習(xí)近平關(guān)于法治重要論述的理論脈絡(luò)

馮錦彩

〔摘要〕 黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就“全面推進(jìn)依法治國”這一重大戰(zhàn)略部署發(fā)表了一系列重要論述，通過在我國法治實踐中的不斷檢驗和發(fā)展完善，逐漸形成了習(xí)近平法治論述的理論脈絡(luò)。這一系列重要論述以“堅持全面依法治國”為主旨脈絡(luò)，以“中國特色社會主義法治道路”為推進(jìn)方向，以“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”為目標(biāo)歸屬，在“四個堅持”“四位一體”的戰(zhàn)略布局下，為我國各領(lǐng)域、各層面法治工作的開展作出了頂層設(shè)計，奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。

〔關(guān)鍵詞〕 習(xí)近平；法治論述；法治道路；法治體系；法治國家；全面依法治國

〔中圖分類號〕D920.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2018）06-0080-06

自從黨的十五大將“依法治國”確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略以來，我國法治建設(shè)的進(jìn)程不斷推進(jìn)和深化，“依法行政”“依法執(zhí)政”“法治中國”“依憲治國”等理念相繼提出，法治建設(shè)逐漸以全方位、立體化的格局在國家、政府、政黨、社會等各個層面整體展開，并向縱深發(fā)展。特別是黨的十八大以來，習(xí)近平總書記圍繞“全面推進(jìn)依法治國”這一重大戰(zhàn)略部署提出了一系列重要論述，涵蓋了新時代我國法治建設(shè)的核心要義、路徑選擇、目標(biāo)設(shè)定、戰(zhàn)略布局等內(nèi)容，系統(tǒng)闡明了我國法治建設(shè)的一系列重大理論和現(xiàn)實問題，為新時代深化依法治國實踐提供了基本理論支撐和方向遵循。

一、核心要義

自黨的十八大提出“全面依法治國”以來，我國的法治建設(shè)始終圍繞著這一核心要義進(jìn)行頂層設(shè)計。黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對全面推進(jìn)依法治國作出戰(zhàn)略部署。黨的十九大報告再次強(qiáng)調(diào)，將“堅持全面依法治國”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義思想的十四條基本方略之一。對于如何把握好這一核心要義，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)抓住以下兩條主線。

（一）深刻認(rèn)識全面依法治國與中國特色社會主義的關(guān)系

黨的十九大報告明確提出：“全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障?！?〔1 〕18這一論斷將依法治國作為中國特色社會主義的內(nèi)在本質(zhì)要求提出來，是對依法治國的全新定位，標(biāo)志著我們黨對法治發(fā)展規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律和共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律的認(rèn)識達(dá)到了一個新的高度。

1.全面依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求。我們黨在領(lǐng)導(dǎo)開創(chuàng)中國特色社會主義的歷史進(jìn)程中，從一開始就將加強(qiáng)法治建設(shè)提到關(guān)乎社會主義前途和命運(yùn)的高度。特別是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體治國理政的一個鮮明特點(diǎn)，就是更加注重發(fā)揮法治的重要作用?？梢哉f，黨的十八大以來，在黨中央治國理政的戰(zhàn)略布局中，反復(fù)重申法治理念，不斷強(qiáng)化法治作用。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“黨的十八大以來，黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局出發(fā)，提出并形成了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局?！瓘倪@個戰(zhàn)略布局看，做好全面依法治國各項工作意義十分重大。沒有全面依法治國，我們就治不好國、理不好政，我們的戰(zhàn)略布局就會落空。” 〔2 〕因此，要把握全面依法治國與中國特色社會主義的本質(zhì)聯(lián)系，就必須把這對關(guān)系放在“四個全面”的戰(zhàn)略布局中來把握，進(jìn)而才能認(rèn)識到，全面依法治國是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和題中應(yīng)有之義。

2.全面依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的重要保障。黨的十八屆四中全會《決定》指出：“我國正處于社會主義初級階段，全面建成小康社會進(jìn)入決勝性階段，改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，國際形勢復(fù)雜多變，我們黨面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。” 〔3 〕2黨的十八大以來，我國無論是治黨治國治軍、內(nèi)政外交國防，還是改革發(fā)展穩(wěn)定，都始終貫穿依法治國，以法治為框架，用法治作支撐。法治對全面建成小康社會、全面深化改革和全面從嚴(yán)治黨的重要支撐作用，對黨和國家各項事業(yè)的重要保障作用日益凸顯。

（二）深刻認(rèn)識全面依法治國與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)系

黨的十八屆四中全會《決定》指出，依法治國“是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安” 〔3 〕1。這段話指出了“依法治國”與“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之間，或者說“依法治國”與國家治理體系和治理能力“法治化”與“現(xiàn)代化”之間是相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的辯證關(guān)系。

1.國家治理體系和治理能力“法治化”是“現(xiàn)代化”的核心要求?！皣抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化”包含了法治化、制度化、規(guī)范化、科學(xué)化、民主化、程序化、效率化、協(xié)調(diào)性等諸多內(nèi)在要求，其中，“法治化”是其核心要求，同時也是“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”實現(xiàn)的必要條件。正如習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會《決定》的說明中所強(qiáng)調(diào)的，“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托” 〔3 〕42。只有通過全面推進(jìn)依法治國，才能為解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題提供制度化方案，才能為維護(hù)社會和諧穩(wěn)定、促進(jìn)社會公平正義、解放和增強(qiáng)社會活力、確保黨和國家長治久安營造良好環(huán)境。

2.國家治理體系和治理能力“法治化”隨著“現(xiàn)代化”進(jìn)程向前推進(jìn)。黨的十八大以來，圍繞著“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的各項要求，黨的歷次全會都提出維護(hù)憲法法律權(quán)威、深化行政執(zhí)法體制改革、深化司法體制改革、開展國家監(jiān)察體制改革、深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革等推動“國家治理體系和治理能力法治化”的具體任務(wù)，極大地提升了國家治理制度化、規(guī)范化、科學(xué)化、民主化、程序化的水平，同時也推動了國家依法治理能力的提高。

二、路徑選擇

黨的十八大提出，我們要有道路自信，也就是要堅信和堅持我們現(xiàn)在所走的中國特色社會主義道路。黨的十八屆四中全會第一次提出“中國特色社會主義法治道路”，表明我國搞法治建設(shè)要有道路自信。黨的十九大報告再次重申要“堅定不移走中國特色社會主義法治道路”，進(jìn)而為全面推進(jìn)依法治國指明了路徑和方向。這一路徑和方向應(yīng)當(dāng)明確把握以下兩點(diǎn)。

（一）中國特色社會主義法治道路的探索歷程

從新中國成立到黨的十九大，我國法治道路的探索經(jīng)歷了近70年的歷程，在黨的歷代領(lǐng)導(dǎo)集體的努力下，不斷披荊斬棘，形成中國特色社會主義法治道路。這一探索歷程可以具體劃分為以下四個階段：

1.從新中國成立到黨的十四大之前：社會主義法制建設(shè)階段。這一階段本應(yīng)從1949年新中國成立就開始，但由于特殊的歷史原因，我國在1954年《憲法》出臺之前，還沒有確立全國人民代表大會制度，立法權(quán)比較分散，制定的法律法規(guī)數(shù)量有限而且內(nèi)容和形式也不夠成熟。直到1954年，毛澤東同志親自主持制定我國第一部《憲法》，確立了中央高度集權(quán)的立法體制，標(biāo)志著我國的法制建設(shè)開始步入正軌。但是由于各種原因，1957年我國開始搞大躍進(jìn)、人民公社運(yùn)動，1966年又開始了十年“文革”，特別是十年“文革”期間，我國法制建設(shè)的進(jìn)程曾被阻斷甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重倒退。這一階段恢復(fù)的標(biāo)志是1978年黨的十一屆三中全會的召開，全會確立了“健全社會主義民主和加強(qiáng)社會主義法制”的任務(wù)，提出了社會主義法制建設(shè)的“十六字方針”——有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。這一時期我國法治建設(shè)的重點(diǎn)在于解決“十六字方針”的前四個字——“有法可依”的問題，也就是要加強(qiáng)立法，加強(qiáng)法制建設(shè)。

2.從黨的十四大到黨的十六大之前：社會主義法治建設(shè)的開啟階段。1992年召開的黨的十四大明確提出，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，自此，中國邁上了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車道。然而，市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展迫切呼喚法治保障，于是，以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體開始醞釀一種新的治國理念和方略。1997年，黨的十五大報告明確提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，把依法治國確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，標(biāo)志著我國開始從“法制”建設(shè)階段向“法治”建設(shè)階段過渡和轉(zhuǎn)變。兩年后，我國在修改憲法時，又將“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫入憲法，從而翻開了我國社會主義法治建設(shè)歷程上的嶄新一頁。

3.從黨的十六大到黨的十八大之前：社會主義法治建設(shè)的加快推進(jìn)階段。2002年，黨的十六大報告首次將“推進(jìn)依法行政”確立為“加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)”的重要內(nèi)容。為落實十六大戰(zhàn)略部署，國務(wù)院在2004年3月頒布了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，對依法行政工作作出全面部署。2004年9月，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》確立了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的三大原則——科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。特別是依法執(zhí)政的提出，標(biāo)志著我們黨在新的歷史條件下治國理政向法治方式的重要轉(zhuǎn)變。在這一時期，我國的立法工作也取得了重大進(jìn)展，如制定了236件法律、696件行政法規(guī)、8 600多件地方性法規(guī)，到2010年底，我國具有中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)基本形成。

4.黨的十八大以來：社會主義法治建設(shè)的全面深化階段。2012年，黨的十八大提出“全面推進(jìn)依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家”，同時還提出了我國法治建設(shè)的時間表和新“十六字方針”——科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，將法治建設(shè)的內(nèi)容拓展得更科學(xué)、更全面。2013年，黨的十八屆三中全會明確了建設(shè)“法治中國”的新目標(biāo)，為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，全會還提出了“堅持依法治國、依法行政、依法執(zhí)政共同推進(jìn)”“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”，即“兩個堅持”的工作布局。從這一布局可以看出，我國今后的法治建設(shè)將不再局限于某一領(lǐng)域或某些層面，而是以全方位、系統(tǒng)化的格局在各個層面整體展開，齊頭并進(jìn)。2014年，黨的十八屆四中全會在黨的歷史上首次設(shè)專題討論了依法治國問題，明確了全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)和具體任務(wù)，提出了180多項改革的具體措施，還特別強(qiáng)調(diào)了黨對依法治國的全面領(lǐng)導(dǎo)。2017年，黨的十九大將“堅持全面依法治國”作為貫徹落實新時代中國特色社會主義思想的十四條基本方略之一，更是標(biāo)志著這一階段我國法治建設(shè)的進(jìn)一步完善。

（二）新時代堅持中國特色社會主義法治道路應(yīng)把握的原則

要保證“中國特色社會主義法治道路”在進(jìn)入新時代后大方向不偏離，應(yīng)當(dāng)堅持以下五條基本原則：

1.堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是歷史和人民作出的選擇，是由中國國情決定的。伴隨著97年來黨的建設(shè)理論和實踐的發(fā)展，黨的領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)融入了中國特色社會主義建設(shè)本身。這一點(diǎn)已經(jīng)在十八大后多部黨的綱領(lǐng)性文件中被反復(fù)提及。例如，黨的十八屆四中全會《決定》指出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗” 〔3 〕5。黨的十九大報告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“明確中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量?！?〔1 〕16因此，在中國搞法治建設(shè)，這個“最本質(zhì)的特征”和“最大優(yōu)勢”絕不能丟、不能變，我們看待、認(rèn)識、分析、評判許多中國法治建設(shè)中遇到的問題，都要從這一本質(zhì)特征出發(fā)，不能脫離這個本質(zhì)特征空想空談。在中國搞法治建設(shè)必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在這一點(diǎn)上是絕不能有任何動搖的。

2.堅持人民主體地位。法治的根基在民間，法治的依靠力量和最終受益者應(yīng)當(dāng)是人民群眾。黨的十八屆四中全會《決定》指出：“必須堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民?！?〔3 〕6“為了人民”體現(xiàn)了“以民為本”的思想，意味著我國搞法治建設(shè)不是為了某些個人或團(tuán)體的利益，而是為了廣大人民群眾的根本利益；“依靠人民”說明中國要實現(xiàn)法治不是靠個別幾個政府部門或一些政府官員就能完成的，必須要依靠人民群眾發(fā)自內(nèi)心的真誠擁護(hù)和支持；“造福人民”要求法治建設(shè)的成果要惠及人民大眾、造福于民，這樣才能得到人民群眾的擁護(hù)；“保護(hù)人民”就是要以法治思維和法治方式保障人民群眾合法權(quán)益，維護(hù)社會公平正義，提高人民群眾的幸福感和安全感。

3.堅持法律面前人人平等。平等是與特權(quán)現(xiàn)象水火不容的，在法治社會不應(yīng)該也不可能存在特權(quán)階層和特權(quán)法。中國古代長期人治傳統(tǒng)下奉行“禮不下庶人，刑不上大夫”的法律適用原則，制定了大量特權(quán)法對官僚貴族階層法外開恩，在維護(hù)社會等級秩序的同時也破壞了法律適用的平等，而這種現(xiàn)象在當(dāng)今的法治社會是絕對不能存在的。

4.堅持依法治國和以德治國相結(jié)合。我國從西周時期就形成了“禮”與“刑”結(jié)合的治國理念，到漢武帝“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”，把儒家思想確立為正統(tǒng)的政治學(xué)說并逐漸融入法律內(nèi)容之中，一直到唐朝發(fā)展成為“德主刑輔”“禮法合一”的法制指導(dǎo)思想，影響了中國幾千年古代法律文化的基本模式和制度特征。因此，道德與法律的關(guān)系，自古以來就是相輔相成、互相補(bǔ)充的，僅僅依靠法律約束，人的內(nèi)心沒有道德底線和自律意識，那么法律的規(guī)范作用也很難發(fā)揮出來。因此，推進(jìn)依法治國不能只強(qiáng)調(diào)法治，還必須與德治相結(jié)合。

5.堅持從中國實際出發(fā)。18世紀(jì)法國啟蒙思想家孟德斯鳩在他的著作《論法的精神》一書中深刻地揭示了一國法治特色與具體國情之間的密切關(guān)系。當(dāng)代中國的法治建設(shè)必須考慮我國的自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治架構(gòu)、人口狀況、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣等現(xiàn)實國情，必須關(guān)注當(dāng)下，回應(yīng)現(xiàn)實，既不能停留在過去，因循守舊，走封閉僵化的老路，也不能盲目模仿，崇洋媚外，走改旗易幟的邪路，而是要走符合我國國情的中國特色社會主義法治道路。

三、目標(biāo)設(shè)定

黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)指出，要“明確全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家” 〔1 〕16。要準(zhǔn)確把握這個總目標(biāo)，需要從以下兩方面入手。

（一）厘清兩個“建設(shè)”之間的關(guān)系

全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)包含了兩個“建設(shè)”，即“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”與“建設(shè)社會主義法治國家”。筆者認(rèn)為，這兩個“建設(shè)”之間的邏輯關(guān)系簡單地講就是手段與目的的關(guān)系，也就是說，“建設(shè)社會主義法治國家”是我們追求的終極目標(biāo)，這個目標(biāo)在1997年黨的十五大上就已經(jīng)提出。但十五大以來關(guān)于實現(xiàn)這一目標(biāo)的具體途徑、手段或者說總的抓手是什么，一直沒有明確和細(xì)化。黨的十八屆四中全會解決了這一問題，明確將建設(shè)法治國家的具體途徑和總抓手表述為“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”，可以說勾勒出了一條建設(shè)法治國家的路線圖。“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”與“建設(shè)社會主義法治國家”二者的關(guān)系可以歸納為——緊緊抓住我國法治體系的建設(shè)，通過不斷健全和完善法律規(guī)范、法治實施、法治監(jiān)督、法治保障和黨內(nèi)法規(guī)五大體系，實現(xiàn)國家、政府、政黨、社會各層面，立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、黨建各領(lǐng)域的全面法治，用一段較長的時間，最終使我國發(fā)展成為一個富強(qiáng)民主文明和諧美麗的現(xiàn)代化法治國家。

（二）明確中國特色社會主義法治體系的內(nèi)涵和結(jié)構(gòu)

“中國特色社會主義法治體系”作為建成“社會主義法治國家”的具體途徑和總抓手，有著嚴(yán)密的建構(gòu)和豐富的內(nèi)涵，具體包括以下五個部分：

1.完備的法律規(guī)范體系。黨的十八屆四中全會提出“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。如前所述，我國在2010年底已經(jīng)形成“中國特色社會主義法律體系”，法律規(guī)范的體系已經(jīng)比較完整，數(shù)量也相當(dāng)可觀，今后要更加講求立法質(zhì)量，要體現(xiàn)立法的科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、專業(yè)、規(guī)范，要使制定出來的法律規(guī)范具有更強(qiáng)的系統(tǒng)性、針對性、實用性、操作性，更好地發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。

2.高效的法治實施體系。古語云：“徒法不足以自行”，有了“完備的法律規(guī)范體系”還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要通過嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，也就是通過法律的實施，使法律規(guī)范真正成為我們每個人的行為方式和信仰標(biāo)準(zhǔn)，成為國家和社會治理的準(zhǔn)繩。法律不是擺著看的，而是拿來用的，法律只有通過實施才具有生命力，具有權(quán)威，才能對個人和社會發(fā)揮作用。

3.嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系。當(dāng)前我國法治建設(shè)在個別領(lǐng)域還存在著不盡如人意的地方，其中一個重要的原因就是部分公權(quán)力在一些地方還沒有受到應(yīng)有的約束。公權(quán)力約束不好就實現(xiàn)不了法治，因此，依法治國、依法行政首先是依法治官、依法治權(quán)，要用法律管權(quán)、管事、管人。為此，黨的十八屆四中全會《決定》中提到了黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督等八大監(jiān)督。這些監(jiān)督途徑在我國的法治實踐中都在發(fā)揮作用，現(xiàn)在關(guān)鍵是要形成體系，形成合力，織成嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)，讓任何擁有公權(quán)力的人都不能也不敢濫用權(quán)力、失職瀆職、徇私枉法、貪污腐敗。

4.有力的法治保障體系。任何國家的法治都不可能不需要任何條件自然而然地實現(xiàn)，相反，各國法律的有效實施都需要創(chuàng)造一定的客觀條件，需要一定的保障機(jī)制。比如組織的保障、領(lǐng)導(dǎo)的保障、體制機(jī)制的保障、人員的保障、財政的保障等等。只有嚴(yán)密的組織、正確的領(lǐng)導(dǎo)，加之順暢的體制機(jī)制以及必要的人力、物力、財力的支持，我國的法治建設(shè)才能不斷掃除障礙，穩(wěn)步推進(jìn)。

5.完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨的十八屆四中全會第一次把“黨內(nèi)法規(guī)”納入整個國家的法治建設(shè)體系，納入依法治國的總目標(biāo)。鄧小平同志在黨的十一屆三中全會上就曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！?〔4 〕將“黨內(nèi)法規(guī)”納入國家法治體系，既有利于加強(qiáng)黨對依法治國的全面領(lǐng)導(dǎo)，也有利于確立法治的權(quán)威，表明黨規(guī)黨法可以嚴(yán)于但不能突破國家法律，表明黨組織和黨員個人都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，沒有超越法律的特權(quán)。

四、戰(zhàn)略布局

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體從國家、政府、政黨、社會四個層面和立法、執(zhí)法、司法、守法四個環(huán)節(jié)提出了“四個堅持”“四位一體”的戰(zhàn)略布局，確保了我國法治建設(shè)沿著正確的方向全面鋪展，穩(wěn)步推進(jìn)。

（一）“四個堅持”

黨的十九大報告指出，全面依法治國必須“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一” 〔1 〕18。鑒于前文已經(jīng)闡述過依法治國和以德治國相結(jié)合的內(nèi)容，這里只對其他三個堅持的內(nèi)容展開分析。

1.堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)。依法治國包含了依法執(zhí)政和依法行政，依法治國是黨治國理政的基本方略，依法執(zhí)政和依法行政則是對依法治國的進(jìn)一步深化，三者形成了以依法治國為主體、依法執(zhí)政和依法行政為兩翼有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一體。具體來說：（1）依法執(zhí)政是依法治國的政治前提。依法治國的主體是人民群眾，而領(lǐng)導(dǎo)者是中國共產(chǎn)黨。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨掌握了國家最大的政治資源，擁有巨大的社會動員能力，主導(dǎo)了國家發(fā)展的現(xiàn)狀和未來，因此，黨能否依法執(zhí)政，黨的領(lǐng)導(dǎo)能否貫徹到依法治國的全過程和各方面，可以說在很大程度上決定了依法治國的成敗。（2）依法行政是依法治國的關(guān)鍵重點(diǎn)。首先，從行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)來看，較之立法和司法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)最龐大、對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響最大，與老百姓的生活聯(lián)系最密切。此外，行政機(jī)關(guān)還是國家法律法規(guī)的主要執(zhí)行機(jī)關(guān)。據(jù)統(tǒng)計，我國80%以上的法律、100%的行政法規(guī)、90%以上的地方性法規(guī)都是由行政機(jī)關(guān)來執(zhí)行的。其次，從依法治國的時間表來看，黨的十八大要求到2020年基本建成法治政府，而當(dāng)前政府工作的現(xiàn)狀距法治政府的要求還有一定差距，可以說，各級行政機(jī)關(guān)能否依法行使權(quán)力是能否建成法治政府的重要標(biāo)志，而法治政府能否如期建成又決定著依法治國的目標(biāo)能否順利實現(xiàn)。

2.堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。從法治國家、法治政府和法治社會的關(guān)系來看，盡管三者都以“法治”作為共性要素，但著力點(diǎn)不盡相同：國家的“法治”側(cè)重對公權(quán)力的控制；政府的“法治”強(qiáng)調(diào)依法辦事、依法行政；社會的“法治”更提倡尊重和保障人權(quán)，三者的邏輯關(guān)系可從以下三方面理解：（1）法治國家與法治社會的關(guān)系。一方面，國家與社會本身就源于政治國家與市民社會的分立，因此，法治社會本就是法治國家的基礎(chǔ)，法治國家建設(shè)內(nèi)在就蘊(yùn)含著法治社會建設(shè)。另一方面，法治社會建設(shè)也將促進(jìn)法治國家建設(shè)。法治社會建設(shè)必然是社會自治體不斷成熟和社會自治規(guī)則不斷完善的過程，在這個過程中，社會主體自覺參與社會公共事務(wù)的管理過程，社會自治規(guī)則也對國家權(quán)力形成有效約束，這必將促進(jìn)法治國家的建設(shè)。（2）法治國家與法治政府的關(guān)系。一方面，法治國家建設(shè)是法治政府建設(shè)的前提。首先，法治政府必須是依法行政的政府，只有健全的立法機(jī)關(guān)和完善的法律制度才能為依法行政提供法律基礎(chǔ)，而這些都是法治國家所應(yīng)具備的必要條件；其次，法治政府還必須是責(zé)任政府，對政府權(quán)力的監(jiān)督離不開健全的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，這同樣離不開法治國家的建設(shè)。另一方面，法治政府建設(shè)是法治國家建設(shè)的關(guān)鍵。如前所述，國家治理的法治化很大程度上取決于政府公共事務(wù)管理的法治化，因此，無論是國際上還是我國國內(nèi)，針對法治國家建設(shè)的指標(biāo)體系設(shè)計都多以法治政府為評價重點(diǎn)。（3）法治政府與法治社會的關(guān)系。一方面，法治政府是建設(shè)法治社會的重要保障。如果我們的政府能夠依法全面履行職能，能夠科學(xué)民主決策，政府行政權(quán)力能夠規(guī)范透明運(yùn)行，那么，人民權(quán)益將會得到更加切實有效的保障，法治社會的建設(shè)將會更有基礎(chǔ)和保障。另一方面，法治社會則是法治政府建設(shè)的追求目標(biāo)。從終極目標(biāo)看，建設(shè)法治政府就是為了更好地建設(shè)一個美好幸福和諧的社會，這個社會就是法治社會。

3.堅持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一。黨的十九大報告第一次提出依法治國要堅持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，其中，“依法治國”是從國家治理的層面講的，“依規(guī)治黨”是從加強(qiáng)和改進(jìn)黨的自身建設(shè)的層面講的，二者的邏輯關(guān)系可以從以下兩方面理解：（1）依規(guī)治黨是依法治國的重要保障。通過依規(guī)治黨，一方面可以有效提高黨的建設(shè)的規(guī)范化、制度化、程序化水平，確保黨始終保持先進(jìn)性和純潔性，從而為依法治國提供強(qiáng)有力的組織保障；另一方面，通過依規(guī)治黨，可以引導(dǎo)監(jiān)督各級黨組織和全體黨員在模范遵守國家憲法法律的基礎(chǔ)上，按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，從而為依法治國提供良好的示范和營造有利的氛圍。（2）依法治國是依規(guī)治黨的重要依托。通過依法治國，一方面有利于在全社會培育法治理念、弘揚(yáng)法治精神，推動全社會尊法學(xué)法守法用法，從而促使廣大黨員干部形成尊規(guī)守規(guī)信規(guī)用規(guī)的工作思維與方式，為依規(guī)治黨提供思想上的基礎(chǔ)；另一方面，通過依法治國，可以從立法、執(zhí)法、司法、守法等各層面各環(huán)節(jié)為黨內(nèi)法規(guī)的制定、實施、監(jiān)督、保障等提供方法上的借鑒。

（二）“四位一體”

根據(jù)黨的十九大作出的戰(zhàn)略部署，全面依法治國要從科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法四個層面全面展開，齊頭并進(jìn)。

1.科學(xué)立法，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。科學(xué)立法是依法治國的前提。黨的十八屆四中全會提出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。立法作為法治建設(shè)的首要環(huán)節(jié)，必須發(fā)揮好對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的引領(lǐng)和推動作用，當(dāng)前特別是要抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，著力推動立法工作更加專業(yè)、規(guī)范、科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、針對性、實用性、操作性。

2.嚴(yán)格執(zhí)法，在法治軌道上推進(jìn)各項工作。嚴(yán)格執(zhí)法是依法治國的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記曾引用明代張居正的名言“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，來強(qiáng)調(diào)認(rèn)真切實地貫徹執(zhí)行國家法令對實現(xiàn)法治的重要意義。黨的十八屆四中全會《決定》也鮮明地指出，“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施” 〔3 〕15。行政執(zhí)法作為法律實施的重要環(huán)節(jié)，不僅作用范圍廣泛，而且對相對人的影響直接，一旦出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法牟利、暴力執(zhí)法等現(xiàn)象，將嚴(yán)重影響法律權(quán)威和政府公信力，因此，嚴(yán)格執(zhí)法無疑是我國法治建設(shè)的重要和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

3.公正司法，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。習(xí)近平總書記曾經(jīng)引用英國哲學(xué)家培根的一段名言：“一次不公正的裁判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源?！边@段話向我們深刻地詮釋了公正是司法權(quán)威的源泉，也是司法的生命力之所在。黨的十八屆四中全會《決定》明確指出，“司法公正對社會公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用” 〔3 〕20。司法機(jī)關(guān)作為維護(hù)社會公平正義的最后一道防線，必須最大限度地提高司法公信力，實現(xiàn)司法公正。

4.全民守法，形成全社會尊法護(hù)法的良好環(huán)境。全民守法是依法治國的基礎(chǔ)。法國啟蒙思想家盧梭曾經(jīng)說過：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里?！?〔5 〕黨的十八屆四中全會《決定》強(qiáng)調(diào)指出，“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰” 〔3 〕26。在我國，人民群眾是法律實施的重要主體，是實現(xiàn)依法治國的社會基礎(chǔ)，人民群眾的法律意識水平和法治素養(yǎng)是衡量國家法治狀況的重要指標(biāo)。比如，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深入開展法治宣傳教育，培養(yǎng)人民群眾對法律的尊重和信仰；應(yīng)當(dāng)重視道德的教育作用，積極培育和踐行社會主義核心價值觀，將法律的剛性與道德的柔性有機(jī)結(jié)合起來，引導(dǎo)公民自覺尊法守法護(hù)法用法。

綜上所述，全面推進(jìn)依法治國的核心要義、路徑選擇、目標(biāo)設(shè)定、戰(zhàn)略布局是習(xí)近平總書記關(guān)于法治建設(shè)重要論述的基本理論框架，也是習(xí)近平總書記對新時代我國法治建設(shè)所進(jìn)行的頂層設(shè)計。在這些基本理論的指引下，黨和國家的各項事業(yè)將以更加民主化、制度化、法治化的方式向前推進(jìn)，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平也將不斷提高。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會文件匯編〔G〕.北京：人民出版社，2017.

〔2〕習(xí)近平在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神 全面推進(jìn)依法治國專題研討班開班式上發(fā)表重要講話〔N〕.人民日報，2015-02-03（01）.

〔3〕《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本〔M〕.北京：人民出版社，2014.

〔4〕鄧小平文選：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994：147.

〔5〕盧 梭.論人類不平等的起源和基礎(chǔ)〔M〕.李常山，譯.北京：商務(wù)印書館，1997：107.

責(zé)任編輯 李 雯