農(nóng)民進(jìn)城了，農(nóng)村承包地怎么辦？

摘要：城市化進(jìn)程中如何處理農(nóng)民與農(nóng)村承包地的關(guān)系是一個(gè)重大的政治社會(huì)問題。原先“進(jìn)城退地”的制度安排要求進(jìn)城農(nóng)民退出農(nóng)村承包地；剛公布的《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》主張進(jìn)城農(nóng)民繼續(xù)保留承包地，即“進(jìn)城不退地”。兼顧農(nóng)民問題與農(nóng)業(yè)問題不能籠統(tǒng)地主張“進(jìn)城退地”或者“進(jìn)城不退地”，而是需要分類治理的思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；農(nóng)民；農(nóng)村承包地；城市化

中圖分類號(hào)：F321.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.01.003

在中國史無前例的城市化過程中，大量農(nóng)民進(jìn)入城市，進(jìn)城農(nóng)民不再耕種土地，如何處理農(nóng)民與農(nóng)村承包地的關(guān)系是一個(gè)重大的政治社會(huì)問題。原先“進(jìn)城退地”的制度安排要求進(jìn)城農(nóng)民退出農(nóng)村承包地，這一制度安排既實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公平，也有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。剛公布的《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》主張進(jìn)城農(nóng)民繼續(xù)保留承包地，即“進(jìn)城不退地”。因農(nóng)民群體的復(fù)雜化，不同類型的農(nóng)民進(jìn)城后繼續(xù)保留承包地有不同的影響。沒有獲得城市戶籍的農(nóng)民工繼續(xù)保留承包地，保障了農(nóng)民工返回農(nóng)村繼續(xù)耕種土地的權(quán)利，但不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展；已經(jīng)獲得城市戶籍的農(nóng)民繼續(xù)保留承包地，既產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)不公，也不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。農(nóng)民城市化流動(dòng)帶來人地關(guān)系的松動(dòng)，但并沒有成為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的契機(jī)，反而將農(nóng)業(yè)發(fā)展鎖入低效狀態(tài)。兼顧農(nóng)民問題與農(nóng)業(yè)問題不能籠統(tǒng)地主張“進(jìn)城退地”或者“進(jìn)城不退地”，而是需要分類治理的思路。

一、城市化進(jìn)程中進(jìn)城農(nóng)民和農(nóng)村承包地關(guān)系的兩種模式

●“進(jìn)城退地”模式

1980—1990年代我國采取封閉性的城鄉(xiāng)二元體制，與之相配套的是嚴(yán)格的戶籍管理制度。擁有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民無償獲得一定份額的土地，承包地和宅基地的福利性分配保障了農(nóng)民的居住、就業(yè)和生存：擁有城市戶籍的市民被納入政府制度性的社會(huì)保障體系。城市和農(nóng)村社會(huì)是兩個(gè)不同的社會(huì)系統(tǒng)，采取不同的資源配置方式和福利體系。雖然農(nóng)村社會(huì)的福利水平和城市的差距較大，但農(nóng)村人口也獲得了最基本的生活保障。我國處于發(fā)展中國家階段，且人口基數(shù)巨大，無法為所有人提供高水平的社會(huì)保障。13億人口都能夠獲得社會(huì)保障，這也體現(xiàn)了一種社會(huì)公平。

當(dāng)時(shí)農(nóng)村社會(huì)采取“進(jìn)城退地”的制度安排?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”

當(dāng)時(shí)農(nóng)民一般通過參軍、考學(xué)的方式進(jìn)入城市，流動(dòng)性較低，進(jìn)入城市的渠道較少。農(nóng)民通過參軍、考學(xué)進(jìn)入城市一般都可以找到收入較高且有保障的工作，并相應(yīng)地獲得了城市社會(huì)制度性的社會(huì)保障，他們也必須將戶口遷入城市。這部分農(nóng)民離開農(nóng)村，并將戶籍遷入城市，村集體就將他們的承包地分配給其他農(nóng)民耕種。當(dāng)時(shí)耕種土地需要繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，在年成不好的時(shí)候，土地產(chǎn)出甚至不及投入。因此，進(jìn)城農(nóng)民急切地想退出承包地。當(dāng)時(shí)即使承包方只有一個(gè)人口進(jìn)入城市，農(nóng)民也愿意退出承包地。當(dāng)農(nóng)民將戶籍遷入城市后，就主動(dòng)、無償放棄了農(nóng)村承包地。農(nóng)民在農(nóng)村獲得土地，進(jìn)入城市獲得國家的保障。一人只能享受一種社會(huì)福利，這體現(xiàn)了最基本的社會(huì)公平。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，不耕種土地的農(nóng)民不占有土地，耕種土地的農(nóng)民實(shí)際占有土地，便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的開展。并且隨著優(yōu)勢(shì)農(nóng)民進(jìn)入城市，在村的弱勢(shì)農(nóng)民可以獲得更多的土地資源，在一定程度上可以縮小城鄉(xiāng)差距。隨著越來越多的農(nóng)民進(jìn)入城市，在村農(nóng)民的土地規(guī)?？梢赃M(jìn)一步擴(kuò)大。當(dāng)大部分農(nóng)民進(jìn)入城市，農(nóng)村就可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！闭咧贫ㄕ卟皇呛唵蔚匾浴稗D(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口”作為農(nóng)民退出承包地的條件，而是將“遷入設(shè)區(qū)的市”作為農(nóng)民退出承包地的門檻，“遷入小城鎮(zhèn)”的農(nóng)民不需要退出承包地。將“遷入設(shè)區(qū)的市”作為門檻是非常高明的制度安排。

一是在我國的城市體制中，“設(shè)區(qū)的市”往往是地級(jí)市、省會(huì)城市和直轄市，這類級(jí)別的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)保障的水平較高，可以為城市人口提供體面的生活條件。相反，沒有設(shè)區(qū)的城市往往是縣級(jí)市或者小城鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)保障水平較低，不一定能夠?yàn)槌鞘腥丝谔峁w面的生活條件。將“遷入設(shè)區(qū)的市”作為農(nóng)民退出承包地的門檻可以防止農(nóng)民退出承包地后生活質(zhì)量降低，或者成為城市貧民。這表明政策設(shè)定的農(nóng)民退出農(nóng)村承包地的前提條件是，農(nóng)民能夠在城市獲得比農(nóng)村更體面和有保障的生活。

二是地方政府為了完成城鎮(zhèn)化率指標(biāo)，往往強(qiáng)制將農(nóng)民遷入城市。地方政府將農(nóng)民強(qiáng)制遷入縣級(jí)市或者小城鎮(zhèn)不難，但要將農(nóng)民強(qiáng)制遷入地級(jí)市和省會(huì)城市的操作難度大。將“遷入設(shè)區(qū)的市”作為農(nóng)民退出承包地的門檻可以防止地方政府將農(nóng)民強(qiáng)制遷入城市后剝奪他們的承包地。

●“進(jìn)城不退地”模式

上世紀(jì)90年代末以來，大量農(nóng)民進(jìn)入城市，情況變得復(fù)雜起來。一方面，農(nóng)民流動(dòng)方式多樣化，大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。這部分農(nóng)民既沒有在城市獲得正規(guī)的就業(yè)和社會(huì)保障，也沒有將戶籍遷入城市，要求進(jìn)城農(nóng)民工退出承包地并不現(xiàn)實(shí)。另一方面，隨著城鄉(xiāng)二元體制的開放性不斷提高，以及戶籍制度管理的松動(dòng)，即使在城市獲得正規(guī)就業(yè)和社會(huì)保障的農(nóng)民也不需要遷移戶口。2006年左右農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消，不久國家向農(nóng)村投入大量的惠農(nóng)資金，如糧食補(bǔ)貼、養(yǎng)老金等。通過考學(xué)、參軍進(jìn)城的農(nóng)民普遍沒有將戶籍遷回農(nóng)村。相反，之前將戶口遷入城市的農(nóng)民想方設(shè)法將戶籍遷回農(nóng)村。這部分農(nóng)民更不可能主動(dòng)、無償?shù)赝顺龀邪?。這就形成了“進(jìn)城不退地”的事實(shí)。

剛公布的《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》規(guī)定，“維護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)，由農(nóng)民選擇而不代替農(nóng)民選擇。承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益?！边@在法律層面賦予“進(jìn)城不退地”的合法性。

當(dāng)前階段農(nóng)民群體已經(jīng)發(fā)生了很大的分化，“誰是農(nóng)民”已經(jīng)變得模糊不清，農(nóng)民城市化形態(tài)也有很大的差異。進(jìn)城農(nóng)民及其城市化模式主要可以分為兩種不同的類型。一是進(jìn)城打工農(nóng)民工，簡稱農(nóng)民Ⅰ。這種類型的農(nóng)民主要從事非正規(guī)就業(yè)，收入低，也沒有獲得相應(yīng)的社會(huì)保障。這部分農(nóng)民年輕時(shí)往往進(jìn)城務(wù)工，年老時(shí)難以在城市找到就業(yè)機(jī)會(huì)，通常返回農(nóng)村耕種土地。他們并沒有徹底轉(zhuǎn)移到城市，處于“半城市化”狀態(tài)，依然依賴土地獲得就業(yè)和社會(huì)保障。二是通過考學(xué)、務(wù)工經(jīng)商在城市立足的農(nóng)民，簡稱農(nóng)民Ⅱ。這部分農(nóng)民通常找到收入較高、有社會(huì)保障的工作，生產(chǎn)生活已經(jīng)完全融入城市。農(nóng)民Ⅱ處于完全城市化狀態(tài)，在城市獲得更為體面和有保障的就業(yè)，不需要依賴農(nóng)村土地獲得就業(yè)和社會(huì)保障。大學(xué)擴(kuò)招以及升學(xué)率的提高，使得這部分農(nóng)民的數(shù)量不容小覷。在目前階段，農(nóng)民工的“半城市化”狀態(tài)將持續(xù)相當(dāng)長的時(shí)間，大學(xué)畢業(yè)生是完全城市化的主體，不同農(nóng)民群體“進(jìn)城不退地”產(chǎn)生不同的影響。

農(nóng)民Ⅰ進(jìn)城后保留承包地有利于社會(huì)穩(wěn)定，但不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善。農(nóng)民Ⅰ保留承包地，當(dāng)遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)可以返回農(nóng)村種地，避免成為城市貧民或者落入貧民窟以及由此引發(fā)的政治動(dòng)蕩。當(dāng)年齡增大時(shí)，農(nóng)民Ⅰ可以返回農(nóng)村養(yǎng)老。當(dāng)前我國已經(jīng)進(jìn)入“未富先老”階段，在國家還無力為農(nóng)村老年人提供養(yǎng)老保障的情況下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為一種退養(yǎng)方式，可以應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡化危機(jī)。農(nóng)民Ⅰ保留承包地存在的問題是不利于土地細(xì)碎化問題的解決。農(nóng)民Ⅰ的土地要么將土地留給年老的父母耕種，要么將耕地流轉(zhuǎn)給親朋好友耕種。農(nóng)民Ⅰ要求的土地租金不高，以方便隨時(shí)將土地收回來自己耕種。土地分散化流轉(zhuǎn)加劇土地細(xì)碎化問題，不利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。經(jīng)營者流入的土地面積越多，農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率越差。

農(nóng)民Ⅱ進(jìn)城后保留農(nóng)村承包地，既不公平，也沒有效率。雖然相關(guān)政策“支持引導(dǎo)其按照國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益”。但城市化擴(kuò)張時(shí)期，土地升值的空間很大，農(nóng)民都有征地預(yù)期，一般不會(huì)將承包地退出。不再依賴土地的農(nóng)民Ⅱ更愿意將土地“有”在那里，作為“鄉(xiāng)愁”，或者等待土地升值。農(nóng)民Ⅱ既享有政府提供的制度性社會(huì)保障，又占有農(nóng)村土地。一個(gè)人享有兩份福利，很不公平。如果他們將土地流轉(zhuǎn)出去，收取土地租金，不需要?jiǎng)趧?dòng)就可以獲得收益，他們是土地食利者。并且農(nóng)民Ⅱ往往是農(nóng)村中的強(qiáng)勢(shì)群體，收取土地租金，相當(dāng)于弱勢(shì)的、缺乏進(jìn)城就業(yè)能力的在村農(nóng)民向強(qiáng)勢(shì)農(nóng)民交租，有限的農(nóng)村資源通過這種方式進(jìn)入城市，這也非常的不公平。農(nóng)民Ⅱ占有土地，但不耕種土地，相當(dāng)于是“居城地主”，這對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化非常不利。由于戶均不過十畝地，流轉(zhuǎn)的收益有限，農(nóng)民Ⅱ往往任由土地荒廢。即使農(nóng)民Ⅱ愿意將土地流轉(zhuǎn)出去，進(jìn)城農(nóng)民的土地與其他農(nóng)民的土地犬牙交錯(cuò)在一起，進(jìn)行集中連片流轉(zhuǎn)非常困難。由于農(nóng)民Ⅱ常年居住在城市，也不會(huì)關(guān)心農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，不會(huì)允許修路修渠占用他們的土地。在村農(nóng)民不僅沒有得到好處，而且需要面臨更為惡劣的耕作條件。已經(jīng)完全城市化的農(nóng)民仍然占有小塊土地，將成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本性制約。

二、分類治理思路

解決進(jìn)城農(nóng)民的承包地退出問題的難點(diǎn)在于城市化過程中農(nóng)村社會(huì)的復(fù)雜化。在農(nóng)民工沒有徹底轉(zhuǎn)移到城市，還需要農(nóng)村承包地為其提供收入和社會(huì)保障的階段，讓農(nóng)民工退出承包地不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和城市化的實(shí)現(xiàn)。而大量農(nóng)民通過考學(xué)在城市獲得體面的生活，繼續(xù)保留他們的承包地，既影響社會(huì)公平，也不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)。

解決承包地退出問題可以采取分類治理的思路。農(nóng)民Ⅰ將土地交由集體流轉(zhuǎn)出去，獲得土地租金，并保留承包土地的權(quán)利。村集體調(diào)整地塊，將農(nóng)民Ⅰ不愿意耕種的土地集中連片有償出租給在村農(nóng)民耕種。這就既保障了農(nóng)民工的返鄉(xiāng)權(quán)利，也規(guī)避了進(jìn)城農(nóng)民工低效“占有”土地的弊病，實(shí)現(xiàn)了土地集中連片耕種。農(nóng)民Ⅱ無償退出承包地，將稀缺的土地資源配置給喪失進(jìn)城能力的弱勢(shì)農(nóng)民，有利于社會(huì)公平和穩(wěn)定。并且村集體整合農(nóng)民Ⅱ的土地，進(jìn)行集中連片分配。這樣就使得實(shí)際耕作者占有土地，且隨農(nóng)村人口減少土地經(jīng)營規(guī)模逐漸擴(kuò)大。

農(nóng)民城市化流動(dòng)，為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了新的契機(jī)，也為提高務(wù)農(nóng)農(nóng)民群體的收入提供了經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件。但《農(nóng)村土地承包法修正案（草案） 》刪去了“承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的”的農(nóng)民退出承包地的規(guī)定，主張進(jìn)城農(nóng)民繼續(xù)保留承包地。這或許可以保障農(nóng)民工的權(quán)益，但也固化了農(nóng)村土地關(guān)系，產(chǎn)生了社會(huì)不公，將我國農(nóng)業(yè)發(fā)展鎖定在低效狀況。在快速的城市化過程中，農(nóng)民群體復(fù)雜化，社會(huì)形態(tài)處于變化過程中。辨析“誰是農(nóng)民”，以及如何在保障農(nóng)民土地權(quán)益的基礎(chǔ)上促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，非?？简?yàn)改革者的智慧。

作者簡介

王海娟，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院、國土資源部法律評(píng)價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室博士后，研究方向：農(nóng)村土地制度與農(nóng)村社會(huì)學(xué)。

責(zé)任編輯 解梅娟