新時代深化行政審批制度改革探究

張鵬飛 張順

摘要：深化行政審批制度改革不僅是堅持以人民為中心的必然要求，還是加快建設(shè)服務(wù)型政府的必然選擇。盡管十八大以來行政審批制度改革取得了明顯的成效，但是與部分發(fā)達國家相比還有一定差距。因此還需要在行政審批事項的清理、行政審批效率的提高、行政審批全方位的監(jiān)管三個方向上繼續(xù)挖掘，探索出能夠有力推進行政審批制度改革的舉措。

關(guān)鍵詞：行政審批制度改革；審批事項；審批效率

中圖分類號：D630.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.04.006

一、新時代深化行政審批制度改革的現(xiàn)實需要

（一）堅持以人民為中心的必然要求

習(xí)近平在黨的十九大報告中明確指出“必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公，執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”。[1]行政審批作為政府發(fā)揮職能的重要抓手，與人民生活密切相關(guān)，因此在深入推進行政審批制度改革過程中必須堅持以人民為中心。堅持以人民為中心要求我們要強化務(wù)實為民的作風(fēng)，積極創(chuàng)新便民、利民舉措，增強公務(wù)員的自律意識。為此行政審批制度改革就要努力實現(xiàn)審批工作的集成化、透明化、智能化、法制化，努力建設(shè)一支廉潔、高效、有責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)?shù)膶徟犖?，努力?gòu)造一套權(quán)責(zé)統(tǒng)一、分工明確、上下聯(lián)動的審批機制。

（二）加快建設(shè)服務(wù)型政府的必然選擇

理順政府與市場二者之間關(guān)系是我國新一輪行政體制改革的核心，作為政府職能轉(zhuǎn)變的突破口，行政審批制度改革也被賦予了新內(nèi)涵、新要求。加快構(gòu)建簡約、便民、陽光、高效的服務(wù)型政府是對政府工作的更高要求，是行政審批制度改革的最終目標(biāo)。當(dāng)前，我國行政審批還在不同程度上存在程序繁瑣、效率低下、收費偏高等問題，離服務(wù)型政府的要求還存在差距，這就要求我們在簡政放權(quán)的基礎(chǔ)上，增強行政審批的透明度、提高行政審批的公正性、精簡行政審批事項、優(yōu)化行政審批環(huán)節(jié)、加強事中事后監(jiān)管，努力實現(xiàn)行政審批服務(wù)的均等化、標(biāo)準(zhǔn)化、普遍化、規(guī)范化，使行政審批更加便民高效，更加體現(xiàn)服務(wù)型政府的要求。

二、十八大以來行政審批制度改革取得的成效

（一）審批事項大幅精簡

審批事項的取消和下放是行政審批制度改革的重要組成部分，是推進服務(wù)型政府建設(shè)、加快政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手。根據(jù)《中國人權(quán)法治化保障的新進展》白皮書介紹，黨的十八大以來，國務(wù)院部門累計取消行政審批事項618項，徹底清除非行政許可審批，中央指定地方實施行政許可事項目錄清單取消269項，國務(wù)院行政審批中介服務(wù)清單取消320項，國務(wù)院部門設(shè)置的職業(yè)資格許可和認定事項削減比例達70%以上。審批事項得到大幅削減，審批事項過多過濫狀況得到明顯改善。[2]

（二）審批效率大幅提高

伴隨著行政審批制度改革的深入，行政審批效率也大幅提高。根據(jù)《全國綜合性實體政務(wù)大廳普查報告》顯示，2016年全國政務(wù)大廳總辦件量6.02億件，相當(dāng)于每個大廳辦理19.7萬件，日均辦理784件?！岸嘧C合一”改革也取得明顯成效，改革前企業(yè)登記的平均辦理時限為16.8天，改革后縮短至3.4天，壓縮幅度高達79.8%。另外通過優(yōu)化辦事流程，創(chuàng)新服務(wù)方式的手段實現(xiàn)了網(wǎng)上預(yù)約率38%，平均每個事項減少辦理材料14份。以上多種舉措有效地解決了基層群眾辦事難的問題。[3]

（三）監(jiān)督機制初見成效

不少地方政府在積極推進行政審批改革的同時， 探索通過規(guī)范監(jiān)督行政審批權(quán)的方式來固化改革成果。比如北京市出臺了《北京市政務(wù)服務(wù)中心管理暫行辦法》、吉林省出臺了《吉林省政府政務(wù)大廳行政審批服務(wù)項目管理辦法》、貴州省出臺了《貴州省行政服務(wù)監(jiān)督和管理辦法（試行）》。各地政府出臺的相關(guān)管理規(guī)定和管理辦法對審批項目、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)模式都做出了具體的規(guī)定，對于監(jiān)督、規(guī)范行政審批權(quán)力的行使具有重要作用。

三、新時代深化行政審批制度改革的著力點

行政審批制度改革取得的成效不可謂不顯著，但新形勢下面臨的瓶頸障礙與新挑戰(zhàn)也不容忽視。清理審批事項、提高審批效率、加強審批監(jiān)管是深化行政審批制度改革的三大著力點，改革的深入推進必須在這三個方向上繼續(xù)挖掘，探索出以人民為中心的行政審批制度改革新舉措。

（一）進一步減少行政審批事項

●推進審批事項的再清理

審批事項的再清理必須以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槌霭l(fā)點，做到應(yīng)減必減、該放就放，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，最大限度地激發(fā)市場活力。為此政府應(yīng)深化負面清單、權(quán)力清單制度。在市場方面，以負面清單的方式明確列出禁止市場進入、限制企業(yè)投資的領(lǐng)域，嚴(yán)格遵循“非禁即入”的原則，做到“法無禁止即可為”。在政府方面，以權(quán)力清單的方式明確列出政府各部門擁有的審批權(quán)力，嚴(yán)格遵守“依法行政”的原則，做到“法無允許不可為”。[4]通過負面清單制度與權(quán)力清單制度兩者的有機結(jié)合，從市場、政府兩個層面將審批事項進一步明確，進而推動行政審批事項的再清理。

●防止審批事項清理的形式化

為鞏固已取得的改革成果，防止審批事項清理表面化現(xiàn)象的產(chǎn)生，應(yīng)當(dāng)建立和完善行政審批制度改革的第三方評估機制。首先，在評估體系的評估主體選擇方面，應(yīng)該秉持中立性、全面性的原則，做到與行政主體無隸屬關(guān)系、無利害關(guān)系，充分吸納社會組織、市場經(jīng)濟主體、相關(guān)專家學(xué)者、群眾代表等的參與。其次，在評估體系的評價指標(biāo)設(shè)計方面，應(yīng)該秉持客觀性、準(zhǔn)確性的原則，做到定性與定量相結(jié)合，目標(biāo)與行為相結(jié)合，方案與成效相結(jié)合，以形成客觀、公正、準(zhǔn)確、可行的評價報告為目標(biāo)，為行政審批改革提供正確的引導(dǎo)。

●做好被清理事項的社會承接

社會領(lǐng)域承接政府分權(quán)可以從三個方面做努力。首先，推進政府向社會購買公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的進程。政府購買公共服務(wù)是政府利用財政資金，采取市場化、契約化的方式，面向具有專業(yè)資質(zhì)的社會組織、企業(yè)、事業(yè)單位購買服務(wù)的一項重要制度安排。支持并規(guī)范社會組織承接政府購買的產(chǎn)品和服務(wù)有利于推動政社分開、整合社會資源、激發(fā)市場活力。其次，加大對社會組織的培育力度，提高社會組織的服務(wù)能力。社會組織是政府職能轉(zhuǎn)變、下放的重要承接主體。社會組織在市場經(jīng)濟體制下發(fā)揮著重要的作用，在政府和市場之間發(fā)揮著重要的紐帶和橋梁作用。再次，應(yīng)當(dāng)積極探索“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社區(qū)執(zhí)行、公民參與”的新型社區(qū)自治模式。社區(qū)是人們?nèi)粘Ｉ畹闹匾d體，探索社區(qū)自治模式能夠使得被下放的與人們?nèi)粘Ｉ钕⑾⑾嚓P(guān)的審批事項得到更好的承接，使得社區(qū)公眾能夠更加積極主動地參與到社會的治理當(dāng)中來。

（二）進一步提高行政審批效率

●做好行政審批的橫向整合

為實現(xiàn)行政審批的橫向整合，應(yīng)當(dāng)將虛擬整合與實體整合相結(jié)合。首先，要做好審批數(shù)據(jù)的開放、共享，實現(xiàn)各部門在信息層面的虛擬整合。數(shù)據(jù)開放、信息共享有利于增強審批部門之間的工作協(xié)同，降低重復(fù)審批、多頭審批的幾率，提高審批工作的效率和審批結(jié)果的準(zhǔn)度。要想做好數(shù)據(jù)的開放、共享，必須要打破“信息壁壘”?？梢岳么髷?shù)據(jù)的信息整合、數(shù)據(jù)分析的功能建立第三方信息數(shù)據(jù)平臺，為實現(xiàn)“互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享、協(xié)同辦理”創(chuàng)造可能。其次，要深入推進行政審批的一門式服務(wù)改革，以實現(xiàn)行政審批的實體整合。在“一門式”服務(wù)改革過程中，一方面，應(yīng)深入探索綜合窗口、并聯(lián)審批、模擬審批等審批新模式；另一方面，應(yīng)統(tǒng)一認識，明確進駐政務(wù)大廳的相關(guān)部門，切實做到“一門式”審批，不讓群眾再走彎路。深化“一門式”政府服務(wù)改革將能夠強化政府與群眾之間的溝通，進而為群眾提供更加便捷、高效的政務(wù)服務(wù)。只有實現(xiàn)虛擬整合與實體整合并舉才能真正提高行政審批效率。

●做好行政審批的縱向聯(lián)接

加強行政審批的縱向聯(lián)結(jié)可以將群眾的審批信息快速地傳遞給相關(guān)審批部門，將簡單留給群眾，將復(fù)雜留給政府，切實實現(xiàn)行政審批向服務(wù)型價值取向的轉(zhuǎn)變。行政審批縱向聯(lián)接的關(guān)鍵在于如何實現(xiàn)審批權(quán)力縱向的傳遞。為此，一方面，省級政府需要做好統(tǒng)籌工作，以審批數(shù)據(jù)的傳遞實現(xiàn)各級政務(wù)服務(wù)中心之間的縱向聯(lián)接。另一方面，應(yīng)該加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村綜合服務(wù)代辦點的建設(shè)，讓群眾切實享受到行政審批制度改革的成果。目前綜合服務(wù)代辦點在空間分布上存在不平衡、不充分現(xiàn)象。綜合服務(wù)代辦點是利用電子政務(wù)平臺將群眾需要審批的相關(guān)事項做好分類傳遞給相應(yīng)的政務(wù)服務(wù)中心，政務(wù)服務(wù)中心做好承接，處理好審批事項后再通過電子政務(wù)平臺進行及時的反饋。綜合服務(wù)代辦點的建設(shè)能夠很好地實現(xiàn)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的五級聯(lián)動，并將切實解決政府行政審批服務(wù)“最后一公里”的問題。

●做好行政審批方式的優(yōu)化

發(fā)揮信息技術(shù)的優(yōu)勢，推動行政審批網(wǎng)絡(luò)化、智能化。信息技術(shù)的應(yīng)用可以實現(xiàn)實體與虛擬的結(jié)合、線上與線下的結(jié)合，促進信息的共享，實現(xiàn)無縫對接的審批服務(wù)。利用信息技術(shù)做好審批方式的優(yōu)化，需要借鑒商業(yè)網(wǎng)站的運作經(jīng)驗，依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的優(yōu)勢開發(fā)電子政務(wù)平臺+掌上APP模式，實現(xiàn)“群眾跑腿”向“數(shù)據(jù)跑腿”的轉(zhuǎn)變。推進審批事項申請、查詢、監(jiān)督、反饋等環(huán)節(jié)的一體化，通過項目審批的全天候線上申請解決排隊審批、審批必須到場等問題。推進從“辦事找政府”向“政府幫辦事”進行轉(zhuǎn)變，預(yù)防審批過程中吃拿卡要等問題的滋生，切實解決審批過程中門難進、臉難看、話難聽、事難辦的問題。

（三）加強對行政審批的全方位監(jiān)管

●做好行政審批監(jiān)管工作的配套制度改革

配套的制度改革是保障監(jiān)管工作有效運行的關(guān)鍵，在行政審批制度改革弱審批強監(jiān)管的背景下，行政部門的監(jiān)管工作必然加重，因此必須加快對相關(guān)部門人員、經(jīng)費的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。一方面，在前置審批大量取消、審批門檻大幅度降低的背景下，財政資金需要向行政審批的監(jiān)管部門傾斜，以確保審批事項的監(jiān)管工作能夠得到有力的財政支持。另一方面，行政機關(guān)的部門設(shè)置和人員編制應(yīng)當(dāng)進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。機構(gòu)設(shè)置、人員編制要向承接審批權(quán)力的下級政府、下級部門傾斜，以確保審批事項的監(jiān)管工作能夠得到有力的人力支持。

●利用現(xiàn)代信息技術(shù)加強行政審批的事中監(jiān)管

行政審批的事中監(jiān)管離不開現(xiàn)代信息技術(shù)的支撐。現(xiàn)代信息技術(shù)的飛速發(fā)展，不僅給行政審批環(huán)節(jié)的優(yōu)化帶來便利，也為行政審批監(jiān)管的優(yōu)化提供了有力支撐。首先，加強行政審批流程的監(jiān)督。查看和審定各部門網(wǎng)上公開的流程與實際運行的流程是否保持高度一致，是否按照“統(tǒng)一受理”、實時、準(zhǔn)確、完整的原則錄入行政審批的相關(guān)數(shù)據(jù)。其次，加強行政審批環(huán)節(jié)的監(jiān)察。按照逐環(huán)節(jié)、逐崗位定人、定責(zé)的要求，督促有關(guān)部門盡快制定措施，以加強對行政審批環(huán)節(jié)的管理。再次，要完善行政審批的網(wǎng)上公開制度，打通社會主體對行政審批進行監(jiān)督的渠道，為其提供有效的信息平臺。

●積極推進行政審批與事后監(jiān)管相分離

實行行政審批與事后監(jiān)管相分離，就是將行政審批與事后監(jiān)管劃分成兩個階段，相互分開。推進行政審批與事后監(jiān)管的分離，首先，要求從行政主體層面進行分離，將過去的一個行政主體——行政審批部門，劃分為兩個行政主體——行政審批部門和行政執(zhí)法監(jiān)管部門。行政審批部門只負責(zé)行政審批工作，行政執(zhí)法監(jiān)管部門負責(zé)行政審批事后監(jiān)管工作。其次，通過建立監(jiān)管清單模式，理清政府各層級、各部門之間的監(jiān)管職責(zé)、權(quán)力界限，增強對行政審批事項事后監(jiān)管的能力，解決政府在事后監(jiān)管中存在的缺位、錯位、越位的問題。最后，創(chuàng)新具體的事后監(jiān)管方式，加快構(gòu)建政府隨機抽查、專項檢查與事后核查相結(jié)合的模式，使審批事項監(jiān)管工作實現(xiàn)隨機與定期相結(jié)合、常規(guī)與重點相結(jié)合，將行政審批事項的監(jiān)管真正落到實處。

參考文獻

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[5]孫榮，梁麗.“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)視域下的政府職能轉(zhuǎn)變研究[J].南京社會科學(xué)，2017，（9）.

作者簡介

張鵬飛，東北師范大學(xué)政法學(xué)院行政管理專業(yè)研究生，研究方向：政府治理理論與實踐；

張順，東北師范大學(xué)政法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：政治學(xué)理論。

責(zé)任編輯 解梅娟