章程建設(shè)：職業(yè)院校內(nèi)部治理能力提升之助推利器

李金甫 李強(qiáng)

摘 要：“章程”是職業(yè)院校的憲章，上承國家法律法規(guī)，下啟學(xué)校規(guī)章制度，是規(guī)范職業(yè)院校與政府、社會(huì)的關(guān)系及其內(nèi)部秩序的準(zhǔn)則，也是職業(yè)院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。“建設(shè)章程”是職業(yè)院校依據(jù)國家法律、法規(guī)和教育方針政策，結(jié)合自身辦學(xué)實(shí)際，起草、修訂、完善章程文本的過程。而“章程建設(shè)”則是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及章程創(chuàng)作、章程核準(zhǔn)、章程實(shí)施、章程監(jiān)督與章程修訂五個(gè)緊密聯(lián)系的環(huán)節(jié)，是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的過程，具有自身的運(yùn)行機(jī)制和規(guī)律。職業(yè)院校通過“章程建設(shè)”，破解章程制定與執(zhí)行“兩張皮”的問題，不斷規(guī)范其辦學(xué)行為，推進(jìn)職業(yè)院校內(nèi)部治理能力提升。

關(guān)鍵詞：職業(yè)院校；內(nèi)部治理能力；章程建設(shè)；運(yùn)行機(jī)制

基金項(xiàng)目：山東省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2015年度重大招標(biāo)課題“職業(yè)院校內(nèi)部治理能力提升研究”（項(xiàng)目編號(hào)：VZ15009）

作者簡介：李金甫，男，講師，文學(xué)碩士，主要研究方向?yàn)楦呗毥逃芾?、文學(xué)研究；李強(qiáng)，男，紀(jì)委書記，教授，主要研究方向?yàn)楦呗毥逃芾怼?/p>

中圖分類號(hào)：G718.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-7747（2018）04-0007-04

創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，《中國制造2025》吹響了“制造大國”向“制造業(yè)強(qiáng)國”轉(zhuǎn)型的號(hào)角，在這種背景下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展急需大批高素質(zhì)技術(shù)技能人才。然而，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對職業(yè)教育要求的提高與職業(yè)院校內(nèi)部治理能力不強(qiáng)的矛盾比較突出，增強(qiáng)職業(yè)院?？沙掷m(xù)發(fā)展能力和服務(wù)能力，必須著力提升職業(yè)院校內(nèi)部治理能力。

一、職業(yè)院校內(nèi)部治理能力及其存在問題

職業(yè)教育是區(qū)別于普通教育的一種教育類型，它以培養(yǎng)面向社會(huì)生產(chǎn)、服務(wù)一線的高素質(zhì)技術(shù)技能人才為目標(biāo)。職業(yè)教育根據(jù)所有制性質(zhì)可分為公辦、民辦和混合所有制；從層次上可分為初等、中等和高等；從學(xué)歷類型上可分為全日制、繼續(xù)教育和短期培訓(xùn)等。職業(yè)院校是職業(yè)教育的細(xì)胞，承載著職業(yè)教育的職能、定位、發(fā)展方式，演繹著職業(yè)教育發(fā)展規(guī)律。職業(yè)院校內(nèi)部治理的規(guī)范程度，對于職業(yè)院校健康發(fā)展、充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能具有重要意義。

“治理”具有“統(tǒng)治”“管理”的涵義，是一個(gè)既古老又年輕的概念。說它古老，是因?yàn)槿祟愡M(jìn)入文明社會(huì)以后，就需要調(diào)整各種關(guān)系，更高效地開展生產(chǎn)、生活、軍事、外交等活動(dòng)，這就離不開有效治理。說它年輕，是從詞源學(xué)而言，“治理”這一概念屬于“治理理論”的范疇，現(xiàn)代意義上的“治理”起源于20世紀(jì)80年代末，除擁有“統(tǒng)治”“管理”一般意義上的涵義以外，更側(cè)重于通過多元主體平等協(xié)商合作、完善制度和健全激勵(lì)機(jī)制等，以協(xié)調(diào)利益關(guān)系、激發(fā)成員活力，涉及各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，民主、法治是其應(yīng)有之義。正如姜士偉在解讀中英文語境中的“治理”概念差異時(shí)指出，“當(dāng)前國內(nèi)學(xué)術(shù)界在使用‘治理一詞時(shí)卻表現(xiàn)出了另外一種趨勢： 融合， 即在使用‘治理一詞時(shí)并不刻意區(qū)分其中文與英文語境的含義， 而是將多種語境含義融合在一起”。[1]所以，在當(dāng)下語境中，“治理”這一概念具有豐富的內(nèi)涵。

“治理”的概念首先應(yīng)用于國家或企業(yè)管理領(lǐng)域，20世紀(jì)90年代以來，歐美各國將之引入了高等教育的改革，進(jìn)而影響到中國。在中國語境中，這一概念遷移到職業(yè)教育領(lǐng)域主要是黨的十八大以后的事，特別是2015年教育部印發(fā)《職業(yè)院校管理水平提升行動(dòng)計(jì)劃（2015—2018年）》，提出“加快實(shí)現(xiàn)學(xué)校治理能力現(xiàn)代化”的命題。[2]據(jù)《新華字典》解釋，“能力”即為“能勝任某項(xiàng)任務(wù)的主觀條件”。[3]從某種意義上說，“治理能力”可以理解為調(diào)整各種關(guān)系，提升工作效率，順利完成工作任務(wù)、事務(wù)等的主觀條件，突出表現(xiàn)為科學(xué)決策能力、執(zhí)行能力、監(jiān)督能力等?！皟?nèi)部治理能力”限定了治理實(shí)施的范圍，側(cè)重于協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系和利益相關(guān)者的利益關(guān)系的能力。簡言之，“職業(yè)院校內(nèi)部治理能力”就是職業(yè)院校協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系和利益相關(guān)者的利益關(guān)系，提升工作效率，順利完成工作任務(wù)、事務(wù)等的主觀條件，它是一個(gè)使得沖突和多元利益得到妥協(xié)并采取合作行為的持續(xù)過程，主要包括決策能力、執(zhí)行能力、監(jiān)督能力和評(píng)價(jià)能力等。[4]這一概念的提出，標(biāo)志著對職業(yè)院校治理的認(rèn)識(shí)提高到一個(gè)新的高度，引導(dǎo)職業(yè)院校從“外部”治理理念、措施、路徑的削足適履狀態(tài)中解脫出來，引導(dǎo)職業(yè)院校和研究者關(guān)注“內(nèi)部”治理規(guī)律，并準(zhǔn)確把握自身定位、發(fā)展規(guī)律、工作重點(diǎn)等，擴(kuò)大職業(yè)院校自主辦學(xué)權(quán)，促進(jìn)職業(yè)院校內(nèi)涵發(fā)展。

長期以來，我國職業(yè)院校內(nèi)部治理參照行政機(jī)關(guān)的管理模式及運(yùn)作方式，在一定程度上忽視了自身的治理特點(diǎn)，其內(nèi)部治理能力還不能較好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，突出表現(xiàn)在：人員素質(zhì)較低、集權(quán)式管理明顯、黨政責(zé)權(quán)不分、學(xué)術(shù)權(quán)力弱化、民主監(jiān)督乏力、社會(huì)參與度不高，等等。[4]因此，完善職業(yè)院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立起科學(xué)、高效的權(quán)責(zé)分配和運(yùn)行機(jī)制就顯得尤為必要?！罢鲁獭笔锹殬I(yè)院校內(nèi)部治理的“母法”，通過章程建設(shè)，以法治的思維和方式推進(jìn)職業(yè)院校內(nèi)部治理能力提升，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期職業(yè)院校改革發(fā)展的重要途徑和努力方向。

二、“章程建設(shè)”的反思與重構(gòu)

“章程建設(shè)”在職業(yè)院校內(nèi)部治理中具有舉足輕重的地位和作用。2015年，教育部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈職業(yè)院校管理水平提升行動(dòng)計(jì)劃（2015—2018年）〉的通知》（教職成〔2015〕7號(hào)），將“加快學(xué)校章程建設(shè)”作為管理水平提升的重點(diǎn)任務(wù)之一，提出要“依法制定和完善具有各自特色的學(xué)校章程”。[2]關(guān)于章程建設(shè)的研究成為熱點(diǎn)話題，研究者圍繞章程建設(shè)提出許多有價(jià)值的成果，但是從學(xué)理的角度解讀“章程建設(shè)”內(nèi)涵的偏少，甚至有的研究者對“章程建設(shè)”和“建設(shè)章程”的內(nèi)涵、外延以及兩者之間的關(guān)系缺乏必要的梳理。

從語義學(xué)的角度而言，“建設(shè)章程”是職業(yè)院?；I劃章程文本的過程，以章程文本的形成為其結(jié)果和終點(diǎn)。而“章程建設(shè)”是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及章程文本的創(chuàng)作、章程的核準(zhǔn)、章程的實(shí)施、章程的監(jiān)督以及章程的修訂等多個(gè)環(huán)節(jié)和層面，同時(shí)，“章程建設(shè)”也不是一蹴而就的，它不因完成一個(gè)流程而一勞永逸，而是不斷運(yùn)動(dòng)、周而復(fù)始的過程。因此，僅僅從“建設(shè)章程”的層面理解和界定“章程建設(shè)”，無疑是不恰當(dāng)?shù)?，也是片面的。正如陳立鵬指出的那樣：“關(guān)于學(xué)校章程建設(shè)的內(nèi)涵。簡單講，它包括學(xué)校章程的制定、實(shí)施、實(shí)施監(jiān)督等方面；而不能僅理解成學(xué)校章程的制定，或?qū)W校章程的實(shí)施”。[5]可以說，“章程建設(shè)”的大量工作存在于章程文本形成之后。

筆者認(rèn)為，應(yīng)以實(shí)踐的視角，從過程論著眼，整合章程研究成果，根據(jù)章程運(yùn)作過程、機(jī)制及其規(guī)律，著眼于現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的全過程，建立系統(tǒng)完備的“章程建設(shè)過程論”，準(zhǔn)確界定“章程建設(shè)”的豐富內(nèi)涵，這不僅具有學(xué)理意義，也具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對性。簡言之，“章程建設(shè)”是章程創(chuàng)作、章程核準(zhǔn)、章程實(shí)施、章程監(jiān)督與章程修訂五大環(huán)節(jié)前后銜接、循環(huán)往復(fù)的過程。章程創(chuàng)作是基礎(chǔ)，章程核準(zhǔn)是保護(hù)，章程實(shí)施是關(guān)鍵，章程監(jiān)督是保證，章程修訂是要求。通過章程建設(shè)這五大環(huán)節(jié)的循環(huán)往復(fù)，促進(jìn)職業(yè)院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善，提升職業(yè)院校內(nèi)部治理能力。

三、“章程建設(shè)”推進(jìn)職業(yè)院校內(nèi)部治理能力的運(yùn)行機(jī)制

（一）“章程創(chuàng)作”構(gòu)架職業(yè)院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

在章程創(chuàng)作過程中，職業(yè)院校必須研究黨和國家的法律、法規(guī)，尤其是貫徹落實(shí)教育法、職業(yè)教育法、《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（教育部第31號(hào)令）和相關(guān)法律法規(guī)要求，學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外同類院校章程創(chuàng)作的經(jīng)驗(yàn)和做法，廣泛征求相關(guān)部門、企業(yè)、專家、校友和廣大師生的意見和建議，經(jīng)過反復(fù)推敲、斟酌、修改之后，提出較為成熟而具有特色的章程草案。然后，經(jīng)過教職工代表大會(huì)討論、校長辦公會(huì)議審議和學(xué)校黨委會(huì)討論審定等環(huán)節(jié)，審核條款是否與法律法規(guī)相抵觸，各條款是否必要和可行，是否充分體現(xiàn)各利益主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，辦學(xué)理念的傳承與創(chuàng)新是否有機(jī)統(tǒng)一，文本結(jié)構(gòu)是否符合邏輯，用語是否規(guī)范、準(zhǔn)確，等等?！罢鲁虅?chuàng)作”重構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，明確學(xué)校辦學(xué)主體地位、突出學(xué)院（系、部）重心地位、彰顯教師主導(dǎo)地位、體現(xiàn)學(xué)生中心地位，全方位規(guī)范內(nèi)部治理行為，為提升內(nèi)部治理能力奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）“章程核準(zhǔn)”確立職業(yè)院校章程的立法屬性

章程經(jīng)學(xué)校黨委會(huì)審定通過后，呈送教育行政部門核準(zhǔn)，教育行政部門依據(jù)法律、法規(guī)和有關(guān)制度，聘請專家對章程文本進(jìn)行合法性審查，提出修改意見。職業(yè)院校吸收教育行政部門的審核意見，進(jìn)一步完善章程文本，確保內(nèi)部治理主體全面、治理方式科學(xué)有序、內(nèi)容條款表述準(zhǔn)確。當(dāng)職業(yè)院校對章程文本再次修改后，教育行政部門依法對職業(yè)院校章程予以核準(zhǔn)，章程文本就具備了法律效力和法律約束力。至此，職業(yè)院校符合其章程的辦學(xué)行為則受到法律的保護(hù)，違反其章程的辦學(xué)行為，教育行政部門有權(quán)進(jìn)行干預(yù)和處罰，避免內(nèi)部治理的隨意性和個(gè)人凌駕于章程之上的行為。

（三）“章程實(shí)施”規(guī)范職業(yè)院校內(nèi)部治理行為

章程建設(shè)過程中往往存在重建設(shè)、輕執(zhí)行的問題。為了破解這一難題，必須強(qiáng)化章程實(shí)施，完善配套措施，增強(qiáng)可操作性。首先，要加強(qiáng)對章程建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。從外部層面看，職業(yè)院校主管部門要對職業(yè)院校章程建設(shè)提出明確要求，推進(jìn)章程建設(shè)常態(tài)化。從內(nèi)部層面講，職業(yè)院校主要領(lǐng)導(dǎo)首先要作執(zhí)行章程的表率，支持相關(guān)利益主體依章維護(hù)權(quán)益、履行義務(wù)，并明確牽頭部門的職責(zé)，將章程建設(shè)列入學(xué)校年度工作計(jì)劃，推進(jìn)章程建設(shè)不斷深入。其次，要精心策劃對章程的學(xué)習(xí)宣傳。章程核準(zhǔn)后要號(hào)召全體師生認(rèn)真學(xué)習(xí)，利用校園網(wǎng)、微信、QQ、校報(bào)、?？皬V播電視等各類校園媒體，多角度展示章程建設(shè)的內(nèi)容、特色、亮點(diǎn)、成果等，營造濃厚氛圍，促進(jìn)章程建設(shè)觀念深入人心。再次，以章程文本為基礎(chǔ)構(gòu)建學(xué)校制度體系。根據(jù)職業(yè)教育發(fā)展的新形勢、新要求，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制、教代會(huì)制度、學(xué)術(shù)委員會(huì)制度等學(xué)校重大制度安排，同時(shí)，督促校內(nèi)各部門、各單位對照章程文本認(rèn)真梳理各自工作職責(zé)，按照章程要求對原有各項(xiàng)規(guī)章制度進(jìn)行廢、改、立，形成以章程為核心的新的制度匯編。第四，推進(jìn)規(guī)章制度的固化和實(shí)施。導(dǎo)入學(xué)校CIS，對學(xué)校的辦學(xué)定位、辦學(xué)理念、指導(dǎo)思想、“一訓(xùn)三風(fēng)”等理念識(shí)別系統(tǒng)（MIS），校規(guī)校紀(jì)和各種規(guī)章制度等行為識(shí)別系統(tǒng)（BIS），校徽、校旗、校歌、校名用字等視覺識(shí)別系統(tǒng)（VIS）進(jìn)行固化，增強(qiáng)章程的吸引力和實(shí)效性，調(diào)動(dòng)全校師生章程實(shí)施的積極性，用章程規(guī)范內(nèi)部治理行為。

（四）“章程監(jiān)督”促進(jìn)職業(yè)院校內(nèi)部治理落到實(shí)處

為了有效地落實(shí)章程，必須加強(qiáng)章程監(jiān)督，形成內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，防止權(quán)力濫用或不作為。章程監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督包括領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督、黨務(wù)校務(wù)公開監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察及督查監(jiān)督、考評(píng)監(jiān)督等。領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，是指學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，按照章程和有關(guān)制度，執(zhí)行黨委會(huì)議、黨政聯(lián)席會(huì)議、校（院）長辦公會(huì)議及“三重一大”決策制度，推進(jìn)科學(xué)民主決策；將章程建設(shè)和依法治校工作列入重要議題，定期調(diào)度有關(guān)情況。黨務(wù)校務(wù)公開監(jiān)督，是指將章程建設(shè)作為黨務(wù)校務(wù)公開的重要事項(xiàng)，相關(guān)部門（單位）及時(shí)公開工作開展情況，接受師生和社會(huì)監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察及督查監(jiān)督，是指發(fā)揮信訪渠道、監(jiān)督熱線及新媒體平臺(tái)的作用，接收廣大師生關(guān)于學(xué)校章程實(shí)施情況的反饋信息。考評(píng)監(jiān)督，是指發(fā)揮考評(píng)機(jī)制的作用，將依法依章辦事作為黨員干部和教職工評(píng)先樹優(yōu)的重要指標(biāo)，作為各部門（單位）年終績效考核的重要內(nèi)容。外部監(jiān)督，是指政府、企業(yè)、社會(huì)、家長的監(jiān)督，尤其要充分發(fā)揮政府的監(jiān)督作用，通過政府主管部門定期督導(dǎo)職業(yè)院校章程建設(shè)進(jìn)展情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、分析不足、反饋信息，推進(jìn)職業(yè)院校依法治校進(jìn)程。當(dāng)前，可將職業(yè)院校章程建設(shè)的評(píng)估結(jié)果納入優(yōu)質(zhì)高職院校入選和驗(yàn)收的重要指標(biāo)，以調(diào)動(dòng)職業(yè)院校落實(shí)章程的積極性。

（五）“章程修訂”完善職業(yè)院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

戰(zhàn)國韓非在《韓非子·五蠡》中提出“世異則事異，事異則備變”的主張，意思是：世界改變了事情也就隨之改變，事情改變了那就需要對變化進(jìn)行準(zhǔn)備。唯物辯證法認(rèn)為，一切都是運(yùn)動(dòng)的，而運(yùn)動(dòng)是發(fā)展的過程，其主要原因就是事物內(nèi)部矛盾的發(fā)展。從這一角度看，面對內(nèi)外形勢的變化，職業(yè)院校及時(shí)修訂完善章程也是章程建設(shè)的應(yīng)有之義。比如，隨著國際化辦學(xué)的深入開展，職業(yè)院校有必要取長補(bǔ)短，吸收國際同類院校先進(jìn)的辦學(xué)理念，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。又如，目前，多個(gè)省份已經(jīng)完成高等職業(yè)院校章程的核準(zhǔn)，但是由于教育部又新近印發(fā)《普通高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程（試行）》（中華人民共和國教育部令第37號(hào)），而原核準(zhǔn)章程文本中較少或者沒有涉及這些內(nèi)容。因此，應(yīng)及時(shí)修訂章程文本，建立政、校、企、行利益共同體，加強(qiáng)產(chǎn)教融合、校企合作。同時(shí)，作為“母法”的學(xué)校章程也應(yīng)該具有相對穩(wěn)定性，特別是當(dāng)前職業(yè)院校章程已被核準(zhǔn)的情況下，可以三年為一個(gè)周期，由教育主管部門統(tǒng)一組織職業(yè)院校進(jìn)行章程修訂，保持核準(zhǔn)文號(hào)的連續(xù)性，不斷把“章程建設(shè)”引向深入。職業(yè)院校根據(jù)有關(guān)規(guī)定和程序，啟動(dòng)章程建設(shè)新一輪循環(huán)，通過章程修訂，增強(qiáng)章程的針對性和時(shí)效性，進(jìn)一步完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)職業(yè)院校內(nèi)部治理能力提升。

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A Preliminary Research on the Constitution Construction to Improve the Internal Governance in Vocational Colleges

LI Jin-fu1，LI Qiang2

（1.Basic Ministry， Dezhou Vocational And Technical College， Dezhou 253034， China；2. Inspection Commission， Dezhou Vocational And Technical College， Dezhou 253034， China）

Abstract： The Constitution of vocational colleges， which is subordinate to national laws and regulations， and defines school rules and regulations， is the norms to regulate the relationship between vocational colleges and the government， society and its internal order， and is also the basis of the internal governance structure of vocational colleges. "Constructing Constitution" is the process of drafting， revising and improving the text of the Constitution by vocational colleges in accordance with the laws， regulations， educational principles and policies of the state and in the light of their own school practice. And "Constitution construction"， a systematic project and a circular process， involves five closely linked links such as the creation， approval， implementation， supervision， and revision， which has its own operation mechanism and laws. through the "Constitution construction"， Vocational colleges can solve the conflicts of construction and implementation， constantly regulate their operation， and promote the internal governance capacity of vocational colleges.

Key words： vocational colleges； the capacity of Internal governance； the construction of Constitution； operational mechanisms

[責(zé)任編輯 秦 濤]