農(nóng)村精準扶貧的法治化研究

閆斌 牛嬙

〔摘要〕 農(nóng)村扶貧工作是整個扶貧事業(yè)的重心。傳統(tǒng)的粗放式扶貧模式必須轉(zhuǎn)換為精準扶貧模式，精準扶貧有助于農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的人權(quán)保障和共同富裕?；诜ㄖ螌用娴姆治觯r(nóng)村精準扶貧面臨的問題主要是相關(guān)法律規(guī)范的缺乏、權(quán)力思維的存在、法律監(jiān)督的薄弱、法律激勵功能的缺失等。因此，為加快推進農(nóng)村精準扶貧工作進程，必須完善相關(guān)的法律法規(guī)，善于運用法治思維解決問題，強化法律監(jiān)督，在充分發(fā)揮法律激勵功能的同時，要注意維護法律的公信力和權(quán)威性，有效平衡各種利益沖突。

〔關(guān)鍵詞〕 農(nóng)村；精準扶貧；法治化

〔中圖分類號〕D920 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2018）01-0078-04

長期以來，貧困問題一直是當今世界最尖銳、最核心的社會問題之一，世界各國政府和政黨無不將貧困問題的解決擺在最顯著的位置。從20世紀80年代開始，我國一直致力于農(nóng)村的扶貧事業(yè)，從來沒有絲毫松懈，成績也非常顯著。然而，隨著社會的發(fā)展和形勢的變化，傳統(tǒng)的“大水漫灌”式的粗放型扶貧模式已經(jīng)難以適應(yīng)當前農(nóng)村扶貧事業(yè)的發(fā)展形勢，因此，黨中央適時提出了“精準扶貧”的科學(xué)戰(zhàn)略?！熬珳史鲐殹笨梢院唵胃爬橥ㄟ^“精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核”來減少貧困的模式 〔1 〕。精準扶貧模式的提出不僅遵循扶貧邊際效益遞減的規(guī)律，也兼顧了經(jīng)濟新常態(tài)的發(fā)展需要，從根本上來說，這也是我黨站在人權(quán)保障和共同富裕的根本基點上提出的一項扶貧方略。從2013年11月習(xí)近平總書記在湘西考察時首次提出精準扶貧的概念到目前為止，精準扶貧已經(jīng)在農(nóng)村地區(qū)的扶貧事業(yè)中發(fā)揮了重要作用，在全社會范圍內(nèi)獲得了廣泛贊譽，形成了基本共識。不過，我們還應(yīng)看到，由于廣大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的法治意識相對落后，在農(nóng)村地區(qū)的精準扶貧中，仍然存在著一些法治方面的障礙和難題，這就要求我們應(yīng)借助法治的力量、運用法治的思維和方式加以解決，以更好地推進農(nóng)村的精準扶貧工作。

一、精準扶貧有助于農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的人權(quán)保障和共同富裕

目前，傳統(tǒng)的粗放式扶貧已經(jīng)不再適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，只有精準扶貧，才能滿足農(nóng)村扶貧事業(yè)的發(fā)展需要。因為針對農(nóng)村貧困人口碎片化分布的特點，精準扶貧能高效識別貧困人口，不再是“大水漫灌”式的粗放扶貧模式下的那種只統(tǒng)計和收集貧困人口收入信息的做法，現(xiàn)在的“精確滴灌”式的精準扶貧對諸如貧困人口的年齡、職業(yè)技能、身體條件、學(xué)歷水平等信息都有詳細的統(tǒng)計和匯集。在建檔立卡的基礎(chǔ)上，精準扶貧按照所收集的信息，彌補扶貧對象短板，利用扶貧對象長處，運用“靶向療法”，實施諸如產(chǎn)業(yè)扶貧、異地搬遷扶貧、教育扶貧、醫(yī)療保障扶貧等多種扶貧方式，最終高效地推動農(nóng)村扶貧工作。所以說，精準扶貧的扶貧效力極高，方法科學(xué)且有可行性。

實施精準扶貧有助于農(nóng)村地區(qū)的人權(quán)保障。“人權(quán)”是全人類共同享有的基本權(quán)利，有個人人權(quán)和集體人權(quán)之分，前者的核心是生存權(quán)，后者則主要體現(xiàn)為發(fā)展權(quán)，生存權(quán)和發(fā)展權(quán)都是人權(quán)的重要組成部分。實施精準扶貧有助于保障和促進農(nóng)村地區(qū)公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。“生存權(quán)作為首要的人權(quán)，最早見諸中世紀神學(xué)家托馬斯·阿奎那的著作” 〔2 〕。生存權(quán)發(fā)展到現(xiàn)在，其內(nèi)涵至少包含兩個方面的內(nèi)容，生命權(quán)是最低限度的生存權(quán)，而基本生活保障權(quán)是較高層次的生存權(quán)，精準扶貧戰(zhàn)略對農(nóng)村地區(qū)生存權(quán)的保障主要體現(xiàn)在它切實地促進了農(nóng)村地區(qū)公民的基本生活保障權(quán)的實現(xiàn)，如提高了當?shù)毓竦木蜆I(yè)率、醫(yī)療和養(yǎng)老保障水平等。發(fā)展權(quán)是個人、民族和國家積極、自由和有意義地參與政治、經(jīng)濟、社會和文化的發(fā)展并公平享有發(fā)展所帶來的利益的權(quán)利 〔3 〕，而精準扶貧戰(zhàn)略對促進農(nóng)村地區(qū)公民受教育權(quán)、勞動和獲得報酬權(quán)、平等發(fā)展權(quán)都有重要意義，因此，它當然對農(nóng)村地區(qū)公民發(fā)展權(quán)的保障有積極作用。

實施精準扶貧有助于實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的共同富裕?！肮餐辉！笔侨祟悗浊陙硪恢毕蛲拿篮觅碓?，習(xí)近平總書記也曾指出，“消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求”。精準扶貧體現(xiàn)了我國的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，即“集中力量辦大事”，集中大量的優(yōu)勢資源精準地針對扶貧目標開展扶貧攻堅戰(zhàn)。目前，我國的大部分省份都制定了實施規(guī)模化精準扶貧的規(guī)章制度，并在這些規(guī)章制度的指導(dǎo)下，省、市、縣三級聯(lián)動包村落戶，逐級分配扶貧對象。許多有資金優(yōu)勢的發(fā)達地區(qū)和有知識優(yōu)勢的著名高校都利用自身的獨特優(yōu)勢，積極幫扶落后地區(qū)，發(fā)揮了“先富帶后富，最終實現(xiàn)共同富?！钡淖饔?，如上海對口遵義的“就業(yè)扶貧”，憑借資金優(yōu)勢為當?shù)靥峁┝舜罅烤蜆I(yè)機會；南京農(nóng)業(yè)大學(xué)對口貴州省麻江縣的“旅游扶貧”，憑借知識優(yōu)勢為當?shù)嘏嘤舜笃栈糜尉坝^等。通過精準扶貧，帶動當?shù)乩习傩諏崿F(xiàn)共同富裕，使老百姓有了更多的獲得感、幸福感。

二、農(nóng)村精準扶貧在法治層面存在的障礙

農(nóng)村精準扶貧事業(yè)是需要多元主體共治的多維度、多層面的復(fù)雜系統(tǒng)工程。目前，已經(jīng)有學(xué)者從思想層面分析扶貧理念轉(zhuǎn)變對精準扶貧的重要意義，亦有學(xué)者從制度層面論述政府體制機制轉(zhuǎn)變對精準扶貧的重要價值，然而，法治作為現(xiàn)代國家優(yōu)化社會關(guān)系和促進經(jīng)濟發(fā)展的最重要的治理模式還未能在農(nóng)村精準扶貧的過程中發(fā)揮應(yīng)有的推動作用，農(nóng)村精準扶貧在法治層面還存在許多障礙與問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）缺乏法律規(guī)范的指引與保障

針對農(nóng)村扶貧問題，黨中央、國務(wù)院和地方政府部門都制定了相應(yīng)的政策性文件，如2014年制定的《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》、2015年制定的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》等，但是，這些文件都是籠統(tǒng)的政策性指引，有時還具有一定的行政命令色彩，甚至出現(xiàn)短期化、碎片化的缺陷，無法和法律規(guī)范一樣，發(fā)揮長期和廣泛的推動作用。一般而言，法律對公共事業(yè)和社會事務(wù)的推動效應(yīng)主要體現(xiàn)在指引、評價、強制、教育、激勵等幾個方面，具體到農(nóng)村的精準扶貧工作方面，只有具備了完善的法律規(guī)范，才能夠有效地指引精準扶貧的識別工作，才能從軟法的視角評價并促進精準扶貧的管理工作，也才能對在精準扶貧的考核階段發(fā)現(xiàn)的一些職務(wù)違法犯罪行為發(fā)揮強制的作用。由此看來，完善的法律規(guī)范對農(nóng)村精準扶貧工作的推進是必不可少的。但是，目前針對扶貧工作的健全和完整的法律規(guī)范還沒有出臺，“由于一系列主客觀原因，我國的扶貧保障工作是以‘條例、‘決定、‘規(guī)定、‘辦法、‘建議、‘意見、‘通知等多種規(guī)范形式出現(xiàn)，其中既有臨時性的政策，也有一定數(shù)量的部門規(guī)章” 〔4 〕，而更多的是依靠政府的政策，這在一定程度上也是農(nóng)村精準扶貧過程中權(quán)力思維和人治思維蔓延的原因。

（二）權(quán)力思維依然存在

權(quán)力思維是與法治思維相對應(yīng)的一種思維方式，它排斥以法治為價值導(dǎo)向的思維方式，主要表現(xiàn)為在思考問題和解決問題過程中慣于運用行政權(quán)力，將權(quán)力的最大化視為根本基點，這樣就很容易出現(xiàn)權(quán)力腐敗和權(quán)力尋租現(xiàn)象。具體到農(nóng)村的精準扶貧工作中，權(quán)力思維的危害主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是權(quán)力思維極易導(dǎo)致精準扶貧的識別不準。有些村干部任意利用權(quán)力將本不屬于扶貧對象的親朋好友設(shè)定為扶貧對象，常年享受精準扶貧的優(yōu)厚政策和資金支持，從而加劇了貧富差距，造成了群眾的不信任，敗壞了黨和政府的形象。如2016年在甘肅省康樂縣發(fā)生的楊改蘭自殺事件，極度貧困的楊改蘭因為沒有被合理地確定為扶貧對象而絕望自殺，這充分暴露出農(nóng)村基層在精準識別扶貧對象工作中法治思維的缺乏。二是權(quán)力思維弱化了農(nóng)村精準扶貧工作中的程序規(guī)則。此處的程序規(guī)則主要是指民主評議程序和信息公開程序，我國很多地方精準識別貧困戶就是借助民主評議的辦法?！皳?jù)《國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組第四次全體會議材料匯編（2015.1）》中的數(shù)據(jù)顯示，到2014年年底，全國利用這種方法共識別出8 862萬貧困農(nóng)戶” 〔5 〕。然而，有些農(nóng)村基層的村干部卻取消了這一民主評議的識別程序，任意安排親朋好友進入精準扶貧對象名單，享受了本應(yīng)提供給貧困群眾的各種經(jīng)濟補助和扶貧政策。另外，在農(nóng)村精準扶貧的識別、幫扶、管理、考核階段都會涉及利益分配的問題，而利益分配必須經(jīng)過充分的信息公開和公示，才能保證其公正性。有些農(nóng)村基層村干部沒有充分履行信息公開的義務(wù)，而缺少公示公開程序的利益分配過程就可能存在權(quán)力尋租和權(quán)力腐敗，就會受到廣大農(nóng)村群眾的質(zhì)疑，進而降低村干部在群眾中的威信。

（三）法律監(jiān)督較為薄弱

目前，我國已經(jīng)初步建立了針對農(nóng)村精準扶貧的考核制度和問責制度，而且也一直重視針對農(nóng)村精準扶貧的民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、行政監(jiān)督，但是在法律監(jiān)督方面卻較為薄弱，或者可以說，法律監(jiān)督與其他形式的監(jiān)督?jīng)]有形成規(guī)范的聯(lián)動效應(yīng)。如有些被民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督曝光的虛報冒領(lǐng)扶貧款項行為僅僅受到黨紀和政紀處分，沒有受到法律的應(yīng)有懲處，法律沒有發(fā)揮在預(yù)防扶貧犯罪方面的威懾作用。據(jù)媒體報道，在財政部、國務(wù)院扶貧辦于2017年3-5月組織開展的財政扶貧資金專項檢查中，發(fā)現(xiàn)并已追回被虛報冒領(lǐng)、擠占挪用等扶貧資金7.3億元，財政部、國務(wù)院扶貧辦2017年12月29日公布的扶貧領(lǐng)域典型案例涉及全國16個省份。這些事實說明，由于客觀存在的基層財務(wù)制度不健全、扶貧信息不對稱等原因，某些基層干部利用這些制度缺陷截留克扣、虛報冒領(lǐng)扶貧款項、任意地分配扶貧對象名額等現(xiàn)象并不鮮見，也進一步說明我們針對農(nóng)村扶貧領(lǐng)域的申訴、檢舉機制還不夠完善，法律監(jiān)督方面存在著明顯的不足。

（四）未充分發(fā)揮法律的激勵功能

眾所周知，消除貧困僅僅依靠外部幫扶是不能從根本上解決問題的。農(nóng)村精準扶貧如果不能有效調(diào)動農(nóng)村貧困群眾的主動性和積極性，就無法從根本上保證扶貧效果的持續(xù)性。因此，習(xí)近平總書記特別強調(diào)，要加大農(nóng)村精準扶貧過程中“內(nèi)生動力”的培育。然而，從農(nóng)村扶貧的現(xiàn)實來看，激活“內(nèi)生動力”又不能簡單地、一味地依靠政府政策和道德教化，因為，道德規(guī)范的利益刺激主要來源于單一的精神層面，在市場經(jīng)濟環(huán)境下，如果單純依賴道德規(guī)范，很難起到有效的激勵作用；政府政策雖然具有明顯的物質(zhì)利益驅(qū)動，如通過國家扶貧政策支持為貧困群眾提供無息低息貸款、鼓勵異地搬遷脫貧、發(fā)展教育脫貧等，這些都對扶貧起到了正向的積極作用，但也具有一定的局限性。因此，要從根本上激活貧困群眾的脫貧決心和致富干勁，還必須同時依靠法律的激勵功能，以更豐富、更多元的利益刺激他們的脫貧致富熱情?！胺傻募罟δ芘c懲戒功能、組織管理功能一起構(gòu)成法律的三大基本功能” 〔6 〕。從現(xiàn)實角度來看，法律在農(nóng)村精準扶貧過程中懲戒功能和組織功能發(fā)揮得相對較多一些，激勵功能發(fā)揮得非常有限，因此，這是農(nóng)村精準扶貧在法治層面的主要障礙之一。

三、農(nóng)村精準扶貧的法治化路徑探析

針對上述存在的問題，筆者認為，搞好農(nóng)村精準扶貧工作必須強調(diào)運用法治思維、依靠法治方式，才能在法治化的軌道上健康發(fā)展，具體而言，必須在以下幾個方面加以努力：

（一）完善農(nóng)村精準扶貧的相關(guān)法律法規(guī)

農(nóng)村精準扶貧相關(guān)法律法規(guī)的欠缺是扶貧實踐中權(quán)力思維泛濫的根源，只有建立完善的農(nóng)村精準扶貧法律體系，才能從根本上為農(nóng)村精準扶貧實踐提供法律指引和保障，才能有效提升對抗貧困的“內(nèi)生動力”，激勵貧困地區(qū)和貧困群眾鼓足干勁、燃燒熱情，充分發(fā)揮脫貧致富的創(chuàng)造力，也才能為此過程中法治思維和法治方式的樹立奠定基礎(chǔ)。

鑒于我國目前實行的“一元兩級多層次”立法體制，筆者認為，首先，應(yīng)當由全國人大或全國人大常委會制定一部統(tǒng)領(lǐng)全局的《反貧困法》，這部法律應(yīng)該明確以下內(nèi)容：一是扶貧主體的法律地位以及各自的權(quán)限與分工，包括社會組織、群團組織在扶貧中應(yīng)該扮演怎樣的角色；二是扶貧對象范圍確定的問題，即精準扶貧中的“識別”問題；三是明確扶貧所應(yīng)堅持的價值準則，包括正義、效率、公正等；四是扶貧的手段和方法，包括各項優(yōu)惠政策的具體落實；五是扶貧過程中違法犯罪問題的監(jiān)督處罰。其次，如有必要，國務(wù)院相關(guān)部委還需要制定針對扶貧工作的部門規(guī)章，地方政府還可以制定針對本地扶貧實際的地方性法規(guī)，最高人民法院和最高人民檢察院也可以發(fā)布針對扶貧領(lǐng)域違法犯罪問題的司法解釋。只有這樣，精準扶貧工作才有法律依據(jù)和指引保障。

（二）強調(diào)運用法治思維解決農(nóng)村精準扶貧的相關(guān)問題

法治思維是在樹立法律信仰的前提下，把握法治本身的規(guī)律，按照法治的基本原則來看待事物、分析問題、解決問題的一種高級思維方式。它不同于權(quán)力思維之處就在于，強調(diào)規(guī)則意識、程序意識、底線意識。在農(nóng)村精準扶貧過程中，重視法治思維就能避免逾越法律底線，避免權(quán)力尋租和權(quán)力腐敗，避免暗箱操作和程序缺失。在農(nóng)村精準扶貧過程中強調(diào)運用法治思維，就必須按照公平、公正的法律原則精準識別扶貧對象，避免“錯誤瞄準”和“大水漫灌”；在精準扶貧管理中按照高效公開的法律原則優(yōu)化管理細節(jié)，做到科學(xué)管理和人性化管理；在對精準扶貧的考核過程中，嚴格按照法律規(guī)范懲治失責行為、違法犯罪行為，發(fā)揮軟法之治的功效，鼓勵先進，激發(fā)人們對于扶貧工作的熱情。只有這樣，精準扶貧工作才能取得實實在在的效果。

（三）強化對于農(nóng)村精準扶貧的法律監(jiān)督

依循法治思維，強化對于農(nóng)村精準扶貧的法律監(jiān)督，至少可以從以下幾個方面著手：第一，應(yīng)逐步建成較為完善的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)督體制，針對農(nóng)村扶貧工作的監(jiān)督應(yīng)當實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化和無死角，在農(nóng)村基層長期派駐審計和監(jiān)察人員，形成長效監(jiān)督機制；第二，應(yīng)逐步建立可靠的申訴機制，暢通農(nóng)村群眾權(quán)利保護和意見反饋的渠道，為那些在農(nóng)村精準扶貧過程中權(quán)利受到侵害的群眾開辟便捷可靠的維權(quán)渠道，普及維權(quán)法律知識，讓他們通過行政復(fù)議、法律訴訟的方式全面和有效地維護自身權(quán)利，這也是“權(quán)利扶貧”題中應(yīng)有之義；第三，還可以通過其他的輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督的方式，助力法律監(jiān)督。法律監(jiān)督是體制內(nèi)的監(jiān)督形式，其監(jiān)督范圍有限，而輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督可以彌補這種不足，它們可以為法律監(jiān)督發(fā)揮效力提供線索，從而提高監(jiān)督合力。

（四）充分發(fā)揮法律在精準扶貧過程中的激勵功能

法律激勵功能的發(fā)揮是通過預(yù)先設(shè)定的正當利益驅(qū)動個體作出合法行為，如果大多數(shù)受到法律激勵的個體都能作出符合法律期望的行為，那么，被法律所期望的社會模式或者社會效果就會得以達成，就必然會實現(xiàn)法的正義價值。亞里士多德認為，正義應(yīng)當被分為分配正義和矯正正義。與扶貧聯(lián)系較為緊密的是分配正義，分配正義強調(diào)的是對財富、權(quán)利、利益的公正分配。與此相應(yīng)，農(nóng)村精準扶貧要實現(xiàn)分配正義就必須借助法律的激勵功能，有效和公平地調(diào)配各種物質(zhì)利益，維護個人權(quán)利，法律也“正是基于人們對不同利益的需求，通過給予利益，激發(fā)人們的積極性，從而實施法律所希望的行為” 〔6 〕。如國家可以通過立法對貧困地區(qū)特定產(chǎn)業(yè)實行稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠推進特色產(chǎn)業(yè)脫貧，通過法律的宣傳和實施激勵幫助貧困地區(qū)興辦各種層次的教育，以此推動教育扶貧，從根本上提升農(nóng)村地區(qū)脫貧致富的內(nèi)生動力。

在以法律激勵推進農(nóng)村精準扶貧的過程中，應(yīng)當特別注意兩點：一是要維護法律的公信力和權(quán)威性。較之于政策和道德，法律在推進農(nóng)村精準扶貧方面的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在法律的公信力和權(quán)威性上，因此，我們在法律的執(zhí)行上，必須嚴格按照法律的原則和精神，履行法律設(shè)定的扶貧義務(wù)，平衡和保護不同貧困群眾應(yīng)享有的各種權(quán)利；二是要有效地平衡各種利益沖突。西方古典政治經(jīng)濟學(xué)家們對反貧困法律的敵意來源于他們的一種觀點，即立法將勤懇工作之人的利益和財富分配給貧民會導(dǎo)致“富者更貧、貧者更懶”的不良局面 〔7 〕。有鑒于此，一方面，我們要打破固有的利益藩籬，以激勵性的《反貧困法》重新設(shè)定利益格局；另一方面，我們還應(yīng)當注重平衡扶貧主體和扶貧對象之間、貧困群眾之間、貧困群眾和非貧困群眾之間的各種利益沖突，防止因利益失衡而導(dǎo)致的社會失范。

〔參 考 文 獻〕

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責任編輯 李 雯