中國古代監(jiān)察制度的歷史演進及其特點

摘 要：中國古代監(jiān)察制度作為兩千多年封建專制制度的重要組成部分，經(jīng)過先秦萌芽、秦漢確立、隋唐成熟至明清逐漸完備，在其發(fā)展完善過程中，形成了垂直領導的監(jiān)察機構、嚴格的選任與管理標準、“位卑權重”和完備的監(jiān)察法規(guī)等特點。

關鍵詞：監(jiān)察制度；制約因素；歷史借鑒

中國古代的監(jiān)察制度作為封建制度的重要組成部分，歷經(jīng)兩千多年的不斷發(fā)展與完善，形成了一套機構獨立、職能齊全、人員配備合理的監(jiān)察體系，對維護中央集權的封建統(tǒng)治起到了積極的促進作用。

一、中國古代監(jiān)察制度的萌芽時期：先秦

西周滅商之后，實行分封制，周天子處于至高無上的地位，為了更好地監(jiān)督諸侯，保持國家的統(tǒng)一，探索形成了“巡狩”制度，天子每隔五年要到各諸侯國巡視一次。到東周晚期，天子勢力日漸衰弱，已無法控制天下諸侯，諸侯國之間相互兼并，戰(zhàn)爭不斷，社會處于激烈的變革之中，構建在奴隸制基礎之上的“天子巡狩”與“諸侯述職”監(jiān)察方式業(yè)已崩潰。 戰(zhàn)國時期，各諸侯國為了進一步加強中央集權，增強戰(zhàn)斗力，奪取對外戰(zhàn)爭的勝利，相繼變法，用官僚制度取代了分封制，采取因功予賞、因能授官的方式，改變了過去世襲為官、享受封邑的制度，而是官員由君主任免，按年領取俸祿，同時需要接受考核。因此，整肅吏治，加強對官員的監(jiān)察問責就比以往更為迫切，于是，監(jiān)察思想得以萌發(fā)。管仲在《管子》一書中多次提到設置專職監(jiān)察官的問題，經(jīng)過商鞅和韓非子等法家思想家的進一步論述，監(jiān)察思想在理論上日趨成熟。

二、中國古代監(jiān)察制度的形成時期：秦漢

公元前221年，秦滅六國實現(xiàn)統(tǒng)一之后，廢除諸侯分封制，將全國分為三十六郡，實行郡縣制，在中央設置三公九卿的官僚體制，建立起中央集權的封建專制國家。為了保障官僚體制的有效運轉，設御史府作為中央的監(jiān)察機關，御史大夫為其最高長官，位列三公，其職責是“典正法度”，“彈劾非法”，即代表皇帝糾察百官，同時也可以輔佐、監(jiān)督丞相，御史大夫下設御史中丞、御史丞和侍御史等屬吏，協(xié)助其處理具體事務。在地方上設置了與中央相應的郡監(jiān)，即監(jiān)郡御史，負責監(jiān)察地方事務，隸屬于御史大夫。御史府的設置標志著中國古代監(jiān)察制度的確立，也體現(xiàn)了秦加強中央集權的思想，但由于處于封建社會初期，監(jiān)察官員兼行政職務，尚未產生專業(yè)、獨立的監(jiān)察實體。

漢承秦制，兩漢時期的監(jiān)察制度在秦朝御史府的基礎上有了創(chuàng)新和發(fā)展。中央的監(jiān)察機構仍以御史府為主，由御史大夫和御史中丞監(jiān)察考課百官。漢武帝時在行政機關中設置了丞相司直，協(xié)助丞相糾察官員的不法行為，同時，為治理陽石公主及決太子的“巫盅之案”，緝捕奸滑之徒，設置了隸屬于武館系統(tǒng)的司隸校尉，后來成為常設機構，京畿及其周邊地區(qū)的監(jiān)察控制。東漢時期，御史府改為御史臺，御史大夫成為行政長官，御史中丞成為御史臺的最高長官[1]。至此，御史府（臺）脫離行政系統(tǒng)，成為獨立的專伺監(jiān)察的機構。與中央監(jiān)察機構類似，漢朝的地方監(jiān)察機構也是專職機關。西漢初期，漢高祖用郡國并行制代替秦時的單一郡縣制，監(jiān)御史制度也因此被廢除，后來在漢文帝時設丞相史出刺制度對地方進行監(jiān)察，隨著中央集權的進一步強化，漢武帝時將全國分為十三部（州），每部（州）置隸屬于御史府的刺史一人，設固定辦公場所，并制定《六條察郡之法》（又稱‘六條問事），負責對部（州）范圍內各郡國的吏政進行監(jiān)察。此外，郡級地方政府還設有督郵，負責監(jiān)察本郡各縣的長吏和豪強。由此可見，經(jīng)過兩漢時期的發(fā)展完善，已經(jīng)形成由中央的御史府（臺）、丞相司直、司隸校尉與地方的監(jiān)獄史、刺史、督郵共同構成了一套相對完備的監(jiān)察體系。

三、中國古代監(jiān)察制度的成熟時期：魏晉南北朝至隋唐

魏晉南北朝時期，各種矛盾凸顯，王朝更迭頻繁，為了適應中央集權的需要，監(jiān)察機構在兩漢的基礎之上，也發(fā)生了許多變化。御史臺成為由皇帝直接統(tǒng)領的中央監(jiān)察機構，不再受少府節(jié)制，地位進一步提高；原來負責監(jiān)察地方的刺史成為地方的行政長官，地方上不再設置常駐監(jiān)察機關，而是由中央不定期對地方進行巡察；更加重視輿論監(jiān)督，從最初的無定員、無專屬的言諫官，發(fā)展到專設門下省作為言諫機構，言諫制度初步形成。

隋朝初年，吸取南北朝分裂混戰(zhàn)的教訓，建立起以三省六部制為核心的行政體制，仍以御史臺作為中央的監(jiān)察機構，同時恢復設置御史大夫為最高監(jiān)察長官，但地方未設專門監(jiān)察機構。隋煬帝時期，為了加強對地方和周邊地區(qū)的控制，強化中央集權，對監(jiān)察制度進行了改革，參照西漢時的刺史、司隸制度增設謁者臺和司隸臺，負責監(jiān)督地方官吏、考核地方政績及出使慰撫。[2]此外，負責諫諍的門下省成為三省之一，言諫制度得到了進一步發(fā)展，但隋煬帝后期廢除了諫議大夫、散騎常侍等言官，失去了“獻納諫正”的職能，逐漸成為純粹處理政務的國家機關。

唐朝是中國封建社會的全盛時期，監(jiān)察制度也隨著中央集權制度的強化而日益完善周密，在隋朝監(jiān)察制度的基礎之上，機構更加健全，形成了由監(jiān)察機構和言諫組織構成的兩個既相互獨立又相互配合的系統(tǒng)。中央最高監(jiān)察機關為御史臺，統(tǒng)管全國監(jiān)察事務，御史臺以御史大夫為臺長，左右御史中丞為副臺長，御史大夫的職責是“掌邦國刑憲、典章之政令，以肅政朝列”。御史臺下設有三院：臺院、殿院和察院，均向御史大夫請示匯報，三院各司其職又密切配合，共同組成中央“一臺三院”的監(jiān)察模式。地方設監(jiān)察御史，負責監(jiān)察所屬州縣。此外，唐朝統(tǒng)治者汲取了隋朝的教訓，如唐高祖總結隋朝滅亡的原因“上不聞過，下不盡忠”。因此高度重視諫官的作用，廣開言路，注意納諫，唐太宗時頒布《令群臣直言詔》、唐玄宗時《令百官言事詔》，進一步推動了言諫制度的發(fā)展。

四、中國古代監(jiān)察制度的完備時期：明清

明朝洪武年間，罷中書省，廢丞相之后，中央集權高度集中，為保證皇權的實施，對監(jiān)察體制也進行了改革。將中央的御史臺改為都察院，作為國家最高監(jiān)察機關，并對內部機構進行整合，臺院合一；為了限制六部的權力，創(chuàng)設獨立的中央監(jiān)察機構——“六科給事中”，對六部進行監(jiān)察。明初將全國劃分為十三道，并派監(jiān)察御史定期到各道巡回考察，向皇帝匯報巡察情況。地方設提刑按察使司，負責監(jiān)察地方事務。后期巡按御史權力擴張，對地方行政系統(tǒng)造成了干擾，“三司會審制度”的弊端日漸凸出，為解決這些問題，中央又設置督撫。此外，明朝還建立了廠衛(wèi)系統(tǒng)，作為監(jiān)察機構的補充。廠衛(wèi)系統(tǒng)雖無監(jiān)察之名，卻行使監(jiān)察之實。

清初，繼承明制，中央的監(jiān)察機關為都察院和六科，均直屬于皇帝。雍正時廢除了“六科給事中”獨立監(jiān)察機關的地方，將其納入都察院，實行科道合一。地方上沿用明朝的分道監(jiān)察體制，全國劃分為十五道監(jiān)察區(qū)（后增至二十二道），各設掌印御史和監(jiān)察御史。至清朝時，總督、巡撫已演化成地方最高軍政長官，但因分別兼任都察院右都賦予和右副都御史，而負有監(jiān)察轄區(qū)職責。提刑按察使司仍為省級監(jiān)察長官，在省與府州之間增設道員，加強對基層的監(jiān)察。地方上構建起四級監(jiān)察網(wǎng)絡，監(jiān)察機構縱橫交織，有力保障了中央集權。

五、中國古代監(jiān)察制度的特點

中國古代監(jiān)察制度從先秦時期的“天子巡狩”到清朝的“科道合一”，機構名稱、內部分工、人員配置等因朝代更迭而不斷變化，但在近2000年的發(fā)展過程中，也形成了一些共有的特征。

1.監(jiān)察機構實行垂直領導

為確保監(jiān)察權的有效實施，監(jiān)察機構逐漸與行政機構分離，各級監(jiān)察官員直接對中央負責，實行的是自上而下的垂直領導體制，不受同級行政長官的節(jié)制。東漢末期，御史臺逐漸從尚書臺中分離出來，獨立行使監(jiān)察權，而自魏晉后，御史臺直接對皇帝負責。中央派駐在地方的刺史、監(jiān)察御史、巡按御史等，擁有“小事立斷、大事奏裁”直接向皇帝奏報的特權，而無須擔心行政權力及其他監(jiān)察權力的干擾。御史受皇帝直接領導可以視為“代天子巡視”，保證各級御史可以不畏權貴，秉公執(zhí)法，無形之中為監(jiān)察權力的順利行使奠定了堅實的組織基礎。

2.監(jiān)察官員位卑權重

在監(jiān)察制度完善過程中，歷朝歷代除了注重選人用人之外，還都特別注重監(jiān)察權與行政權之間的制衡與協(xié)調，逐漸形成了“位卑權重，以小監(jiān)大”的權力制約機制。需注意的是，監(jiān)察機構的最高長官其職位非常高，“位卑”是指執(zhí)掌具體事務或者派駐在外的監(jiān)察官秩祿品階較低，特別是與其其監(jiān)察對象相比較。由于品階較低，監(jiān)察御史在行使監(jiān)察權時心理障礙少，但會仔細考證，慎重從事。“權重”是指監(jiān)察御史通常奉皇帝旨意到地方巡視，享有一定的獨斷賞罰之權，同時由于監(jiān)察權的審視對象為行政權，處于主動，能夠排除干擾，將案件一查到底，整飭吏治的效果會更好。此外，為激勵“位卑”的監(jiān)察御史主動行使監(jiān)察權，設置了特殊的快速升遷渠道，如漢朝刺史的升遷對象為郡守，意味著可以連跳三級，極大地調動監(jiān)察官員的積極性，保證了監(jiān)察權的有效運行。明末思想家顧炎武十分推崇這種職官設計，稱其為“百代不易之良法”：“夫秩卑而命之尊，官小而權之重，此小大相制、內外相維之意也?！盵3]

3.完備的監(jiān)察法規(guī)

制約權力最好的方式就是對權力的運行過程進行規(guī)范，古代君王除了通過“以小制大”來制約監(jiān)察權外，還特別注重通過制定監(jiān)察法規(guī)約束監(jiān)察官員。秦朝時的《語書》，是秦統(tǒng)一前具有察吏律令性質的重要文獻；西漢先后制定《監(jiān)御史九條》和《刺史察舉六條》，對監(jiān)察對象和監(jiān)察內容進行規(guī)定；唐朝時《唐律疏議》中《職制篇》《名例篇》均有懲治官吏職務犯罪的規(guī)定，宋徽宗時為鼓勵監(jiān)察官之間互監(jiān)互糾制定了《監(jiān)司互察法》；元朝通過《憲臺格例》《察司體察等例》《廉訪司合行條例》等法規(guī)，規(guī)定了各級監(jiān)察機關的設置、職責權限等內容；明朝時制定了《憲綱條例》《出巡事宜》等律令；清朝乾隆八年制定的《欽定臺規(guī)》是我國古代第一部皇帝親自審定的監(jiān)察法規(guī)，也是我國古代監(jiān)察法中最為完備的一部，之后還將以往的若干則例匯編為《都察院則例》，相當于《欽定臺規(guī)》的實施細則，監(jiān)察活動日益法律化、規(guī)范化。[4]完備的監(jiān)察法規(guī)實現(xiàn)了監(jiān)察主體、客體、內容及監(jiān)察程序的法定化，將監(jiān)察權限定在法定范圍內，為監(jiān)察活動的順利開展提供了法治保障。

中國古代監(jiān)察制度作為封建制度的重要組成部分，是維護歷代王朝正常運轉的制衡機制，在鞏固中央集權和維護國家綱紀等方面發(fā)揮了重要作用，也積累了豐富的歷史文化遺產。雖然當前的經(jīng)濟基礎、社會條件、政治制度等都發(fā)生了翻天覆地的變化，但我們依舊可以從悠久的監(jiān)察歷史文化中，汲取借鑒合理之處，繼續(xù)完善和發(fā)展我國的監(jiān)察體制，進一步推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為實現(xiàn)中華民族的偉大復興提供制度保障。

參考文獻：

[1]肖趙冰.秦漢時期國家政治權力監(jiān)督和制約機制的形成與發(fā)展——基于監(jiān)察制度的視角[J].遼寧行政學院學報，2014.16（11）：152-154+159

[2]張先昌.中國傳統(tǒng)監(jiān)察制度的現(xiàn)代省思——以隋朝為例[J].河北法學，2009.27（03）：191-198

[3][清]顧炎武.《日知錄》卷9《部刺史》，四庫全書文淵閣本

[4]李青.中國古代監(jiān)察機構的演變及其改革的經(jīng)驗教訓[J].國家行政學院學報，2017（02）：20-22+124

作者簡介：

李超（1989--）男，漢族，山東泰安人，中共聊城市委黨校講師，法學碩士。