門(mén)同意或以租賃合同的約定為依據(jù)；并且，承租土地使用權(quán)的抵押，仍是隨地上建筑物、構(gòu)筑物的抵押而同時(shí)發(fā)生的，該意見(jiàn)并沒(méi)有規(guī)定承租土地使用權(quán)是否可以單獨(dú)抵押。而以土地作為抵押物進(jìn)行融資是當(dāng)前企業(yè)融資的重要渠道，土地年租制的抵押權(quán)問(wèn)題直接關(guān)系到企業(yè)選擇年租制還是出讓制的偏好。特別是在當(dāng)前工業(yè)用地出讓土地使用權(quán)價(jià)格還普遍比較低的情況下，年租制對(duì)企業(yè)的吸引力就會(huì)大大下降。

實(shí)施工業(yè)用地彈性供給的政策建議

從宏觀大勢(shì)來(lái)說(shuō)，“十三五”是城鎮(zhèn)化集中快速發(fā)展的重要時(shí)間窗口，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)于土地的需求壓力有增無(wú)減。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)體制改革的深化將大力減少政府對(duì)資源要素的直接配置，“資源要素依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則按市場(chǎng)定價(jià)”的大勢(shì)已經(jīng)開(kāi)弓就沒(méi)有回頭箭。從微觀主體的角度來(lái)說(shuō)，企業(yè)要想突破生命周期的天花板，決不能將發(fā)展寄希望于土地投機(jī)，而應(yīng)集中精力搞好主業(yè)，依靠管理與技術(shù)的倉(cāng)撕來(lái)實(shí)現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局來(lái)看，“工業(yè)用地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的推進(jìn)一方面優(yōu)化了寧波、溫州、嘉善的土地資源配置，提高土地供給的質(zhì)量和效率，降低了實(shí)體企業(yè)的用地成本。但是，在已有的試點(diǎn)探索中，仍存在彈性出讓“彈性不足”的問(wèn)題，政府雖縮短了出讓年限，但是大多停留在“機(jī)械分檔”的層面，出現(xiàn)了“年限固化”，并未嚴(yán)格根據(jù)本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)形勢(shì)，力求精確的評(píng)估不同產(chǎn)業(yè)的生命周期，靈活調(diào)整土地出讓年限。筆者希望政府能夠統(tǒng)籌宏觀微觀兩個(gè)全局，在工業(yè)用地使用權(quán)彈性出讓的改革中邁出更具創(chuàng)新性的步伐。

1.思路創(chuàng)新

第一，各地政府在出讓工業(yè)用地的過(guò)程中，仍存在“增加彈性”的空間，空間大小取決于對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)規(guī)模的客觀認(rèn)識(shí)和科學(xué)分析。

第二，要實(shí)現(xiàn)土地出讓年限的“量體裁衣”，需建立在具體產(chǎn)業(yè)具體分析、具體企業(yè)具體分析的基礎(chǔ)之上。

第三，在工業(yè)用地彈性出讓之后，仍少不了對(duì)土地集約化利用的監(jiān)管與約束，而這往往被政府和市場(chǎng)主體所忽視，急需在政策上進(jìn)行配套完善。

2.做法創(chuàng)新

第一，縮短用地出讓年限，靈活調(diào)整出讓時(shí)間。當(dāng)前浙江省的產(chǎn)業(yè)更替頻率越來(lái)越快，工業(yè)用地50年出讓期與企業(yè)的實(shí)際存活時(shí)間不符，企業(yè)衰弱至出讓到期之間的土地使用權(quán)仍掌握在企業(yè)手里，加大了政府調(diào)配用地的難度。因此，政府應(yīng)該嚴(yán)格從本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)客觀實(shí)際出發(fā)，建立艙企業(yè)發(fā)展規(guī)律、產(chǎn)業(yè)生命周期和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的工業(yè)用地供應(yīng)制度?；谝话愕捻?xiàng)目投產(chǎn)周期考量，新增10年期和20年期為宜。對(duì)于戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、民生發(fā)展具有重大意義的工業(yè)項(xiàng)目，政府可以綜合考慮其發(fā)展?jié)摿褪袌?chǎng)需求，在合法合規(guī)的前提下，靈活確定彈性使用年限，但一般不超過(guò)30年。

第二，探索土地租賃、租讓結(jié)合等新型出讓方式。在縮短出讓期的基礎(chǔ)上，政府部門(mén)的改革步子可以邁得更開(kāi)，把租賃、先租后讓等方式作為補(bǔ)充，形成多元化的土地供給體系。針對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)對(duì)于“輕資產(chǎn)”的需求，設(shè)置5年、10年、15年、20年四檔租賃年限。中小新興企業(yè)擁有更大的選擇余地之后，就能根據(jù)自身發(fā)展。

第三，健全節(jié)約集約用地的約束激勵(lì)機(jī)制。工業(yè)用地出讓方式的倉(cāng)撕將更好的滿足不同土地使用者多層次的用地需求，但是在出讓之后如果缺乏對(duì)企業(yè)用地的剛性約束，致使寶貴的生產(chǎn)要素被低效利用，則又回到了浪費(fèi)土地資源的原點(diǎn)。因此改革之成果需要通過(guò)政府監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)來(lái)進(jìn)一步鞏固。當(dāng)下，保有土地的成本過(guò)低，閑置的土地又沒(méi)有暢通的退出渠道，形成政策真空。為此，政府首先要不斷加強(qiáng)對(duì)工業(yè)用地投資強(qiáng)度、建筑系數(shù)、容積率等硬性指標(biāo)的實(shí)地勘察力度，完善項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制，做到土地集約利用評(píng)估動(dòng)態(tài)化，對(duì)于不符合要求的企業(yè)及時(shí)提出整改意見(jiàn)，對(duì)于集約利用水平較高的企業(yè)給予一定的物質(zhì)激勵(lì)。從長(zhǎng)期著眼，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日益成熟，工業(yè)用地約束激勵(lì)機(jī)制的不斷完善將成為土地制度相關(guān)改革的“壓艙石”，企業(yè)會(huì)具有自覺(jué)集約用地的外在壓力和內(nèi)在動(dòng)力，同時(shí)也擁有了靈活配置土地要素的選擇權(quán)。

3.制度保障

緩解推行年租制給地方政府帶去的資金壓力問(wèn)題，從理論上分析，一是可從技術(shù)設(shè)計(jì)層面出發(fā)，通過(guò)靈活確定繳租方式，如由承租者取得土地使用權(quán)時(shí)首期支付征地、拆遷等土地費(fèi)用，只對(duì)出讓金凈收益部分按年收取，即長(zhǎng)約年租制模式操作。二是要多方面探索拓寬融資渠道。從操作規(guī)范上看，土地年租制操作的主體應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政委托或授權(quán)的方式，由各地的土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)，以實(shí)現(xiàn)土地資源管理與土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理職能的合理分工，也就是土地年租制應(yīng)當(dāng)納入土地收購(gòu)儲(chǔ)備運(yùn)作體系，并由土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)籌集相關(guān)的運(yùn)作資金。