新時代國家審計職能實現(xiàn)研究

任憲鑫 張亞 王賀 靳丹鋒

新時代的國家監(jiān)督體系對國家審計提出了更高的要求，如何在新時代發(fā)揮國家審計的監(jiān)督職能成為當(dāng)下審計工作者探索的熱點。本文首先分析了新時代國家審計的職能作用，其次指出當(dāng)前國家審計存在的問題和不足，最后從審計制度、審計范圍、審計人員三個方面提出相應(yīng)的完善對策，從而更好的實現(xiàn)國家審計職能。

新時代國家審計

審計監(jiān)督 審計全覆蓋

黨的十八屆四中傘會通過的《中共中央關(guān)于傘面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）首次將審計監(jiān)督從行政監(jiān)督中獨立出來，成為“黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督”國家八大監(jiān)督體系之一。黨的十九大，習(xí)主席鄭重宣誓：“中國特色社會主義進入了新時代”，同時提出構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮，全面覆蓋，權(quán)威高效的監(jiān)督體系。對于國家審計來說，就是要與時俱進，在新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義審計制度，更好地發(fā)揮國家審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。

新時代國家審計的職能

在《決定》和國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強審計工作的意見》中將十八大以來提出的“公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源”三個審計全覆蓋變成了包括“領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任”在內(nèi)的四個審計全覆蓋，說明黨中央、國務(wù)院對加強領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力制約和監(jiān)督的決心，同時體現(xiàn)了國家審計是貫徹依法治國方略的內(nèi)在要求、是落實黨和國家要求的迫切需要、是實現(xiàn)改革發(fā)展目標(biāo)的重要舉措。

（1）監(jiān)督經(jīng)濟運行，維護財經(jīng)秩序

審計的本質(zhì)就是獨立性的經(jīng)濟監(jiān)督活動，對于國家審計，其最基本的功能就是監(jiān)督國家經(jīng)濟的運行，審查監(jiān)督各級政府機關(guān)的經(jīng)濟計劃、預(yù)決算的編制和執(zhí)行情況及財務(wù)收支狀況，檢查財經(jīng)工作中的違法違紀(jì)行為。在市場經(jīng)濟條件下，通過國家審計的監(jiān)督，可以完善經(jīng)濟社會的各項管理體制，并對經(jīng)濟運行過程中出現(xiàn)的問題進行分析和預(yù)警，并提出相應(yīng)的解決措施。國家審計履行好這個基本功能，就可以為經(jīng)濟社會提供良好的發(fā)展環(huán)境，促進國家經(jīng)濟高效發(fā)展。

（2）監(jiān)督權(quán)力使用，促進廉政建設(shè)

在監(jiān)督國家工作人員權(quán)力使用的過程中，國家審計機構(gòu)是作為一個輔助紀(jì)委、監(jiān)察、檢查機關(guān)的角色進行權(quán)力監(jiān)督的，它能夠促進國家工作人員履行責(zé)任并對其權(quán)利使用實施監(jiān)督。同時，國家審計可以監(jiān)督資產(chǎn)申報、政府采購、國有資產(chǎn)使用的過程中是否存在權(quán)錢交易、權(quán)利濫用、失職瀆職的行為來控制腐敗和提高治理能力。國家審計通過加大對領(lǐng)導(dǎo)干部的審查力度，完善經(jīng)濟責(zé)任審計，對發(fā)現(xiàn)的問題區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任。利用經(jīng)濟方面的專業(yè)優(yōu)勢配合紀(jì)檢、監(jiān)察機關(guān)查處重大違法亂紀(jì)案件，確保國家工作人員正確使用權(quán)力，促進國家黨風(fēng)廉政建設(shè)的順利開展。

（3）監(jiān)督環(huán)境治理，助力生態(tài)發(fā)展

日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，成為當(dāng)前國家和人民關(guān)注的焦點，環(huán)境治理直接關(guān)系到國家的可持續(xù)發(fā)展，國家審計機關(guān)可以以環(huán)境法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)對國家重點生態(tài)功能區(qū)建設(shè)情況、環(huán)境保護資源配置情況、環(huán)境保護政策落實情況等環(huán)境治理措施實施監(jiān)督，從而在環(huán)境治理層面實現(xiàn)節(jié)約資源、保護環(huán)境、維護生態(tài)多樣性等目標(biāo)。并以“生態(tài)政績”作為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的一項重要評價標(biāo)準(zhǔn)，提升相關(guān)部門對環(huán)境治理的的重視程度，促進國家生態(tài)文明建設(shè)。

（4）監(jiān)督民生改善，維護民生權(quán)益

教育、醫(yī)療、住房和社會保障等民生問題涉及到人民群眾的基本生活，黨和國家一直高度重視。國家投入了大量的經(jīng)費和資源用于精準(zhǔn)扶貧、用于改善教學(xué)條件、用于完善醫(yī)療保險體系等，相關(guān)經(jīng)費的使用效益以及資源的配置情況直接影響著民生的改善和社會的和諧。國家審計對民生領(lǐng)域進行重點審計，可以推進國家民生政策的實施，揭示出其中出現(xiàn)的損害人民利益的問題，并提出改進的意見，從而維護民生權(quán)益，促進經(jīng)濟社會和諧可持續(xù)發(fā)展。

國家審計職能實現(xiàn)存在的問題

（1）國家審計機關(guān)獨立性差

我國的審計體制屬于行政型，地方審計機關(guān)作為同級政府的組成部分，受地方政府和上級審計機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，其日常工作還是在同級黨委政府的管理之下，其經(jīng)費來源、審計工作人員的工資福利，審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核等事項都有同級人民政府執(zhí)行，審計機關(guān)自身受到來自本級政府以及相關(guān)考核的壓力，會導(dǎo)致獨立性受損的問題發(fā)生，甚至?xí)a(chǎn)生“自己審計自己”的現(xiàn)象。這便失去了審計最根本的性質(zhì)。目前，我國政府審計機關(guān)在執(zhí)行審計任務(wù)時，具有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、報告權(quán)等，但是對相關(guān)違規(guī)違法問題的處理權(quán)限較低，在實際執(zhí)行的過程中大多需其他執(zhí)法部門協(xié)作才能完成，這在一定程度上也影響了審計獨立性。

（2）審計覆蓋面窄

國家審計機關(guān)在制定年度審計計劃時，一直在嘗試覆蓋更多的資金、更多的單位，但是在分配年度審計計劃項目時，首先是將一些有預(yù)算資金分配權(quán)有較多的行政事業(yè)單位作為審計的重點，卻忽視那些公益組織、社會團體等看似資金量較小，但又容易出現(xiàn)經(jīng)濟問題的單位。此外，對與類似涉農(nóng)資金審計、扶貧資金項目審計、自然資源環(huán)境審計、重大工程項日審計等資金數(shù)額大、人民關(guān)注度高的項日，因人力、物力、時間等原因，只能抽審其中的部分項日，無法達到審計傘覆蓋，很難對項日整體做出客觀公正的評價，也未能夠?qū)罄m(xù)政策的銜接與完善提供有效支撐。

（3）審計人員勝任能力不足

國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強審計工作的意見》，對國家審計人員的業(yè)務(wù)能力提出了更高的要求，審計人員不僅要有能力審經(jīng)濟方面的問題，還要有能力審計干部的經(jīng)濟責(zé)任情況、審計生態(tài)環(huán)境治理情況、審計重大政策的落實情況，所以審計人員不僅要有財務(wù)會計、審計知識，還需要一定的法律基礎(chǔ)、管理基礎(chǔ)、計算機基礎(chǔ)、大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)等。國家審計人員基本卜-都是財務(wù)、會計、審計專業(yè)出身，無法滿足國家審計需求。此外，當(dāng)前的舞弊手段也更加復(fù)雜、隱蔽，傳統(tǒng)的審計方法和手段難以發(fā)現(xiàn)這些舞弊問題，也需要審計人員改進審計方法。

國家審計職能實現(xiàn)的完善對策

（1）完善審計管理體制

《決定》提出將完善審計制度，強化省以下審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)-由省級審計機關(guān)管理。這將很大程度卜-提高審計的獨立性，可以使得地方審計機關(guān)專注于上級下達的審計任務(wù)，并能更加客觀的提出審計發(fā)現(xiàn)的問題，不再受同級政府的干擾。新的審計管理體制建立后，還需要新的管理模式，才能使新的管理體制更好的發(fā)揮作用。省級審計機關(guān)應(yīng)根據(jù)下屬審計機關(guān)所提供的信息，制定綜合的審計計劃，并且確保審計計劃的連續(xù)性、完整性。省級審計機關(guān)可以統(tǒng)一組織審前培訓(xùn)，這樣更能夠突出和統(tǒng)一審計重點，在審計過程中，省級審計機關(guān)可對各審計組進行督導(dǎo)，及時了解和掌握審計發(fā)現(xiàn)的問題。

（2）推進審計業(yè)務(wù)外包

審計業(yè)務(wù)外包是實現(xiàn)實審計傘覆蓋的有效途徑。國家審計機關(guān)在將審計業(yè)務(wù)外包時，應(yīng)充分考慮社會審計機構(gòu)對相關(guān)業(yè)務(wù)的熟悉度和勝任能力。我國一般是將工程項日整體外包，西方發(fā)達國家一般是足將財務(wù)審計和績效審計進行外包。實際上，審計業(yè)務(wù)外包應(yīng)該是審計機關(guān)購買審計服務(wù)的現(xiàn)實反映，應(yīng)與社會審計資源相匹配。進行審計業(yè)務(wù)外包應(yīng)該綜合考慮兩方面的內(nèi)容：一是審計機關(guān)是否可以將該項審計業(yè)務(wù)外包，二是社會審計機構(gòu)是否有能力承擔(dān)該項審計業(yè)務(wù)。對與前者，審計機關(guān)應(yīng)該對其業(yè)務(wù)內(nèi)容進行細致區(qū)分，根據(jù)相關(guān)保密規(guī)定，可將一些不涉密的工程審計業(yè)務(wù)、生態(tài)環(huán)境審計業(yè)務(wù)進行外包，而對于專項資金審計、經(jīng)濟責(zé)任審計等業(yè)務(wù)不應(yīng)進行外包。對于后者，因社會審計機構(gòu)對財務(wù)審計方面的業(yè)務(wù)較為熟悉，可將審計機關(guān)的財務(wù)審計業(yè)務(wù)進行外包。審計機關(guān)應(yīng)對外包業(yè)務(wù)的對審計過程進行監(jiān)督、檢查，對審計結(jié)果進行復(fù)核，并承擔(dān)最終的審計責(zé)任。

（3）建立審計專業(yè)人才庫

審計不僅僅是獨直性的經(jīng)濟監(jiān)督活動，還是一項綜合性的經(jīng)濟監(jiān)督活動，所需要的專業(yè)知識也較多。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計需要審計人員擁有管理、法律方面的知識，環(huán)境審計要求審計人員擁有生態(tài)、科技方面的知識，績效審計要求審計人員擁有計算機、大數(shù)據(jù)方面的知識。對審計人員來說，很難精通這么多專業(yè)。所以省級以卜審計機關(guān)應(yīng)建立各個審計專業(yè)的人才庫，人才庫成員應(yīng)不僅限于審計機構(gòu)內(nèi)部的骨干成員，還可以來自于政府機關(guān)、高等院校、企事業(yè)單位等。在選擇審計組成員時，省級審計機關(guān)審計人員的檔案了解審計人員的專業(yè)方向，合理安排審計人員的同時，可以通過審計人才庫，選擇相關(guān)的審計專業(yè)人才參加審計任務(wù)，審計專業(yè)人才不僅可以為審計業(yè)務(wù)操作及鑒定結(jié)果提出建設(shè)性意見，還能夠提升審計組成員的業(yè)務(wù)能力，提高審計工作的效率與效果。

[1]李雪.審計信息化發(fā)展的現(xiàn)狀及問題[J]，中國審計，2012（ 20）

[2]宋常，黃文炳.基于國家治理新動向的國家審計若干思考[J].審計研究，2015（2）：7-13[3]徐薇.國家審計監(jiān)督全覆蓋的實現(xiàn)路 徑研究[J].審計研究，2015（4）： 6-10

[4]謝嬌.基于審計全覆蓋的審計業(yè)務(wù)外包初探[J].中國管理信息化，2016（4）

[5]國務(wù)院：《關(guān)于加強審計工作的意見》2014年10月09日發(fā)布.對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況進行審計，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，促進國家治理現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟健康發(fā)展

[6]謝嬌.基于審計全覆蓋的審計業(yè)務(wù)外包初探[J].中國管理信息化，2016（4）