設(shè)區(qū)的市地方立法實(shí)踐分析

任蘭

〔摘要〕 全國(guó)各設(shè)區(qū)的市在近幾年的立法實(shí)踐中，積極開(kāi)展立法籌備、組建立法機(jī)構(gòu)、吸納培養(yǎng)立法人才，其立法的鮮明特征是突出問(wèn)題導(dǎo)向，彰顯地方特色，注重法規(guī)的可操作性，堅(jiān)持民主立法的價(jià)值取向。目前，由于各設(shè)區(qū)的市的地方立法工作起步較晚，在立法程序、立法制度、立法技術(shù)等方面還缺乏理論儲(chǔ)備和經(jīng)驗(yàn)積累，立法質(zhì)量尚待提升。為此，必須分類(lèi)處理立法重復(fù)問(wèn)題，掌握特色立法的基本策略，系統(tǒng)提升立法能力，逐漸完善立法程序，以適應(yīng)新時(shí)代法治中國(guó)建設(shè)的需要。

〔關(guān)鍵詞〕 設(shè)區(qū)的市；地方立法；程序機(jī)制；立法權(quán)限

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D921 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2018）04-0073-05

2015年3月，修改后的《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）在立法主體上進(jìn)行了大幅度調(diào)整，除原有的49個(gè)較大的市有立法權(quán)外，274個(gè)設(shè)區(qū)的市也獲得了地方立法權(quán) 〔1 〕。截至2018年3月，新獲得地方立法權(quán)的市人大已制定地方性法規(guī)595件，促進(jìn)了地方治理能力的提升和治理方式的法治轉(zhuǎn)型。同時(shí)我們也要看到，立法是一項(xiàng)政治性、專(zhuān)業(yè)性、理論性、實(shí)踐性很強(qiáng)的復(fù)雜工作，需要專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)、高素質(zhì)立法人才以及健全完善的立法機(jī)制。在我國(guó)，設(shè)區(qū)的市的地方立法工作起步較晚，要實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，還需在制度細(xì)節(jié)、程序流程、立法技術(shù)等方面進(jìn)一步修改完善。

一、設(shè)區(qū)的市地方立法實(shí)踐的基本特征

為了落實(shí)好地方立法權(quán)，各省根據(jù)所轄市立法能力建設(shè)情況，采取分批確權(quán)的方式，逐次賦予本省設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2015年到2018年3年間，各設(shè)區(qū)的市不斷加強(qiáng)立法能力建設(shè)，普遍設(shè)立了市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，配備了立法工作人員，設(shè)立了立法專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，出臺(tái)了立法制度機(jī)制，其基本特征可歸納為以下幾點(diǎn)：

（一）立法突出問(wèn)題導(dǎo)向

問(wèn)題導(dǎo)向是新時(shí)代的強(qiáng)音，也是立法工作的方法論。近年來(lái)，全國(guó)各設(shè)區(qū)的市從實(shí)際出發(fā)，將本地關(guān)注度高、政府治理難度大的實(shí)踐問(wèn)題作為立法重點(diǎn)，力爭(zhēng)通過(guò)立法解決現(xiàn)實(shí)治理難題。如隨著城市化進(jìn)程的加快，城市管理中產(chǎn)生了如建筑物外立面廣告設(shè)置無(wú)序、臨街商戶到處經(jīng)營(yíng)、無(wú)證商販隨便占道以及生活垃圾無(wú)分類(lèi)等問(wèn)題，而國(guó)家對(duì)此并未制定具有可操作性的法規(guī)，這就為城市管理帶來(lái)了難題。面對(duì)這些城市管理難題，溫州市、蚌埠市、株洲市、日照市、宣城市等設(shè)區(qū)的市，通過(guò)問(wèn)題導(dǎo)向，確定立法項(xiàng)目，相繼出臺(tái)了《市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《城市管理?xiàng)l例》等，有力地提升了城市管理的法治化水平。再如，面對(duì)現(xiàn)代化的城市治理與傳統(tǒng)習(xí)俗的現(xiàn)實(shí)矛盾，合肥、濟(jì)南等設(shè)區(qū)的市相繼在2016年、2017年修改了既有的《燃放煙花爆竹的管理規(guī)定》；安慶、濟(jì)寧、安康、東莞等設(shè)區(qū)的市也通過(guò)地方立法，對(duì)燃放煙花爆竹行為進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，在防治污染的同時(shí)，推動(dòng)了傳統(tǒng)文化向現(xiàn)代文明的轉(zhuǎn)型。

（二）立法彰顯地方特色

2015年到2017年，在連續(xù)三屆全國(guó)地方立法研討會(huì)和地方立法座談會(huì)上，全國(guó)人大一直強(qiáng)調(diào)地方立法要突出地方特色，立法導(dǎo)向要明確清晰。當(dāng)然，由于全國(guó)各設(shè)區(qū)的市的自然、歷史、人文等資源稟賦不同，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程也存在差異，其立法需求必然會(huì)具有明顯的地方化。有特色的地方立法對(duì)特定地域內(nèi)那些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題突出、上位法沒(méi)有立法、不宜立法或立法較為概括的問(wèn)題，可以通過(guò)制度創(chuàng)新或細(xì)化操作，為地方治理提供更具針對(duì)性的法治保障 〔2 〕。從全國(guó)來(lái)看，在所有設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)中，具有地方特色的立法占有一定比例，尤其是資源較為獨(dú)特的設(shè)區(qū)的市，特色立法占比更為明顯。如《鎮(zhèn)江香醋保護(hù)條例》《歙縣徽州古城保護(hù)條例》《河源市恐龍地質(zhì)遺跡保護(hù)條例》《運(yùn)城市關(guān)圣文化建筑群保護(hù)條例》等，保護(hù)的都是本地特有的“人無(wú)我有”的歷史遺產(chǎn)、自然資源和工業(yè)遺產(chǎn)，立法對(duì)象獨(dú)特，適用地域特殊，保護(hù)方法具有一定的獨(dú)創(chuàng)性。另有一些地方性法規(guī)是在上位法空白的情況下進(jìn)行創(chuàng)制立法的，如《合肥市綠色建筑條例》《徐州市采煤塌陷地復(fù)墾條例》《昆明市城市軌道交通管理?xiàng)l例》等。在國(guó)家統(tǒng)一立法之前，設(shè)區(qū)的市先進(jìn)行地方的創(chuàng)制性立法，充分發(fā)揮了地方立法的“試驗(yàn)田”作用，彰顯了立法的時(shí)代特色和地方特色。

（三）立法注重法規(guī)的可操作性

設(shè)區(qū)的市地方立法接近社會(huì)生活終端、行政管理終端、執(zhí)法實(shí)踐終端和矛盾問(wèn)題終端，相比于上位法，更具有明顯的位階優(yōu)勢(shì)，問(wèn)題指向更直觀，規(guī)范目的更清晰。這就要求地方制定的法規(guī)要貼近本地實(shí)際，法條要方便操作執(zhí)行。評(píng)價(jià)一部地方性法規(guī)是否具有可操作性，標(biāo)準(zhǔn)至少包括以下幾個(gè)方面：調(diào)整對(duì)象和范圍清晰、明確；法律主體的權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任清晰明了；解決問(wèn)題的措施具體可行；對(duì)上位法的原則、制度進(jìn)一步細(xì)化；法規(guī)文字準(zhǔn)確、精煉、規(guī)范等 〔3 〕。從法規(guī)制定情況來(lái)看，各市的地方立法都較為重視法規(guī)條文的細(xì)化設(shè)計(jì)，進(jìn)行了許多有別于國(guó)家立法的探索創(chuàng)新。

1.在執(zhí)行性立法中，設(shè)區(qū)的市能細(xì)化上位法規(guī)定，精確責(zé)任主體，明確程序環(huán)節(jié)，是保證法規(guī)有效實(shí)施的一種立法方式。以《滁州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）為例，《條例》從第5條至第19條，每一項(xiàng)條款都在《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》和《安徽省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，將領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)保障、保護(hù)主體等規(guī)定得更加明確，避免了執(zhí)行中的推諉扯皮。另外，《條例》還增設(shè)了“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金”這一創(chuàng)制性條款，使經(jīng)費(fèi)保障要求具體化為執(zhí)行項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了更為剛性的制度保證。

2.采用精簡(jiǎn)的立法體例也是提高法規(guī)操作性的一種方法。許多地方立法沒(méi)有采用結(jié)構(gòu)完整的常規(guī)立法形式，而是成熟幾條定幾條，條文闡述言簡(jiǎn)意賅。如《銅陵市燃放經(jīng)營(yíng)煙花爆竹管理規(guī)定》，全文只有18條，立法目的、責(zé)任主體、行為規(guī)范、法律責(zé)任等都有明確規(guī)定，不貪大求全，只對(duì)實(shí)踐中突出問(wèn)題加以規(guī)范，法規(guī)短小而有力。再如《三亞市白鷺公園保護(hù)管理規(guī)定》，全文只有3 124個(gè)字，31條，以具體的公園作為保護(hù)對(duì)象，確立了白鷺公園的性質(zhì)、功能、用地和規(guī)劃保護(hù)等事宜，不貪大求全，只求切實(shí)管用。這種以一個(gè)具體的公園為保護(hù)對(duì)象的立法模式，為地方性法規(guī)突出操作性提供了一種思路。

（四）堅(jiān)持民主立法的價(jià)值取向

《立法法》修改后，各設(shè)區(qū)的市積極構(gòu)建民主立法程序，面向社會(huì)征集立法項(xiàng)目建議、開(kāi)展立法論證、進(jìn)行立法咨詢、委托法規(guī)起草，完善民主立法工作機(jī)制，在開(kāi)展民主立法實(shí)踐中，探索出多種立法民主化方式。如《合肥市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法條例》，明確了基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，規(guī)定了法規(guī)草案的征求意見(jiàn)渠道，將立法座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)作為法規(guī)起草的必經(jīng)程序；《杭州市立法條例》明確了法規(guī)案的公開(kāi)時(shí)間及條件，確立了聽(tīng)證會(huì)的召開(kāi)條件及參加主體；《太原市立法條例》在規(guī)章備案審查程序中，賦予了社會(huì)公眾對(duì)政府規(guī)章的審查建議的權(quán)利。再如廣州市人大常委會(huì)發(fā)布的《廣州市公眾參與地方立法指南》，為公眾參與立法提供詳細(xì)的路線指引，并通過(guò)官方微博、官方微信、網(wǎng)上立法聽(tīng)證會(huì)等形式擴(kuò)大公眾參與立法的途徑；溫州市人大常委會(huì)聯(lián)合地方報(bào)紙媒體，開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)查，進(jìn)行立法過(guò)程跟蹤報(bào)道，征集立法相關(guān)意見(jiàn)，使民眾互動(dòng)中的不少建議被直接采納或成為立法制度創(chuàng)設(shè)的重要依據(jù)。

二、設(shè)區(qū)的市地方立法中亟待破解的實(shí)踐難題

設(shè)區(qū)的市的地方立法近年來(lái)的實(shí)踐探索值得肯定，但特色不足、資源欠缺、機(jī)制不健全等問(wèn)題仍較為普遍，成為制約地方立法優(yōu)化發(fā)展的瓶頸，亟需研究解決。

（一）立法重復(fù)

1.在內(nèi)容和形式上抄襲上位法、同位法，是設(shè)區(qū)的市的地方立法普遍存在的問(wèn)題?！读⒎ǚā访鞔_規(guī)定：對(duì)于上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，地方性法規(guī)一般不作重復(fù)性的規(guī)定。但一些設(shè)區(qū)的市的地方立法自覺(jué)或不自覺(jué)地復(fù)制了上位法的立法內(nèi)容、立法體系及相關(guān)規(guī)范，雖然也設(shè)計(jì)了一些特色條款，但仍給人以照抄照搬之嫌，如文字上直接復(fù)制上位法，內(nèi)容與上位法并無(wú)二致；條文看似細(xì)化，實(shí)則仍沿用了上位法的構(gòu)成要件和法律效果等，如《廣東省機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治條例》《佛山市機(jī)動(dòng)車(chē)和非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治條例》，兩部法規(guī)在章節(jié)設(shè)置、防治原則等方面都十分相似；《安徽省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》《滁州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》兩部法規(guī)1至4條的內(nèi)容幾乎完全一致。當(dāng)然，在地方性法規(guī)中，強(qiáng)調(diào)上位法的立法目的、立法原則、調(diào)整對(duì)象，充分體現(xiàn)了設(shè)區(qū)的市對(duì)上位法的尊重，保證了與上位法的統(tǒng)一，但是上位法如果已經(jīng)就某一問(wèn)題作了具體的規(guī)定，而地方立法沒(méi)有結(jié)合本地實(shí)際簡(jiǎn)單地加以復(fù)制，這樣不僅浪費(fèi)了立法資源，而且在法規(guī)實(shí)施中感覺(jué)上位法十分多余，反而架空了上位法。

2.仿照其他地區(qū)的地方立法也是設(shè)區(qū)的市地方立法中的一種普遍現(xiàn)象。廣東、福建、廣西、湖北、江蘇等設(shè)區(qū)的市的地方立法都有類(lèi)似情況。一些設(shè)區(qū)的市在立法內(nèi)容、條文規(guī)范上間接引用了其他市的類(lèi)似條例，出現(xiàn)了大量名稱相似的地方性法規(guī)。如安徽省有5個(gè)市制定了“城市管理?xiàng)l例”，5個(gè)市制定了“綠化條例”，3個(gè)市制定了“燃放煙花爆竹管理規(guī)定”，3個(gè)市制定了“古城或歷史文化名城保護(hù)條例”，3個(gè)市制定了“飲用水水源或地下水保護(hù)條例”等。各市在立法時(shí)借鑒了其他市的立法經(jīng)驗(yàn)，雖然具有一定的合理性，但相互抄襲、攀比，容易造成立法權(quán)的濫用和立法資源的浪費(fèi)。

（二）立法特色不鮮明

具有地方特色的立法要具備兩個(gè)要素，一是針對(duì)性，法規(guī)要充分反映本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、風(fēng)俗、民情等特征，要和地方實(shí)際相符合。二是創(chuàng)新性，法規(guī)要有制度創(chuàng)新，能夠創(chuàng)新性地解決地方治理問(wèn)題。由于全國(guó)各設(shè)區(qū)的市大多存在追求數(shù)量、不切實(shí)際的想法，繼而催生了大量大而空、內(nèi)容雷同、特色缺失的法規(guī)。互相抄搬的“拿來(lái)主義”導(dǎo)致了地方立法的趨同性，使不少法規(guī)在實(shí)踐中被閑置。如在上位法或部門(mén)規(guī)章已有規(guī)定情況下的執(zhí)行性立法，要實(shí)現(xiàn)“人有我優(yōu)”，就不能照抄照搬上位法。但在依法立法的要求下，不超越上位法是立法的一條重要紅線，將上位法的內(nèi)容復(fù)制就成了減少立法風(fēng)險(xiǎn)的首選，即使有一些特色條款，也不會(huì)引起人們的重視。還有一些地方性法規(guī)雖然具有一定的特色，立法初衷也是為了解決本地的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，但貪大求全，模仿上位法立法體例，力求內(nèi)容全面而少遺漏，這就在一定程度上弱化了法規(guī)的操作性，特色不明顯。如安徽省5個(gè)設(shè)區(qū)的市出臺(tái)的“城市管理?xiàng)l例”，內(nèi)容涉及市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、公共空間管理、城市規(guī)劃、服務(wù)監(jiān)督等諸多內(nèi)容，雖然每部法規(guī)規(guī)范內(nèi)容各有不同，但仍給人以千篇一律的感覺(jué)，立法特色不鮮明。如何恰當(dāng)選擇與立法內(nèi)容相匹配的立法體例，是地方立法的重點(diǎn)、難點(diǎn)所在。

（三）立法能力欠缺

立法活動(dòng)有諸多環(huán)節(jié)，需要包括政府在內(nèi)的眾多參與主體的協(xié)作。各個(gè)參與主體，尤其是主要參與主體的立法能力就成為決定法規(guī)質(zhì)量的重要因素。絕大多數(shù)設(shè)區(qū)的市在2015年前沒(méi)有地方立法權(quán)，沒(méi)有立法的專(zhuān)業(yè)積累和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)制定高質(zhì)量的地方性法規(guī)力不從心。從全國(guó)普遍情況來(lái)看，除了《立法法》修改前已享有立法權(quán)的省會(huì)城市和較大的市以外，其他各設(shè)區(qū)的市在立法機(jī)構(gòu)設(shè)置、立法人才隊(duì)伍建設(shè)等方面還相對(duì)滯后，其中，兩個(gè)方面的問(wèn)題最為突出：第一，立法機(jī)構(gòu)及人員專(zhuān)業(yè)化水平較低。一些法制委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)力量還較薄弱，組成人員缺少立法工作經(jīng)驗(yàn)，法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)欠缺。常委會(huì)審議能力較弱，難以保證立法審議的職業(yè)化。人大的監(jiān)督工作與立法工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)與專(zhuān)門(mén)委員會(huì)在立法中的職責(zé)分工及運(yùn)行程序尚不健全 〔4 〕。第二，政府及相關(guān)部門(mén)的立法能力欠缺。政府部門(mén)參與立法是地方立法的重要一環(huán)，但目前大多數(shù)設(shè)區(qū)的市的政府部門(mén)及相關(guān)法制機(jī)構(gòu)中，法律專(zhuān)業(yè)人員占比較低，素質(zhì)參差不齊，難以提出明確具體的立法建議，起草撰寫(xiě)出的法規(guī)草案常常不符合立法要求。雖然各市一直在開(kāi)展立法培訓(xùn)，但除少數(shù)地區(qū)外，參學(xué)人員還多局限為人大常委會(huì)和政府法制辦中實(shí)際從事立法的具體工作人員，政府部門(mén)負(fù)責(zé)人和法制機(jī)構(gòu)人員參加培訓(xùn)的較少。

（四）立法程序不完整

目前，全國(guó)各設(shè)區(qū)的市普遍建立了地方立法基本程序，即法規(guī)案的提出、審議、表決、通過(guò)、報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)和公布，這些程序的運(yùn)行大多發(fā)生在立法機(jī)關(guān)內(nèi)部，公民等其他主體參與立法缺乏明確具體的規(guī)定，一些體現(xiàn)立法科學(xué)化的延伸程序還處在選擇適用階段 〔5 〕。具體表現(xiàn)為：第一，立法參與制度不健全。許多設(shè)區(qū)的市的立法程序?qū)ξ械谌狡鸩莘ㄒ?guī)案制度、公眾參與立法制度、重大利益調(diào)整論證咨詢制度、公眾意見(jiàn)采納情況反饋制度等黨的十八屆四中全會(huì)提出的立法制度沒(méi)有明確規(guī)范 〔6 〕。第二，立法激勵(lì)機(jī)制缺失。全國(guó)各設(shè)區(qū)的市普遍沒(méi)有建立立法激勵(lì)機(jī)制，參與主體熱情不高，獲得的優(yōu)秀建議十分有限 〔7 〕。第三，立法評(píng)估機(jī)制普遍缺失。全國(guó)一些設(shè)區(qū)的市已開(kāi)展立法評(píng)估實(shí)踐，如“立法效果評(píng)估”“立法回頭看”“法律質(zhì)量評(píng)估”等，青島、廣州等市還制定了立法后評(píng)估規(guī)范。但從全國(guó)情況來(lái)看，大多數(shù)設(shè)區(qū)的市地方立法正處在起步階段，工作重點(diǎn)是法規(guī)的制定，立法后的評(píng)估工作尚未納入工作范疇，更未上升為制度化的規(guī)范。

三、設(shè)區(qū)的市地方立法工作發(fā)展建議

（一）分類(lèi)處理立法重復(fù)問(wèn)題

立法重復(fù)分完全型重復(fù)及細(xì)化型重復(fù)兩種類(lèi)型。大規(guī)模的重復(fù)可以認(rèn)定為完全型重復(fù)，這種立法浪費(fèi)立法資源，有損法規(guī)的實(shí)踐價(jià)值，要予以避免。但細(xì)化型的重復(fù)不僅無(wú)法避免，而且十分必要，這是設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的使命之一，即增強(qiáng)法規(guī)的操作性、執(zhí)行性。對(duì)立法重復(fù)，可以采取以下方式予以處理：

如果是采用與上位法相同的立法體例，就需要清晰重復(fù)與不重復(fù)的界限。從各地立法實(shí)踐來(lái)看，較成功的執(zhí)行性立法，其重復(fù)上位法的內(nèi)容主要集中在立法目的、立法原則以及操作性較強(qiáng)的法律規(guī)范方面，這些重復(fù)對(duì)于保證國(guó)家法律體系的統(tǒng)一，體現(xiàn)依法立法要求十分必要 〔8 〕。同時(shí)，對(duì)于規(guī)范公民、法人或其他組織的權(quán)利與義務(wù)的條款、政府部門(mén)相應(yīng)職責(zé)的條款也具有重復(fù)的必要性，但更重要的是要加以細(xì)化，可以通過(guò)增設(shè)細(xì)化的執(zhí)行條款增強(qiáng)其操作性。

如果采取精簡(jiǎn)的立法體例，即不拘泥于結(jié)構(gòu)完整的常規(guī)形式，而是成熟幾條定幾條的問(wèn)題導(dǎo)向式立法，則除了立法目的、立法原則等原則性條款與上位法保持一致外，法規(guī)可以只對(duì)實(shí)踐中突出問(wèn)題加以規(guī)范，這些規(guī)范往往是上位法沒(méi)有涉及的操作性規(guī)范，創(chuàng)新空間較大。

對(duì)于設(shè)區(qū)的市之間的立法重復(fù)問(wèn)題，其判斷標(biāo)準(zhǔn)不是法規(guī)名稱是否相同，而是立法項(xiàng)目是否具有現(xiàn)實(shí)性和緊迫性，是否與當(dāng)?shù)氐淖匀?、歷史、文化、傳統(tǒng)有著緊密的聯(lián)系，只要有助于解決地方實(shí)際問(wèn)題，即使個(gè)別地方重復(fù)也是可以接受的。

（二）掌握特色立法的基本策略

特色立法的難點(diǎn)主要集中在執(zhí)行性立法中，因其必須在上位法的原則和框架下立法，并要與部門(mén)規(guī)章等保持相對(duì)一致，因此，創(chuàng)新性空間有限。對(duì)此，把握好一致性和創(chuàng)新性的關(guān)系尤為重要。從現(xiàn)有較為成功的設(shè)區(qū)的市的地方立法來(lái)看，細(xì)化和補(bǔ)充是實(shí)現(xiàn)地方特色立法的基本策略。

一些上位法對(duì)地方治理的個(gè)性問(wèn)題不能完全解決，規(guī)范較為原則，容易造成實(shí)施中的不確定性。這時(shí)，設(shè)區(qū)的市就可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，對(duì)上位法規(guī)范加以具體化，將上位法的精神、原則、規(guī)范，以更加確定的方式加以明確，實(shí)現(xiàn)立法與實(shí)踐的無(wú)縫對(duì)接。如《安徽省皖南古民居保護(hù)條例》第3條規(guī)定：“集體和私人所有的古民居，其所有權(quán)受?chē)?guó)家法律保護(hù)。”這是對(duì)古民居所有權(quán)保護(hù)的原則性規(guī)范，但對(duì)于如何行使所有權(quán)，條例只對(duì)保護(hù)、維修等加以規(guī)定，而對(duì)古民居的利用沒(méi)有細(xì)化設(shè)計(jì)。為此，《黃山市徽州古建筑保護(hù)條例》對(duì)古民居的有序流轉(zhuǎn)、開(kāi)發(fā)使用進(jìn)行了分門(mén)別類(lèi)的規(guī)范，將古建筑的產(chǎn)權(quán)保護(hù)納入法治軌道。這種細(xì)化立法強(qiáng)化了上法位的落實(shí)，地方特色較為濃厚。

在上下位法的關(guān)系中，還有一種情況，就是上位法規(guī)范不完全，而地方治理又亟需擴(kuò)大規(guī)范范圍，此時(shí)就可用補(bǔ)充的方式進(jìn)行地方立法的設(shè)計(jì)。還以《黃山市徽州古建筑保護(hù)條例》為例，其上位法《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》和《安徽省皖南古民居保護(hù)條例》，都僅限于對(duì)列入文物保護(hù)單位的徽州古建筑加以保護(hù)，而對(duì)于非文物保護(hù)范疇的古建筑沒(méi)有列入保護(hù)對(duì)象。《黃山市徽州古建筑保護(hù)條例》出臺(tái)后，對(duì)上位法進(jìn)行再續(xù)造，將1911至1949年間的徽州建筑也納入保護(hù)范圍，加強(qiáng)了地方歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)力度。這種補(bǔ)充立法符合上位法的立法精神，有助于解決地方實(shí)際問(wèn)題，是一種具有實(shí)踐價(jià)值的特色立法。

（三）系統(tǒng)提升立法能力

第一，繼續(xù)提升人大立法工作者的立法水平。各設(shè)區(qū)的市可以通過(guò)遴選，從全市或更大范圍內(nèi)，吸引熱愛(ài)立法工作、具有專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的人才進(jìn)入市人大常委會(huì)；通過(guò)掛職鍛煉，將立法人員送到省人大常委會(huì)立法部門(mén)進(jìn)行培養(yǎng)。同時(shí)，可將立法培訓(xùn)納入市人大常委會(huì)工作內(nèi)容，定期邀請(qǐng)立法專(zhuān)家及立法實(shí)踐工作者，對(duì)本市人大和政府及職能部門(mén)立法工作者進(jìn)行立法培訓(xùn)，并到其他設(shè)區(qū)的市進(jìn)行交流考察。

第二，加強(qiáng)政府職能部門(mén)立法人員的培養(yǎng)。將參與地方立法工作納入政府職能部門(mén)的績(jī)效考核，設(shè)立法制工作部門(mén)，優(yōu)化法制工作人員隊(duì)伍。要建立市人大常委會(huì)與政府職能部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，將參加立法培訓(xùn)和立法工作會(huì)議納入職能部門(mén)日常工作內(nèi)容。通過(guò)定期的立法、執(zhí)法、司法人員的交流輪崗，提升政府法制部門(mén)立法人員的專(zhuān)業(yè)能力。

第三，構(gòu)筑多元化的立法起草工作機(jī)制。鑒于當(dāng)前專(zhuān)業(yè)立法人員不足及立法能力欠缺問(wèn)題難以很快緩解的現(xiàn)狀，可以在地方性法規(guī)的起草階段，以科研項(xiàng)目形式，將法規(guī)案的起草工作委托給第三方，借助社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的立法起草。這里的第三方機(jī)構(gòu)是指具有立法能力和立法經(jīng)驗(yàn)的科研機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體，他們具有現(xiàn)代項(xiàng)目管理的先進(jìn)理念和工作方法，能夠更加專(zhuān)業(yè)化地保質(zhì)保量完成草案的起草工作，既可以提高立法資金利用效益，節(jié)約人力物力財(cái)力，也可以克服部門(mén)立法中存在的草案質(zhì)量不高、部門(mén)利益化明顯以及專(zhuān)業(yè)化程度不高等問(wèn)題 〔9 〕。委托第三方立法可以根據(jù)需要進(jìn)行不同內(nèi)容的選擇，既可以將整個(gè)法規(guī)草案委托給第三方，也可以將法規(guī)中的某部分進(jìn)行委托，立法機(jī)關(guān)以委托人的身份對(duì)草案起草進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，并通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收，保證法規(guī)草案的質(zhì)量。

（四）漸進(jìn)完善立法程序

立法程序的設(shè)計(jì)與完善是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。立法程序既包括法規(guī)案的提出、審議、修改、表決、報(bào)批、公布等剛性的內(nèi)容，也需要有能夠體現(xiàn)各方利益主體商討和博弈的程序規(guī)范，這是科學(xué)立法、民主立法的需要。針對(duì)當(dāng)前設(shè)區(qū)的市的地方立法程序普遍簡(jiǎn)略的現(xiàn)實(shí)，建議完善以下一些立法程序，以助推地方立法的科學(xué)化、民主化。

第一，明確公眾參與立法的程序機(jī)制。將公眾的立法參與納入立法程序，允許社會(huì)公眾直接向立法機(jī)關(guān)提出立法建議。將公眾參加立法座談會(huì)、立法聽(tīng)證會(huì)、立法論證會(huì)的程序條件明晰化。完善公眾參與立法的配套機(jī)制，如代表的遴選機(jī)制、信息公開(kāi)機(jī)制、意見(jiàn)反饋機(jī)制、公眾參與激勵(lì)機(jī)制等。

第二，健全法規(guī)案的審議機(jī)制。法規(guī)審議環(huán)節(jié)重點(diǎn)要解決審什么、怎么審的問(wèn)題。可以確定不同審次的審議重點(diǎn)，針對(duì)重點(diǎn)進(jìn)行審議，提高審議質(zhì)量。要加強(qiáng)對(duì)審議的引導(dǎo)和服務(wù)，特別是對(duì)法規(guī)案的解讀，對(duì)法規(guī)擬解決的主要問(wèn)題、立法依據(jù)、主要制度、重大問(wèn)題的協(xié)調(diào)等內(nèi)容由起草主體進(jìn)行解讀，引導(dǎo)常委會(huì)組成人員針對(duì)法規(guī)草案的關(guān)鍵條款深入審議，重點(diǎn)解決法規(guī)案制度設(shè)計(jì)的難點(diǎn)問(wèn)題 〔10 〕。

第三，完善法規(guī)案的監(jiān)督機(jī)制。將與法規(guī)案有利害關(guān)系的群體納入聽(tīng)證人員范圍，通過(guò)有效的立法聽(tīng)證加強(qiáng)法規(guī)案的監(jiān)督。還可建立同級(jí)監(jiān)督制度，如可在人大常委會(huì)下設(shè)立立法監(jiān)督委員會(huì)，作為人大及其常委會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，在法規(guī)案生效前，對(duì)地方立法的程序和內(nèi)容進(jìn)行全面審查，形成審查報(bào)告，并決定是否報(bào)送省人大常委會(huì)批準(zhǔn)。

第四，建立完善立法后的評(píng)估制度。在地方性法規(guī)實(shí)施一段時(shí)間后，要對(duì)法規(guī)開(kāi)展立法后評(píng)估。立法后評(píng)估可以由市人大常委會(huì)討論，也可以交由第三方進(jìn)行。評(píng)估可以采用多種方式，如查看資料、聽(tīng)取匯報(bào)、個(gè)別走訪等。要設(shè)計(jì)出合法、合理、規(guī)范的評(píng)估指標(biāo)，真實(shí)反映法規(guī)實(shí)施效果。要將評(píng)估結(jié)果進(jìn)行有效運(yùn)用，作為法規(guī)修改完善的依據(jù)，并指導(dǎo)具體的法規(guī)實(shí)施。

第五，建立立法激勵(lì)機(jī)制。定期開(kāi)展立法表彰，根據(jù)立法績(jī)效評(píng)估，對(duì)立法先進(jìn)個(gè)人和單位進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，范圍涵蓋立法參與的各個(gè)主體，以提高各主體參與立法的榮譽(yù)感和積極性。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告（摘要）〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2018-03-12（02）.

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責(zé)任編輯 李 雯