高職院校章程中財(cái)務(wù)管理部分的文本剖析

摘 要：通過對我國高職院?，F(xiàn)行章程中財(cái)務(wù)管理部分的文本剖析表明，財(cái)務(wù)管理已經(jīng)成為章程的重要組成部分，但在財(cái)務(wù)制度、資產(chǎn)管理等方面還有完善的空間。直面這些問題，對高職院校依法修訂章程、進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)管理體制機(jī)制具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：高職院校；章程建設(shè)；財(cái)務(wù)管理；文本剖析

作者簡介：陳霞，女，高級會計(jì)師，主要研究方向?yàn)樨?cái)務(wù)管理。

中圖分類號：G718.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-7747（2018）04-0011-03

章程治理是現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)的起點(diǎn)。我國高職院校章程建設(shè)起步較晚，對章程治理的認(rèn)識還有一個(gè)漸進(jìn)過程，在財(cái)務(wù)制度、資產(chǎn)管理等方面還有完善的空間。落實(shí)國家法律和制度要求，依法完善章程中財(cái)務(wù)管理規(guī)范，堵住制度漏洞，這是高職院校章程建設(shè)應(yīng)當(dāng)重視的一個(gè)重要方面。

一、高職院校章程中設(shè)置財(cái)務(wù)管理部分的法律依據(jù)

根據(jù)《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）第二十七條規(guī)定，章程是高校設(shè)立的四個(gè)申報(bào)材料之一。《高等教育法》第二十八條明確了“經(jīng)費(fèi)來源、財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)制度”是高校章程的必要組成部分。2011年，教育部出臺的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》進(jìn)一步明確了章程的地位和作用：“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實(shí)施辦學(xué)和管理活動、開展社會合作?！辈⒓?xì)化了章程中財(cái)務(wù)管理章節(jié)的主要內(nèi)容，即“學(xué)校經(jīng)費(fèi)的來源渠道、財(cái)產(chǎn)屬性、使用原則和管理制度，接受捐贈的規(guī)則與辦法”和“學(xué)校財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)的使用與管理”。

上述規(guī)定表明，章程是高校完善法人治理結(jié)構(gòu)的基本制度，高職院校制定章程是貫徹《高等教育法》、規(guī)范決策機(jī)制、管理體制和依法辦學(xué)的重要途徑。章程要保障高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的充分行使，就應(yīng)當(dāng)明確財(cái)務(wù)管理的體制機(jī)制。作為英國近代高校改革的開路先鋒、倫敦大學(xué)1900年就有自己的章程，其中，對大學(xué)目標(biāo)、權(quán)力架構(gòu)、雇用條款、財(cái)務(wù)管理等有相應(yīng)的規(guī)范。[1]而我國高職院校普遍推行章程治理尚為新生事物，對章程的認(rèn)識、如何發(fā)揮章程的作用、如何與時(shí)俱進(jìn)修訂完善章程，均需要在實(shí)踐過程中不斷完善。

二、我國高職院校章程中財(cái)務(wù)管理部分的文本特點(diǎn)

筆者收集了我國高職院校（含公辦、民辦）的章程共25個(gè)，對其財(cái)務(wù)管理部分的文本進(jìn)行比較分析，總體而言，高職院校章程對經(jīng)費(fèi)來源、資產(chǎn)性質(zhì)和管理體系均有明確的闡述，基本涵蓋了財(cái)務(wù)管理的主要方面。

（一）明確了經(jīng)費(fèi)來源

高職院校章程對學(xué)校經(jīng)費(fèi)明確了三方面的來源：國家投入、社會資助和學(xué)費(fèi)收入，這是學(xué)校實(shí)現(xiàn)設(shè)立目標(biāo)、行使法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的一個(gè)重要前提。比如，吉林RY職業(yè)技術(shù)學(xué)院規(guī)定：“學(xué)院經(jīng)費(fèi)主要來源于財(cái)政撥款、事業(yè)收入和其他收入?！焙幽螩ZSW高等?？茖W(xué)校規(guī)定：“學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源主要包括財(cái)政撥款收入、事業(yè)收入、上級補(bǔ)助收入、附屬單位繳款收入、經(jīng)營收入和其他收入。”

（二）明確了資產(chǎn)性質(zhì)

高職院校章程均強(qiáng)調(diào)了學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。不管是公辦，還是民辦，高職院校存續(xù)期間取得的財(cái)產(chǎn)均屬于學(xué)校財(cái)產(chǎn)，學(xué)校依法享有占有、使用、處分的權(quán)利，如河南YX高等?？茖W(xué)校規(guī)定：“學(xué)校對擁有的資產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，依法自主管理和使用?！惫k高校章程中一般會明確學(xué)校資產(chǎn)的國有性質(zhì)，如陜西GS職業(yè)學(xué)院規(guī)定：“學(xué)校資產(chǎn)是指由學(xué)校占有、使用的，依法確認(rèn)為國家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱。”民辦高校資產(chǎn)的來源雖然較為復(fù)雜，有的民辦高校章程中回避了財(cái)產(chǎn)的最終歸屬，但是高校與舉辦者、其他權(quán)益相關(guān)方權(quán)屬邊界清晰，民辦學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)由《民辦教育促進(jìn)法》予以明確。有的民辦高職院校在章程中直接提出要求取得合理回報(bào)的，特別是明確了學(xué)校為營利性民辦學(xué)校的，終止辦學(xué)時(shí)其資產(chǎn)依《公司法》處理。

（三）明確了管理體系

高校章程明確了科層制領(lǐng)導(dǎo)體系、責(zé)任體系和監(jiān)督審計(jì)體系。一般表述為：學(xué)校實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的財(cái)務(wù)管理體制，以及建立健全財(cái)務(wù)預(yù)決算、內(nèi)部控制管理、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督等財(cái)務(wù)管理制度。比如，西安DL?？茖W(xué)校規(guī)定：“學(xué)校實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、集中核算的財(cái)務(wù)管理體制和審計(jì)管理體制。”吉林DZ信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院規(guī)定：“學(xué)校實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)算指導(dǎo)、集中核算、分級管理的財(cái)務(wù)管理制度，建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度和審計(jì)監(jiān)察制度，完善監(jiān)督機(jī)制，保證資金運(yùn)行安全?！睂W(xué)校財(cái)務(wù)管理的基本制度通過章程予以明確，為制度的進(jìn)一步優(yōu)化打下了良好的基礎(chǔ)。

三、我國高職院校章程中財(cái)務(wù)管理部分的不足之處

依據(jù)《高等教育法》，規(guī)范制定章程是每個(gè)高校依法治校的重要方式。通過梳理，筆者發(fā)現(xiàn)高職院?，F(xiàn)行章程中還有一些需要改進(jìn)的方面，比如存在財(cái)務(wù)部分章節(jié)標(biāo)題不統(tǒng)一、制度匯集不完整、經(jīng)費(fèi)來源不廣泛等問題，這些問題從一個(gè)側(cè)面反映了章程在制定過程中對財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)的疏漏，這些疏漏可能會成為制約學(xué)校規(guī)范管理行為、提升競爭能力的因素。

（一）章節(jié)標(biāo)題不統(tǒng)一

章節(jié)標(biāo)題不統(tǒng)一與內(nèi)容上存在疏漏相輔相成?！陡叩冉逃ā访鞔_了“經(jīng)費(fèi)來源、財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)制度”是高等學(xué)校章程的必要組成部分，這是一個(gè)統(tǒng)一規(guī)定，不宜強(qiáng)調(diào)個(gè)性化。現(xiàn)行章程文本中，雖然財(cái)務(wù)管理在章程中均有獨(dú)立章節(jié)，但是章節(jié)標(biāo)題五花八門，較為隨意。比如，廣州KJ職業(yè)學(xué)院為“學(xué)院經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、檔案與后勤保障”、GG職業(yè)學(xué)院為“經(jīng)費(fèi)來源與管理”、陜西JJ管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院為“經(jīng)費(fèi)來源與財(cái)務(wù)管理”、LB職業(yè)技術(shù)學(xué)院為“經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)與后勤”，標(biāo)題不統(tǒng)一，似乎是各有側(cè)重，其實(shí)也是對財(cái)務(wù)管理的一種理解偏差。

（二）制度匯集不完整

高職院校章程是制訂學(xué)校具體規(guī)章、制度的依據(jù)，不可能面面俱到，但是需要覆蓋基本的管理規(guī)范。制度匯集不完整的主要表現(xiàn)是，就本校的關(guān)注點(diǎn)稍作陳述，留下較大的自由裁量空間。有的主要明確學(xué)校的經(jīng)費(fèi)來源，如某學(xué)院財(cái)務(wù)管理部分只有三條，有兩條是明確經(jīng)費(fèi)來源，一條明確財(cái)務(wù)制度；有的民辦學(xué)校注重合理回報(bào)的取得，財(cái)務(wù)管理部分共五條，其中兩條是關(guān)于如何取得回報(bào)的。有論者認(rèn)為，篇幅短小的缺點(diǎn)最易導(dǎo)致高校權(quán)力濫用，章程的規(guī)范作用被消弱。[2]這種情況在章程治校過程中更易發(fā)生，主要原因是，普遍認(rèn)為財(cái)務(wù)管理只是學(xué)校發(fā)展的一種保障措施，重要性不及其他部分，章節(jié)往往在章程中處于靠后位置。

（三）經(jīng)費(fèi)來源不廣泛

我國高職院校經(jīng)費(fèi)來源主要依靠政府財(cái)政供給?！陡叩冉逃ā返诹畻l規(guī)定：“國家建立以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制，使高等教育事業(yè)的發(fā)展同經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的水平相適應(yīng)?！苯?jīng)費(fèi)來源的廣泛性與西方發(fā)達(dá)國家相比還有不小的差距，如社會捐助是哈佛大學(xué)重要的經(jīng)費(fèi)來源，“院務(wù)委員會將以自身的名義接受任何土地、住房和可繼承財(cái)產(chǎn)以及免費(fèi)的禮物和捐贈?！盵3]我國高職院校章程大多照抄《高等教育法》的規(guī)定，雖然也有高校認(rèn)識到這一問題，如WN職業(yè)技術(shù)學(xué)院規(guī)定：“學(xué)院積極拓展辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源渠道，籌措事業(yè)發(fā)展資金；鼓勵和支持院內(nèi)各單位面向社會籌措教學(xué)、科研經(jīng)費(fèi)及各類獎助基金?！钡傮w而言，不管是公辦，還是民辦，我國高職院校獲得社會援助不多。經(jīng)費(fèi)來源單一、社會捐助較少與我國高校制度設(shè)計(jì)、財(cái)政供給體制、高校人才培養(yǎng)目標(biāo)和社會傳統(tǒng)觀念密切相關(guān)。

四、完善高職院校章程中財(cái)務(wù)管理部分的建議

章程治校、章程治教是我國高等教育履行《高等教育法》的基本要求，也是高校從“管理”走向“治理”的重要途徑。對高職院校章程中財(cái)務(wù)管理的完善不僅是預(yù)防制度風(fēng)險(xiǎn)，也是為了從實(shí)踐層面更好地服務(wù)學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展。

（一）對章程涵義的再認(rèn)識

當(dāng)前，普遍認(rèn)為我國高校章程是一個(gè)單一文本。筆者認(rèn)為，這種認(rèn)識是不全面的，對某一所高校而言，廣義的章程應(yīng)當(dāng)是一系列的文件組成的，高校制定的章程文件只是其中重要組成部分。哈佛大學(xué)的章程是典型的復(fù)合型章程，包括州政府簽發(fā)的特許獎、立法機(jī)構(gòu)通過的法案，以及監(jiān)事會和院務(wù)委員會根據(jù)特許獎和法案賦予的自治權(quán)力而制定的內(nèi)部章程，共同組成了哈佛大學(xué)的章程體系。[4]因此，我國高職院校依法設(shè)立的批文也是章程的重要文本之一，批文是學(xué)校依法辦學(xué)的基本規(guī)范，學(xué)校制定章程時(shí)應(yīng)當(dāng)和批文的具體內(nèi)容有機(jī)結(jié)合起來。

（二）對財(cái)務(wù)制度的再完善

《高等教育法》第六十五條規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法建立、健全財(cái)務(wù)管理制度，合理使用、嚴(yán)格管理教育經(jīng)費(fèi)，提高教育投資效益?！备呗氃盒?yīng)當(dāng)根據(jù)財(cái)務(wù)管理的要求，對章程中基本的財(cái)務(wù)制度進(jìn)行重新梳理，如有的高校沒有將預(yù)算制度、監(jiān)督機(jī)制納入章程，需要在章程修訂時(shí)進(jìn)行完善。新修改的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：“民辦學(xué)校要重新分類登記，民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校?！薄盃I利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。”民辦高職院校應(yīng)根據(jù)法律要求重新登記，并完善財(cái)務(wù)監(jiān)管和資產(chǎn)處置制度。

（三）對資產(chǎn)管理的再優(yōu)化

部分高職院校章程中還有一些重要內(nèi)容沒有納入，如對高職院校資產(chǎn)管理在學(xué)校章程文本中普遍被忽視，一些學(xué)校章程幾乎沒有提及資產(chǎn)的管理，有的將資產(chǎn)管理納入后勤工作。科學(xué)、合理地用好日益增加的物力資源，不僅是對高等學(xué)校資產(chǎn)管理工作的挑戰(zhàn)，也是國家公共資源能否得到有效使用的社會重要關(guān)注點(diǎn)。[5]因此，章程應(yīng)當(dāng)對高職院校資產(chǎn)管理的職責(zé)和內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范，并通過章程予以明確，才能進(jìn)一步提升高職院校資產(chǎn)管理水平。

參考文獻(xiàn)：

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Analysis of the Text of Financial Management in the Constitution of Higher Vocational Colleges

CHEN Xia

（Finance Department of Changzhou Textile Garment Institute， Changzhou 213164，China）

Abstract： Through the analysis of the text of the financial management of higher vocational colleges， it shows that financial management has become an important part of the constitution， but there is still room for improvement in financial system， asset management and so on. Facing these problems directly， it is of certain significance for higher vocational colleges to amend the school constitution according to the laws and to further improve the financial management system.

Key words： higher vocational colleges； articles of association； financial management； text analysis

[責(zé)任編輯 秦 濤]