我國污水處理領域PPP模式應用

葛冰馨

近年來，我國政府出臺相關政策大力推廣PPP模式，PPP模式被廣泛應用于公共服務、民生保障、生態(tài)環(huán)保等方面。本文通過分析PPP模式在我國污水處理領域的應用，總結出PPP模武在現(xiàn)有污水處理領域的經(jīng)驗教訓并提出相應的政策建議。

PPP模式 污水處理 對策與建議

隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設的加速發(fā)展，城市對于水資源的剛性需求迅速增加，污水處理項目屬于社會公用事業(yè)，也是我國基礎設施重點投資領域，每年通過中央安排預算內投資以及其他財政專項資金等渠道支持城市污水處理設施建設。2010年到2015年我國的用水量由434億噸增加至449.7億噸，廢水排放總量由617.25億噸增加至735.32億噸。廢水排放總量逐年增長且增幅較大，而與污水處理項目投資有關的指標如治理廢水項目完成投資的復合增長率為-1.48%，意味著我國城市污水處理的任務不僅艱巨，且資金缺口大。污水處理項目具有投資額度大、投資回收期長的特點，因此一直以來在資金方面處于捉襟見肘的困境之中。2015年4月9日財政部和環(huán)境保護部一起發(fā)布了關于《推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》，旨在通過PPP模式緩解我國城市污水處理設施建設所帶來的一系列矛盾。本文探析PPP模式在我國污水處理上的運用，以期為PPP模式在我國污水處理領域進一步推廣提供借鑒。

PPP模式在我國污水處理領域的應用

單純的政府財政資金、政策銀行貸款不但不能滿足污水處理行業(yè)巨大的資金需要，還會阻礙污水處理行業(yè)效率的提高，加重政策財政負擔，增加政府潛在的債務危機。因此，在污水處理領域引進社會資本，采用PPP模式是解決地方政府財政負擔的一個有效途徑。PPP模式是在基礎設施幾公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。2013年起，國家財政部先后公布了三批PPP項目。2013年11月，財政部公布了30個首批PPP示范項目，投資總額為1800億元，涉及到地方政府職責的各個方面，其中污水處理的項目有9個，占整個項目的30%，是PPP模式應用的重頭領域；2015年9月，財政部公布了第二批總量為206的PPP項目，總投資額達6589億元，其中污水處理項目為16個，占比約8%，分布在全國各個省市；2016年10月13日，財政部公布了第三批總量為516的PPP項目，其中污水處理項目為41個，占整個項目的8%.

污水處理尸尸尸項目面臨的挑戰(zhàn)

（1）政府信用的保障與缺失

PPP項目時間一般較長，政府政策可能發(fā)生改變，這就會直接導致政府信用風險。一些社會資本擔心政府會不履行或者拒絕履行項目協(xié)定的責任和義務，會給項目帶來嚴重的危害，損害私人部門自身的利益。

（2）政府組織管理能力的提升以及角色的轉變

政府在傳統(tǒng)合作模式和PPP模式中角色的對比， PPP模式實質上是一種委托代理關系，委托代理關系的目的是追求分工效果和規(guī)模效果。委托人一方是政府工作部門，代理人一方是私人部門。這就要求政府部門做好從實際規(guī)劃執(zhí)行人變?yōu)楣芾肀O(jiān)督者的角色轉變。而我國PPP模式發(fā)展的尚不完全，許多政府部分很難真正做到“放手”，習慣性的在項目具體實施中進行過多的干預。

（3）PPP模式風險的分擔

在PPP模式下，項目投資都屬于數(shù)額巨大，持續(xù)時間長，存在著各種各樣的風險的項目。因此，如何合理的分配項目風險就成為政府和私營企業(yè)重點協(xié)商的問題，甚至在其他國家的一些經(jīng)驗中表明，PPP模式風險分擔的設計直接影響到PPP項目能否成功。一般來說，政府與私營企業(yè)應按照各自控制風險能力的大小，承擔相應的責任。

對策建議

（1）健全和完善PPP制度框架與法規(guī)體系

1.加快國家層面的PPP立法。

政府應制定出能滿足各種不同形式PPP的法律要求條例，明確PPP應用范圍，政府審批權限、流程和管理程序，政企的核心權利和義務，合同框架和風險分擔原則，糾紛處理機制，財政規(guī)則與會計準則，政府監(jiān)管與公眾參與制度等，建立起較為完善的國家層面的PPP法律框架。

（2）拓寬項目融資渠道

1.設立PPP項目擔?；?/p>

為更好地調動銀行發(fā)放項目貸款的積極性和保險、養(yǎng)老資金投資基礎設施的積極性，應加快設立PPP項目擔?；?。對因地方政府的失信行為而給銀行造成的不良貸款或給保險公司造成的投資損失，可由基金給予相應的資金賠償。這樣可以給污水處理企業(yè)吃一劑“定心丸”，不用過于擔心政府信用缺失而導致項目擱淺的情況出現(xiàn)。

2.積極開拓多元化的融資渠道

積極引入產(chǎn)業(yè)投資基金、信托資金等方式，引導私有資本進人公共投資領域。同時，可采用資產(chǎn)證券化（ABS）方式盤活基礎設施存量，引入民間資本，減輕地方政府的債務負擔。借鑒國際經(jīng)驗，政府可嘗試設立適應性缺口補償基金（VGF）補助社會效益大而短期存在資金缺口的PPP項目。

（3）完善市場準入和退出機制

進一步放寬私營部門進人基礎設施領域的準入限制，改善私營部門的市場準入環(huán)境，放寬民營企業(yè)投融資領域、登記事項、前置審批等市場準入領域的限制。出臺優(yōu)惠的特許權支持政策。建立PPP項目產(chǎn)權交易市場和股權轉讓系統(tǒng)，為企業(yè)提供便利的產(chǎn)權和股權流轉服務，使私人部門能通過股份轉讓實現(xiàn)投資回收，以求合理退出，保障污水處理企業(yè)的合法權益。

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