關(guān)于中部安徽、江西和湖北三省宅基地制度改革試點(diǎn)的評(píng)析

摘要：農(nóng)村宅基地制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容是多樣化的。在土地制度改革試點(diǎn)中，不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村宅基地制度的基本功能仍然是保障農(nóng)民住有所居。目前農(nóng)村宅基地制度改革的重點(diǎn)是，如何通過自上而下的制度和資源輸入和自下而上的群眾動(dòng)員形成土地管理能力，其中江西余江試點(diǎn)把政府治理和群眾動(dòng)員結(jié)合起來加強(qiáng)農(nóng)村土地管理，低成本推動(dòng)閑置宅基地退出，結(jié)合政府輸入資源形成了美麗鄉(xiāng)村的顯著成果。

關(guān)鍵詞：宅基地制度改革；中部地區(qū)

中圖分類號(hào)：F301.3

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.01.005

發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地制度改革，輿論及學(xué)界關(guān)注較多，重點(diǎn)是如何借宅基地制度改革實(shí)現(xiàn)農(nóng)民更大的財(cái)產(chǎn)權(quán)及財(cái)產(chǎn)性收入。在不發(fā)達(dá)地區(qū)，輿論及學(xué)界關(guān)注較少，這源于其宅基地本身的市場(chǎng)價(jià)值不高，農(nóng)民也普遍不太關(guān)注宅基地，地方政府借宅基地制度改革推動(dòng)的工作重點(diǎn)各有不同。我們可以對(duì)中部三個(gè)典型地區(qū)即江西、安徽和湖北進(jìn)行比較，內(nèi)容涉及農(nóng)村宅基地制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容、效果和機(jī)制，從中得出宅基地制度改革的多維度進(jìn)展及存在的問題。根據(jù)公開報(bào)道及我們調(diào)查的資料，三個(gè)地區(qū)宅基地制度改革內(nèi)容如下。

金寨：土地增減掛鉤和農(nóng)村宅基地大規(guī)模退出

安徽金寨縣作為農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)倍受矚目。2017年3月27日，國(guó)土資源報(bào)頭條發(fā)布了安徽省金寨縣農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)調(diào)查，較為詳細(xì)地介紹了這個(gè)試點(diǎn)的做法和效果。根據(jù)報(bào)道，安徽金寨農(nóng)村宅基地制度改革的主要特征是地方政府把土地增減掛鉤的國(guó)土政策用于異地搬遷扶貧。總體來說，安徽省通過土地增減掛鉤政策定向地向金寨縣輸入財(cái)政資源用于高價(jià)地補(bǔ)償宅基地退出。在省政府支持下，金寨縣通過土地增減掛鉤獲48萬(wàn)元/畝的高價(jià)，獲得50億轉(zhuǎn)移支付資金，這相當(dāng)于該縣4年的財(cái)政收入之和，因此金寨縣能夠高標(biāo)準(zhǔn)地補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)退出宅基地農(nóng)戶，推動(dòng)大量農(nóng)戶進(jìn)城購(gòu)房及農(nóng)村農(nóng)房和基礎(chǔ)設(shè)施大面積重建。國(guó)土資源報(bào)報(bào)道稱，“作為國(guó)家33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)中唯一國(guó)家級(jí)貧困縣，金寨將宅基地制度改革與扶貧搬遷等政策相結(jié)合，發(fā)揮政策疊加效應(yīng)，力促脫貧攻堅(jiān)，給當(dāng)?shù)匕傩諑砹藢?shí)實(shí)在在的利益”。這些實(shí)實(shí)在在的利益包括：建檔立卡的貧困戶可享受2萬(wàn)/人的資金補(bǔ)助；水庫(kù)移民可享受1.5萬(wàn)/人的資金補(bǔ)助；國(guó)土資源廳投入的1.15億專項(xiàng)資金；土地增減掛鉤獲得的資金，約50億資金，這些資金全部對(duì)應(yīng)使用在退出宅基地的農(nóng)戶?？梢?，來自土地增減掛鉤資金是最大的一筆資金。

有了那么多資源，金寨縣設(shè)計(jì)了非常優(yōu)惠的政策。優(yōu)惠政策包括補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)兩個(gè)部分：政府對(duì)退出宅基地及房屋拆除補(bǔ)償，大約每戶為8萬(wàn)元；又有各種各樣的獎(jiǎng)勵(lì)，政府按照不同的安置方式 ，設(shè)置了不同的獎(jiǎng)勵(lì)方式，總體上來說進(jìn)城購(gòu)房獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)最高。獎(jiǎng)勵(lì)分為三種。一是到縣城購(gòu)房的，疊加移民搬遷、易地扶貧搬遷資金補(bǔ)助，房屋拆除補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上浮30%，按購(gòu)房面積給予800元/平方米房票獎(jiǎng)勵(lì)，最高不超過100平方米。自愿放棄申請(qǐng)宅基地的，再給予2萬(wàn)元/戶獎(jiǎng)勵(lì)。金融機(jī)構(gòu)提供每戶20萬(wàn)元以下的免抵押安居貸款。二是到集鎮(zhèn)購(gòu)房的，疊加移民搬遷、易地扶貧搬遷資金補(bǔ)助，房屋拆除補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上浮15%，自愿放棄申請(qǐng)宅基地的，再給予1萬(wàn)元/戶獎(jiǎng)勵(lì)，按購(gòu)房面積給予200元/平方米房票獎(jiǎng)勵(lì)，最高不超過100平方米。金融機(jī)構(gòu)提供每戶10萬(wàn)元以下的免抵押安居貸款。三是到中心村莊建房的，對(duì)于建卡貧困戶、有直補(bǔ)人口的移民戶、人均建房面積小于30平方米的農(nóng)戶，優(yōu)先分配宅基地；疊加移民搬遷、易地扶貧搬遷資金補(bǔ)償，并整合有關(guān)涉農(nóng)資金配套建設(shè)給排水、道路、電力通訊、廣場(chǎng)綠地等服務(wù)設(shè)施。結(jié)果在政策引導(dǎo)激勵(lì)下，農(nóng)民退出宅基地表現(xiàn)出極高的積極性。根據(jù)報(bào)道的數(shù)據(jù)，金寨縣全縣申請(qǐng)宅基地退出1.29多萬(wàn)戶，其中貧困戶和移民戶占80%以上。全縣騰退復(fù)墾宅基地2.3萬(wàn)畝（戶均占地1.79畝，這里應(yīng)該包括居民點(diǎn)用地），扣除村莊建新用地5千畝，新增耕地1.8萬(wàn)畝（戶均節(jié)余1.40畝），這意味著可用于土地增減掛鉤的指標(biāo)是1.8萬(wàn)畝。已經(jīng)完成的土地指標(biāo)交易是2814畝，還有8000畝待調(diào)劑到省里使用，價(jià)格為48萬(wàn)元/畝，金寨縣為此將得到約50億的巨額收入。這意味著金寨縣完全有財(cái)力滿足1.29萬(wàn)戶宅基地有償退出的費(fèi)用。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，進(jìn)入規(guī)劃村莊的有9000戶，搬遷到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善的集中居住區(qū)，農(nóng)戶進(jìn)城購(gòu)房約3000套，快速消化了縣城庫(kù)存。

從前面的分析中可知，金寨縣宅基地制度改革帶來的最大“紅利”就在第四筆巨額資金。金寨縣財(cái)政是拿不出來錢的，六安市也拿不出來，因此必須要有外部資源輸入。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為這種幫助提供了一種制度化的手段。其原理是：按照現(xiàn)有政策，土地增減掛鉤項(xiàng)目中，農(nóng)民退出宅基地后形成的結(jié)余指標(biāo)可以用于城市新增建設(shè)用地。城市新增建設(shè)用地落地的出讓金也是“土地財(cái)政”的部分?，F(xiàn)在由于土地指標(biāo)來自于農(nóng)民，土地財(cái)政的再分配要向農(nóng)民分配利益。但是土地指標(biāo)本身是政策性的，屬于土地管制權(quán)力的一部分，只是由于中央偏緊地供給土地指標(biāo)，地方城市建設(shè)缺乏土地指標(biāo)，土地指標(biāo)才顯得值錢。按照市場(chǎng)交易的邏輯，地方政府要用最低的價(jià)格購(gòu)買土地指標(biāo)，比如安徽省最偏遠(yuǎn)的農(nóng)村宅基地最為便宜，可能就1萬(wàn)元，任何高于這個(gè)價(jià)格的土地指標(biāo)價(jià)格均是人為規(guī)定出來的。金寨縣是一個(gè)貧困縣，一畝宅基地的價(jià)值竟然高達(dá)45萬(wàn)元，沒有省政府財(cái)政特殊政策支持，這是不可能的。

據(jù)報(bào)道，這一政策被當(dāng)?shù)乜h官員認(rèn)為是“國(guó)土部拿出了壓箱底的好政策”，允許金寨縣的土地指標(biāo)調(diào)劑到省里使用，換取了大筆資金。但是我們認(rèn)為安徽金寨是政府人為打造的宅基地制度改革試點(diǎn)，試點(diǎn)成果具有誤導(dǎo)性，誤導(dǎo)農(nóng)民及基層干部認(rèn)為只要退出宅基地就能獲得大筆資金。如果金寨縣的宅基地制度改革成果是內(nèi)生的，那么15個(gè)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)就都可以通過制度改革獲得如此顯著的成果了。事實(shí)上到目前為止，沒有一個(gè)試點(diǎn)從省政府哪里獲得如此多的資金。在我們看來，由于如此巨大的成本，金寨縣也只能解決目前這1萬(wàn)多戶的宅基地退出。根據(jù)金寨縣的土地?cái)?shù)據(jù)，全縣可騰退宅基地12萬(wàn)畝（戶均占地1.79畝，其中戶均宅基地占地僅為260平方，其余為居民點(diǎn)占地），節(jié)地6萬(wàn)畝，按照每畝48萬(wàn)元的土地指標(biāo)價(jià)格，那么省財(cái)政全面改造金寨縣就需要288億！目前金寨縣已經(jīng)交易和有意向交易獲得的資金有50個(gè)億，省里接下來還需要再以土地增減掛鉤的方式向金寨縣支付230多億。安徽省僅僅是一個(gè)中部的省份啊，還有很多貧困縣需要省政府支援。

宅基地有償使用的前提是確定宅基地使用的法定標(biāo)準(zhǔn)，確定超占及一戶多宅等各種情形要繳納的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)及方式。按照當(dāng)?shù)氐霓k法，宅基地有償使用費(fèi)計(jì)算公式如下：第一區(qū)段超占面積（X）*調(diào)節(jié)系數(shù)（K1）+第二區(qū)段超占面積（Y）*調(diào)節(jié)系數(shù)（K2）。一戶多宅時(shí)，以法定面積為標(biāo)準(zhǔn)，把農(nóng)戶的二個(gè)或多個(gè)宅基地面積加總進(jìn)行總面積及區(qū)段計(jì)算；非集體經(jīng)濟(jì)成員占地則沒有初始的法定面積，全部計(jì)入超占面積進(jìn)行分區(qū)段計(jì)算。宜城市充分發(fā)揮村民自治的作用，每一個(gè)村莊依據(jù)實(shí)際情況制定有償使用制度，在政府確定的范圍內(nèi)自由選擇不同區(qū)段的調(diào)節(jié)系數(shù)。

從宅基地有償使用費(fèi)收取來看，宜城市取得了顯著的成果。全市農(nóng)村10.66萬(wàn)戶農(nóng)民，有8.63萬(wàn)戶宅基地占地超面積。截止到2017年5月份，全市已收取7.2萬(wàn)戶農(nóng)民的1207萬(wàn)元有償使用費(fèi)，大部分超占農(nóng)戶已經(jīng)交費(fèi)了。且宅基地有償使用費(fèi)“村收村支”，用于宅基地回購(gòu)和公益事業(yè)。但是宅基地有償使用費(fèi)收取本身不可持續(xù)，宅基地有償使用制度的初衷也根本難以達(dá)到。

調(diào)查了解到大多數(shù)農(nóng)戶積極交納有償使用費(fèi)的動(dòng)機(jī)并不太強(qiáng)，因?yàn)榻^大多部分超占是由于村規(guī)民約面積超過法律規(guī)定的“法定面積”。實(shí)踐中集體之所以能收得到有償使用費(fèi)和宅基地及房屋確權(quán)頒證相關(guān)，“交錢的目的是為了拿證”。由于確權(quán)頒證是一次性的，農(nóng)民第一次繳納有償使用費(fèi)后，不再準(zhǔn)備第二次繳納。有償使用費(fèi)收取也構(gòu)不成加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的經(jīng)濟(jì)手段，它毋寧是通過收費(fèi)確認(rèn)了農(nóng)戶超占及一戶多宅的事實(shí)，對(duì)已有的宅基地占有和利用構(gòu)不成任何有意義的改變，農(nóng)戶繳納了幾十元或數(shù)百元有償使用費(fèi)后，獲得了宅基地及房屋權(quán)證，土地還是那塊土地。集體收取有償使用費(fèi)也難以倒逼宅基地退出，地方政府更多的是想象。有少數(shù)農(nóng)戶為了避交宅基地有償使用費(fèi)，主動(dòng)退出宅基地，但是這一退出的性質(zhì)是協(xié)議性的，指的是約定未來退出。但是村干部很困惑，約定未來退出，村集體不收宅基地有償使用費(fèi)，但是到真正退出時(shí)，村集體也沒有錢補(bǔ)償農(nóng)民啊。

簡(jiǎn)言之，湖北省宜城市農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的宅基地有償使用制度，最終停留在制度文本上，實(shí)踐效果欠佳。宜城市既缺乏金寨縣那樣來自于外部的巨額資金投入，難以大規(guī)模推動(dòng)宅基地退出，也缺乏余江縣那樣的自上而下動(dòng)員群眾進(jìn)行村莊整治，低成本推動(dòng)閑置及一戶多退出的能力。因此改革最終就可能是熱熱鬧鬧一場(chǎng)空，難以改變現(xiàn)有農(nóng)村宅基地管理及利用格局。沒有錢，沒有管理能力，這實(shí)際上是全國(guó)中西部大多數(shù)農(nóng)村宅基地管理的實(shí)際情況。

結(jié)語(yǔ)： 如何評(píng)價(jià)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)

從目前農(nóng)村宅基地管理的問題來看，農(nóng)村宅基地制度改革的重點(diǎn)是，如何通過自上而下的制度和資源輸入和自下而上的群眾動(dòng)員形成土地管理能力。從這個(gè)角度，三個(gè)省的宅基地制度改革試點(diǎn)中的江西余江，最具有代表性。余江試點(diǎn)把政府治理和群眾動(dòng)員結(jié)合起來加強(qiáng)農(nóng)村土地管理，低成本推動(dòng)閑置宅基地退出，結(jié)合政府輸入資源形成了美麗鄉(xiāng)村的顯著成果。安徽金寨縣完全是由省政府人為打造的改革示范點(diǎn)，不具有可復(fù)制性，宅基地被誤認(rèn)為具有內(nèi)在價(jià)值，而實(shí)際上不過是政府資源借助土地指標(biāo)的輸入。而在湖北宜城，則既沒有外部資源輸入，也沒有群眾動(dòng)員能力，地方政府企圖通過土地有償使用的經(jīng)濟(jì)手段來加強(qiáng)土地管理是徒勞的，它不能改變?nèi)魏维F(xiàn)狀。

基金項(xiàng)目

中國(guó)博士后科學(xué)基金資助《中間階層對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響及參與機(jī)制研究》（2017M612427）研究成果。

參考文獻(xiàn)

[1]安徽省金寨縣農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)調(diào)查[N].國(guó)土資源報(bào)，2017-03-27.

[2]秦宏.農(nóng)宅動(dòng)起來 村貌靚起來[EB/OL].http：//www.cr-

news.net/323/37742_20160814

09/043.html.2016-08-14.

作者簡(jiǎn)介

夏柱智，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系講師，研究方向：農(nóng)村社會(huì)學(xué)。

責(zé)任編輯 解梅娟