監(jiān)察體制改革對中國政府過程的影響

摘要：黨的十九大后，國家監(jiān)察體制改革在全國范圍內(nèi)推廣開來，各級監(jiān)察委員會紛紛掛牌成立。本次改革改變了原有的“碎片化”和“屏障狀”的監(jiān)察體制，形成了具有整體性的國家監(jiān)察體制。本次改革使中國政府過程中的監(jiān)督體系發(fā)生重大變化，使國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)有所變動、黨政關(guān)系的內(nèi)涵得到拓寬。

關(guān)鍵詞：中國政府過程；監(jiān)察體制改革；監(jiān)察委員會

中圖分類號：D922.11

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.04.002

黨的十九大報告中指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！睒?biāo)志著我國監(jiān)察體制改革將在全國范圍內(nèi)開展。這意味著中國監(jiān)察體系發(fā)生了一次很大的變革，對整個中國政府過程也會產(chǎn)生一定的影響。

一、中國政府過程與監(jiān)督體系

●中國政府過程

“政府過程”是現(xiàn)代政府學(xué)中的一個概念，這一概念及學(xué)說理論誕生于美國，由學(xué)者本特利于1908年提出，并經(jīng)過幾個階段的發(fā)展，于上世紀(jì)50年代得到基本穩(wěn)定。它的主要特征是對政治活動特別是政府活動的行為、運(yùn)轉(zhuǎn)、程序以及各個構(gòu)成要素，特別是各政治利益團(tuán)體之間，以及政府之間的交互關(guān)系進(jìn)行實(shí)證性的分析、研究和闡述。這一學(xué)說從其誕生之日起被各個階段的學(xué)者應(yīng)用于分析美國政治與政府的運(yùn)作，展現(xiàn)了其學(xué)術(shù)價值與應(yīng)用價值，同樣，它也值得中國學(xué)習(xí)和借鑒。雖然中國的政府與政治與美國相比存在著很大的特殊性，但這并不妨礙政府過程研究在中國的適用性。正因如此，中國學(xué)者于20世紀(jì)末將這一學(xué)說引入國內(nèi)，并結(jié)合中國政府與政治的實(shí)際情況，形成了關(guān)于中國政府過程的理論。

中國政府過程理論是以中國的“大政府”為研究對象，對現(xiàn)實(shí)中中國政府的實(shí)際運(yùn)作過程活動的描述和分析。[1]與其說中國政府過程是一套理論或?qū)W說，不如說它是一種現(xiàn)實(shí)存在，因?yàn)橹袊^程是客觀存在的，只不過需要這套學(xué)說和理論去觀察和體現(xiàn)。它的基本框架是以中國國家政治權(quán)利結(jié)構(gòu)和主要社會利益群體為基礎(chǔ)，以黨政關(guān)系為政府過程中的基本關(guān)系，以意見表達(dá)、中共領(lǐng)導(dǎo)下的意見綜合、決策以及施政四大相互銜接的環(huán)節(jié)為核心，以與整個政府過程相伴隨的信息傳輸過程和監(jiān)督體系為保障機(jī)制，輔之以政府過程與經(jīng)濟(jì)社會生活的關(guān)系、中央與地方政府關(guān)系等。中國是一個大國，并且長期處于改革和變化過程中，所以中國的政府體系從目前來看宏大程度和復(fù)雜程度是世界各國中最高的，且具有易變性，中國政府過程的內(nèi)容自然也就具有龐雜且易變的特點(diǎn)。在這龐雜的政府過程中，每一個部分都具有很高的重要性、對于整個體系來說都不可或缺，其中無論哪一部分發(fā)生了變化，都勢必會對整個中國政府過程產(chǎn)生一定的影響。

●中國政府過程中的監(jiān)督體系

在中國政府過程中，監(jiān)督體系的作用在于依法依規(guī)對公權(quán)力行使者用權(quán)目的指涉、行為方式、運(yùn)行過程、價值所向進(jìn)行規(guī)范化和懲戒性監(jiān)督。如上文所述，監(jiān)督體系同政府信息傳輸過程一道成為中國政府過程的兩大保證機(jī)制，在政府過程中扮演了重要的角色。

在中共十九大前一段較長的時期內(nèi)，中國的國家監(jiān)察體制沒有進(jìn)行較大的改革，中國監(jiān)督體系處于一個相對穩(wěn)定的狀態(tài)。在理論上中國的監(jiān)督體系大體上由三個系統(tǒng)組成，分別為法律監(jiān)督系統(tǒng)、政治和政府監(jiān)督系統(tǒng)以及社會監(jiān)督系統(tǒng)。法律監(jiān)督系統(tǒng)主要指的是全國人大及其常委會理論上負(fù)責(zé)的憲法監(jiān)督、各級人大及其常委會負(fù)責(zé)的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，以及由各級人民檢察院負(fù)責(zé)行使的檢查監(jiān)督；政治與政府監(jiān)督系統(tǒng)主要包括各級人大及其常委會的監(jiān)督（與法律監(jiān)督存在交叉），由中共各級組織以及黨的紀(jì)律檢查委員會負(fù)責(zé)的黨的監(jiān)督，由政協(xié)負(fù)責(zé)的政治協(xié)商監(jiān)督，由國務(wù)院和各級政府下轄的監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的行政監(jiān)督以及由政府審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的審計監(jiān)督等（中央層面中紀(jì)委與國務(wù)院監(jiān)察部合署辦公）；社會監(jiān)督指的是由黨政機(jī)關(guān)外的主體進(jìn)行的監(jiān)督活動，主要包括公民監(jiān)督、媒體新聞輿論監(jiān)督、人民團(tuán)體以及群眾組織的監(jiān)督等等，范圍較廣。

上述監(jiān)督主體有些具有強(qiáng)制力和直接性，比如紀(jì)檢委、人大及其常委會、政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)以及檢察院，其余的部分不具有強(qiáng)制力，監(jiān)督的形式是間接的，比如政協(xié)監(jiān)督、新聞輿論、公民等等，社會監(jiān)督都屬于間接監(jiān)督。在實(shí)踐中，主要負(fù)責(zé)監(jiān)察工作的主體是以下三個：黨的紀(jì)檢委，負(fù)責(zé)監(jiān)督制約黨員，主要是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的瀆職、腐敗行為；政府監(jiān)察部門，主要是監(jiān)督制約政府行政人員以及司法機(jī)關(guān)的司法人員的瀆職腐敗行為；人民檢察院，負(fù)責(zé)監(jiān)督的是國家干部的職務(wù)犯罪。現(xiàn)實(shí)的政府運(yùn)作中，主要是這三個主體發(fā)揮作用（其中前兩者是專門性的監(jiān)察主體），完成對于公權(quán)力主體履行職責(zé)規(guī)范性的監(jiān)督以及頗受矚目的反腐敗監(jiān)督工作，是監(jiān)督體系中的主力軍。

二、監(jiān)察體制改革

●原有監(jiān)察體制的主要問題

如上文所述，我國監(jiān)督職能現(xiàn)實(shí)中主要由黨的紀(jì)檢委、政府監(jiān)察部門、檢察院三個部門行使。三者看起來有明確合理的分工，共同承擔(dān)起國家的監(jiān)督職能，但是根據(jù)相關(guān)的研究，這樣的監(jiān)督體系使得監(jiān)督職能出現(xiàn)了碎片化以及監(jiān)督范圍呈現(xiàn)屏障狀的問題。

監(jiān)督職能碎片化，指的是紀(jì)檢委、政府監(jiān)察部門、檢察院三者分別承擔(dān)監(jiān)督職能，雖然總體上看可以覆蓋到很廣的范圍，但是監(jiān)督職能被分解成幾塊而過于分散，三者很難相互進(jìn)行良好的配合而形成強(qiáng)大的合力，集中的監(jiān)督力量不易發(fā)揮，而且各監(jiān)察主體之間的界限并不清晰，它們的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、法律規(guī)則依據(jù)、行為標(biāo)準(zhǔn)和行為方式等都存在差別，很容易職能交叉或者職能空白甚至互相之間產(chǎn)生矛盾。

監(jiān)督范圍屏障狀主要表現(xiàn)在原有的監(jiān)察體系受到各類因素的阻礙，很難對國家級別上的機(jī)構(gòu)以及國家工作人員進(jìn)行真正的監(jiān)督。由于中紀(jì)委與國務(wù)院監(jiān)察部的合署辦公，以及實(shí)際上黨的紀(jì)檢委在履行監(jiān)督職能上享有優(yōu)先權(quán)，導(dǎo)致行政監(jiān)察在一定程度上出現(xiàn)了萎縮，行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督乏力，而黨的紀(jì)檢委的監(jiān)督權(quán)限僅限于黨內(nèi)，無權(quán)對黨外的人員和事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，因此對于非黨內(nèi)的公務(wù)人員的監(jiān)督管理出現(xiàn)了一定程度的空白。這三個監(jiān)督主體在地方上都有所隸屬，功能受到了很大的限制，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。另外，檢察院既是“裁判員”又是“運(yùn)動員”的狀況廣遭詬病，一定程度上損害了司法的公信力。

●改革建立監(jiān)察委員會制度

監(jiān)察體制改革的主要措施，便是建立監(jiān)察委員會制度。本輪改革的現(xiàn)實(shí)性依據(jù)，來源于在北京、山西、浙江三地進(jìn)行的試點(diǎn)。具體內(nèi)容為：在中央層面設(shè)立國家監(jiān)察委員會，在各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（自治州）、縣（市轄區(qū)、自治縣、旗）三級設(shè)立對應(yīng)層級的監(jiān)察委員會，以“行政區(qū)劃+監(jiān)察委員會”的形式命名，來行使檢查職權(quán)；將縣級以上各級行政機(jī)關(guān)，也就是政府所有的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察職能劃歸給本級監(jiān)察委員會，將各級人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會，這些機(jī)構(gòu)都要整建制的轉(zhuǎn)變隸屬關(guān)系，成為新成立的監(jiān)察委員會的內(nèi)部職能部門，審計職能仍屬政府，不進(jìn)行整合；各級監(jiān)察委員會及其主任由本級人民代表大會產(chǎn)生，而副主任、委員由主任提請本級人大常委會進(jìn)行任免；各級監(jiān)察委員會對本級人大及其常委會和上一級的監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并且接受后兩者的監(jiān)督。還有非常重要的一點(diǎn)是，新成立的各級監(jiān)察委員會要和黨的各級紀(jì)律檢查委員會合署辦公，實(shí)行“一套班子，兩塊牌子”，兩套系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部也要進(jìn)行交叉任職。

在機(jī)構(gòu)和職能整合的基礎(chǔ)上，監(jiān)察委員會所具有的措施和手段也得到了整合和擴(kuò)大，其可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施，以便更好地履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職能。

另外，這一項(xiàng)新的制度設(shè)計牽扯眾多，必然和已經(jīng)頒布的相關(guān)法律法規(guī)發(fā)生沖突，所以調(diào)整《中華人民共和國行政監(jiān)察法》《中華人民共和國刑事訴訟法》等相關(guān)法律法規(guī)中與本次改革內(nèi)容相沖突的法條、內(nèi)容，并且出臺規(guī)范國家監(jiān)察職能的法律即《國家監(jiān)察法》，修改《憲法》，以憲法和法律的形式對監(jiān)察體制改革的內(nèi)容予以確定。

三、改革對中國政府過程的影響

●監(jiān)督體系發(fā)生重大變化

監(jiān)察體制改革、監(jiān)察委員會的設(shè)立對中國政府過程的影響，最直接也是最大的必然是政府過程中的監(jiān)督體系。這次改革實(shí)際上將黨的監(jiān)督、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督中關(guān)于對貪污、瀆職、職務(wù)犯罪的監(jiān)督整合成為一體，即統(tǒng)一的國家監(jiān)督。監(jiān)督體系三大系統(tǒng)中最為龐大的政治與政府監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)生制度性和結(jié)構(gòu)性變化，包含的主體變成了國家監(jiān)督、人大監(jiān)督（與法律監(jiān)督交叉）、政治協(xié)商監(jiān)督、政府審計監(jiān)督，以各級監(jiān)察委員會為形式的國家監(jiān)督便成了政治與政府監(jiān)督系統(tǒng)乃至于整個監(jiān)督體系的核心，成為最關(guān)鍵和最專業(yè)化的監(jiān)督主體，在整個國家的監(jiān)督工作中發(fā)揮中流砥柱的作用。

至于剩下兩大系統(tǒng)，雖未發(fā)生明顯的結(jié)構(gòu)性變化，但是也受到了一定的影響。法律監(jiān)督系統(tǒng)方面，由于新設(shè)立的監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生，對人大及其常委會負(fù)責(zé)，所以在一定層面上，人大及其常委會的監(jiān)督權(quán)也得到了加強(qiáng)，監(jiān)察監(jiān)督指的是檢察院行使的司法監(jiān)督，本次改革并不對其產(chǎn)生明顯影響；社會監(jiān)督系統(tǒng)方面，由于統(tǒng)一而又專門化的權(quán)力性監(jiān)督部門出現(xiàn)，理論上社會監(jiān)督這種中介性監(jiān)督所針對的監(jiān)督對象能夠被更有效地納入進(jìn)權(quán)力性監(jiān)督的程序中。

這樣的一次改革，實(shí)現(xiàn)各類分散的監(jiān)察向國家監(jiān)察的轉(zhuǎn)變，突破了原有監(jiān)督體系的局限性，使得原來分散的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督權(quán)、監(jiān)督職能獲得了統(tǒng)一性的整合。整合而成的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，其權(quán)力配置集中，擁有具有整體性且穩(wěn)定強(qiáng)大的監(jiān)督力量，且具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，克服了“碎片化”和“屏障性”的缺點(diǎn)，可以實(shí)現(xiàn)對所有公權(quán)力的行使以及公權(quán)力行使者的全方位、全覆蓋監(jiān)督，國家監(jiān)督在制度設(shè)計上清除了所有的死角。監(jiān)督體系的質(zhì)量在本次改革中獲得了很大的改造和升級，此后國家的監(jiān)督職能可以得到更好的發(fā)揮，進(jìn)而能夠更好地保障整個中國政府過程的穩(wěn)定和健康運(yùn)轉(zhuǎn)。

●國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)有所變動

政治權(quán)力結(jié)構(gòu)是政府過程運(yùn)行的基礎(chǔ)。在中央層面，中國的國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)可以劃分為四個方面：黨、政、軍、法。黨的方面，包括中共中央委員會、中共中央紀(jì)檢委；政的方面，包括全國人大及其常委會、國家主席、國務(wù)院、全國政協(xié)；軍的方面是中央軍委；法的方面則是“兩院”：最高人民法院、最高人民檢察院。這些構(gòu)成了中國的國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。

而監(jiān)察體制改革后，新設(shè)立的國家監(jiān)察委員會，行使的是國家監(jiān)察權(quán)，監(jiān)察權(quán)不從屬于行政權(quán)也不從屬于司法權(quán)，而是應(yīng)該與這兩者呈現(xiàn)并列關(guān)系；其產(chǎn)生于擁有立法權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)，但是產(chǎn)生后有自己的獨(dú)立性，而不是立法權(quán)的一部分；其接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，并與中紀(jì)委合署辦公，但其與黨也不是隸屬關(guān)系。

所以，國家監(jiān)察委員會不屬于任何一個原來國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的組成機(jī)構(gòu)，其應(yīng)該作為一個新的、獨(dú)立的個體加入國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。根據(jù)其自身屬性以及上述的劃分方法，其應(yīng)屬于“政”的方面。以后，國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中“政”的方面應(yīng)包括全國人大及其常委會、國家主席、國務(wù)院、全國政協(xié)以及國家監(jiān)察委員會，國家監(jiān)察委員會與國務(wù)院、最高法、最高檢平行設(shè)置，地位相同，變原來的“一府兩院”為“一府一委兩院”。上一次國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生如此明顯而又重要的變化，還要追溯到1992年中共中央顧問委員會的取消，已經(jīng)過去二十余年。更何況，中顧委只是特殊歷史時期一種特殊的制度產(chǎn)物，而監(jiān)察委員會則應(yīng)該作為一種基礎(chǔ)性的制度設(shè)計長期保存下去，永久性的成為國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的一部分。

國家監(jiān)察委員會與其他國家政治權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系可以歸納如下。與黨的關(guān)系，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，監(jiān)察委員會自然也要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，并且由于其與紀(jì)委合署辦公，這一合署而成的機(jī)構(gòu)既行使黨的監(jiān)察權(quán)，又行使國家監(jiān)督權(quán)，所以也能對黨內(nèi)進(jìn)行監(jiān)督；與全國人大及其常委會的關(guān)系，國家監(jiān)察委員會由全國人大產(chǎn)生，應(yīng)向全國人大及其常委會負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督，當(dāng)然，由于前者行使國家監(jiān)察權(quán)，所以其有權(quán)對人大及其常委會中的國家工作人員進(jìn)行監(jiān)督；與國家主席的關(guān)系，監(jiān)察委員會主任與總理不同，由全國人大選舉而非決定產(chǎn)生，所以國家主席無提名權(quán)，二者應(yīng)無直接法律關(guān)系；與國務(wù)院的關(guān)系，作為最高行政機(jī)關(guān)的國務(wù)院以及其工作人員，需接受國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督；與司法機(jī)關(guān)（兩院）的關(guān)系，應(yīng)形成“有機(jī)銜接、相互制衡”的關(guān)系。[2]與政協(xié)的關(guān)系，政協(xié)中的國家工作人員應(yīng)接受國家監(jiān)察權(quán)監(jiān)督。

隨著地方上省、市、縣三級都各自成立了相應(yīng)等級的監(jiān)察委員會，這三級地方的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化。雖然地方政治權(quán)力結(jié)構(gòu)與中央存在差別，但是這次改革帶來的變化是相似的，道理是相通的，這里就不再進(jìn)行詳細(xì)論述。

●黨政關(guān)系內(nèi)涵得到拓寬

黨政關(guān)系是中國政府過程中最基本的一組關(guān)系，處理黨政關(guān)系是貫穿整個政府過程的一條主線。理解黨政關(guān)系，不能將其片面理解為中國共產(chǎn)黨與政府、行政的關(guān)系，黨專指中國共產(chǎn)黨是毫無疑問的，但是這里的“政”不單單指政府或者說行政機(jī)關(guān)。這里“政”的內(nèi)涵應(yīng)類似甚至大于“廣義的政府”的內(nèi)涵，比如人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)等，屬于“廣義的政府”，而公有制企事業(yè)單位超出了“廣義的政府”這一概念，但是它們都屬于黨政關(guān)系中“政”的范疇。所以，黨政關(guān)系的內(nèi)涵包括中共與行政機(jī)關(guān)、與人大、與政協(xié)、與司法機(jī)關(guān)、與公有制企事業(yè)單位等主體的關(guān)系。

但是，原來的黨政關(guān)系中并不包含直接的中國共產(chǎn)黨與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系，因?yàn)樵瓉聿⒉淮嬖诮y(tǒng)一行使監(jiān)察權(quán)的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)被分解至各個主體且從屬于各個主體，黨與監(jiān)察權(quán)的關(guān)系是通過黨內(nèi)關(guān)系以及黨與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等主體的關(guān)系間接體現(xiàn)的，可以說黨與監(jiān)察權(quán)的關(guān)系從屬于其他黨政關(guān)系，這樣的關(guān)系是間接的、缺乏獨(dú)立性的。

隨著監(jiān)察委員會制度的建立，統(tǒng)一行使國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)出現(xiàn)，而中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是領(lǐng)導(dǎo)一切的，所以監(jiān)察委員會必然接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，這樣，直接的黨與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系也就形成了。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的一個要素，自然屬于“政”的范疇。黨與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系也是黨政關(guān)系的一種，在其內(nèi)涵范圍之內(nèi)，因此可以說，監(jiān)察體制改革和監(jiān)察委員會制度的建立拓寬了黨政關(guān)系的內(nèi)涵。

另外，監(jiān)察委員會和黨的紀(jì)檢委合署辦公加強(qiáng)了黨與監(jiān)察機(jī)關(guān)的聯(lián)系，同時也增加了這對關(guān)系的復(fù)雜性。如何理順這一對黨政關(guān)系，監(jiān)察委員會與紀(jì)檢委應(yīng)該如何“合署”，是本次監(jiān)察體制改革后出現(xiàn)的新難題，值得進(jìn)一步的探究。

參考文獻(xiàn)

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[2]王岐山在北京、山西、浙江調(diào)研監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作時強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)對公職人員監(jiān)察全覆蓋完善黨和國家的自我監(jiān)督[N].人民日報，2016-11-26.

作者簡介

郭智睿，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共政策和組織理論。

責(zé)任編輯 李冬梅