大學(xué)章程性質(zhì)的法理透視

陶好飛 徐雷

[摘 要] 隨著我國(guó)高等教育改革的逐漸深入，大學(xué)章程作為高校的核心法律文件，在“依法治校”中的重要地位開始顯現(xiàn)。但對(duì)于大學(xué)章程的法律性質(zhì)，學(xué)界仍存在爭(zhēng)論，由此造成的實(shí)施困難，影響了其實(shí)效性的發(fā)揮。本文評(píng)析了學(xué)界較流行的“契約說”“自治規(guī)則說”“法律說”三種觀點(diǎn)，認(rèn)為應(yīng)從外延視角、法律位階視角、特征和價(jià)值視角入手，以“大學(xué)內(nèi)部‘憲法和外部‘權(quán)利宣言”“行政規(guī)范性文件”以及“軟法”的定位，來綜合評(píng)價(jià)大學(xué)章程的法律性質(zhì)。

[關(guān)鍵詞] 大學(xué)章程；法律性質(zhì)；法律位階；軟法

[中圖分類號(hào)] D922.164 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號(hào)] 1672-4917（2018）03-0109-07

大學(xué)章程作為“依法治?！钡暮诵姆晌募?，是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的重要支撐。在我國(guó)，章程的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、由粗到細(xì)的過程。20世紀(jì)90年代，教育法和高等教育法先后將章程明確為高校設(shè)立的必要條件。2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》將“加強(qiáng)章程建設(shè)、完善治理結(jié)構(gòu)”作為建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的重要目標(biāo)[1]。2012年《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《制定辦法》）出臺(tái)，詳細(xì)規(guī)定了大學(xué)章程的內(nèi)容、制定程序、核準(zhǔn)機(jī)關(guān)等要素，對(duì)章程的規(guī)范化提出要求。2014年，教育部制訂了《高等學(xué)校章程核準(zhǔn)工作規(guī)程》（以下簡(jiǎn)稱《核準(zhǔn)規(guī)程》），要求“985工程”“211工程”高校在年底前完成章程起草工作。至2016年，全國(guó)本科高校章程已完成起草核準(zhǔn)工作，基本形成了“一校一章”的格局[2]。在此之后，進(jìn)入了以成文章程為依據(jù)，推進(jìn)優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，健全高校章程實(shí)施機(jī)制的新時(shí)期。但總體來看，學(xué)界對(duì)章程的效力范圍認(rèn)識(shí)不明，對(duì)其法律性質(zhì)的探討未達(dá)成共識(shí)。實(shí)踐中，已出臺(tái)的章程實(shí)效性不高，價(jià)值也未得到普遍認(rèn)同。只有明確大學(xué)章程的法律性質(zhì)，才能克服眾多理論和實(shí)踐困境，促進(jìn)章程的有效實(shí)施，進(jìn)而發(fā)揮章程規(guī)范、指引的最大功用，為現(xiàn)代大學(xué)治理提供制度保障。

一、大學(xué)章程的內(nèi)涵及合法性來源

大學(xué)章程最早誕生于歐洲的中世紀(jì)大學(xué)，其源頭為教皇或國(guó)王頒發(fā)的特許狀，意在使大學(xué)身份合法化，可類比為辦學(xué)執(zhí)照或政府批文。[3]經(jīng)過歷史的洗禮，發(fā)展到今天，西方的大學(xué)章程已分化出多元的稱謂，如Charter、Statute、Ordinance、By-law、Constitution、Legislation、Regulation等。實(shí)際上，任何一個(gè)詞匯，在不同的語(yǔ)境下，其含義均應(yīng)視文件內(nèi)容做具體的考察，甚至多個(gè)文件組合在一起才表示大學(xué)章程，如美國(guó)耶魯大學(xué)章程（The Yale Corporation By-laws）中，就包含Charter、Bylaw、Regulation三種表述[4]，英國(guó)的大學(xué)也有Charter、Statutes、Regulation共用的情況。而在我國(guó)，大學(xué)章程則有清政府和民國(guó)時(shí)期的“組織大綱”“組織規(guī)程”，臺(tái)灣地區(qū)的“組織規(guī)程”，香港地區(qū)的“大學(xué)條例”，大陸地區(qū)的“章程”等多種表述形式。

大學(xué)章程名稱的多元性，是造成目前對(duì)其內(nèi)涵認(rèn)識(shí)含混不清的重要原因。應(yīng)該說，任何一種稱謂都不是孤立存在的，其具體含義應(yīng)當(dāng)納入當(dāng)時(shí)的社會(huì)和歷史脈絡(luò)中考察。Charter（特許狀）出現(xiàn)的歷史最為久遠(yuǎn)，其作用類似于大學(xué)的設(shè)立文件，由權(quán)力機(jī)關(guān)授予，是大學(xué)成為獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)的標(biāo)識(shí)；Statute、Ordinance（章程、條例）則是大學(xué)在逐漸發(fā)展和完善過程中形成的，多是大學(xué)自行制訂的基礎(chǔ)管理制度、規(guī)則的集合；而By-law、Constitution、Legislation、Regulation（董事會(huì)規(guī)則、議事規(guī)則）則出現(xiàn)于近代，多側(cè)重于大學(xué)權(quán)力機(jī)構(gòu)的議事規(guī)則，或內(nèi)部機(jī)構(gòu)運(yùn)行的規(guī)程。實(shí)際上，完整意義上的大學(xué)章程至少應(yīng)包含三重內(nèi)涵，首先是大學(xué)獲得合法身份的記載或授權(quán)，體現(xiàn)章程對(duì)大學(xué)內(nèi)部、外部的約束力；其次是大學(xué)運(yùn)行管理的實(shí)體規(guī)則，保證大學(xué)順利達(dá)成人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)等功能和使命；最后是大學(xué)決策治理的程序性規(guī)則，使公私權(quán)力混雜的大學(xué)，權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任分配維持在可控的范圍內(nèi)?？梢赃@樣理解，大學(xué)章程是對(duì)大學(xué)所擁有的合法身份、運(yùn)行管理的實(shí)體性規(guī)則、決策治理的程序性規(guī)則的書面固化。

大學(xué)章程之所以合法，首先來自于法律授權(quán)。大學(xué)章程的演進(jìn)歷程告訴我們，緣法而治是其發(fā)揮實(shí)效性的重要保證，無論是中世紀(jì)的特許狀，還是現(xiàn)代大學(xué)章程，其效力都來源于國(guó)家法律的授予，缺乏法律賦權(quán)的大學(xué)章程無法實(shí)現(xiàn)“法治”與“權(quán)利”的共生共榮。其次，大學(xué)章程的合法性還來自于協(xié)商民主。協(xié)商民主的內(nèi)核是公民的公共協(xié)商，反映為參與者意愿的最大公約數(shù)和集體理性反思。大學(xué)章程“既是政府治理工具，又是公共自治規(guī)則，涉及多類主體權(quán)利和義務(wù)的界定和保障，具有公共性、契約性、包容性和開放性”[5]，因此各利益主體經(jīng)過博弈和集體決策而達(dá)成的共識(shí)構(gòu)成了大學(xué)章程的主體部分，這為其發(fā)揮效力提供了合法性基礎(chǔ)。

二、大學(xué)章程的法律性質(zhì)：學(xué)界觀點(diǎn)述評(píng)

大學(xué)章程歷經(jīng)千年發(fā)展，樣態(tài)紛繁復(fù)雜，客觀上增加了把握其法律性質(zhì)的難度，觀點(diǎn)上的論爭(zhēng)在所難免。目前學(xué)界對(duì)大學(xué)章程的法律性質(zhì)主要有如下觀點(diǎn)：

（一）契約說

持該說的學(xué)者認(rèn)為，大學(xué)章程是學(xué)校辦學(xué)各方以各自意思表示為基礎(chǔ)，共同協(xié)商后達(dá)成的關(guān)于權(quán)利義務(wù)的合意。但因所借鑒理論及對(duì)契約主體認(rèn)識(shí)的不同，又有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)是“民事契約說”，認(rèn)為大學(xué)章程是大學(xué)內(nèi)部制定的，是內(nèi)部組織成員之間的協(xié)議，“具有民事契約的性質(zhì)”[6]；另一種觀點(diǎn)是“行政契約說”。該說認(rèn)為大學(xué)章程是舉辦者（政府、社會(huì)）和辦學(xué)者（大學(xué)、大學(xué)成員）共同制訂的契約，尤其對(duì)于公立大學(xué)的章程，是“政府與公辦高校簽署的一份行政契約，通過契約明確政府與公辦高校的權(quán)力和職責(zé)”[7]。

本文認(rèn)為，大學(xué)章程雖有合意性，但并不能完全等同于契約。首先，“民事契約說”縮小了大學(xué)章程的內(nèi)涵，違反了締約主體平等原則。該說把大學(xué)章程的制定范圍僅限制在大學(xué)內(nèi)部組織成員，忽略了除大學(xué)及其成員以外，還有作為舉辦者的政府，作為利益相關(guān)方的投資者、校友等，都是大學(xué)章程的制定主體。此外，民事契約以締約主體地位平等為原則，而在章程制訂過程中，政府享有對(duì)章程的核準(zhǔn)權(quán)，處于明顯的行政優(yōu)益地位，顯然與民事契約的平等原則相悖。其次，“行政契約說”并不適合中國(guó)的現(xiàn)狀。行政契約的概念，目前只在理論上獲得認(rèn)可，在立法上尚不明確。姜明安教授將其定義為“行政主體以實(shí)施行政管理為目的，與行政相對(duì)一方就有關(guān)事項(xiàng)經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議”[8]。從普通法國(guó)家的行政法著述看，政府合同（行政契約）一般與商業(yè)有關(guān)[9]。在大陸法系國(guó)家，區(qū)分行政契約的意義在于將管轄權(quán)置于專門的行政法院，從而排除普通法院管轄。而大學(xué)章程的內(nèi)容與商業(yè)性質(zhì)的行政契約具有較大差異，我國(guó)也沒有類似德國(guó)、法國(guó)那樣相對(duì)獨(dú)立的行政法院設(shè)置。此外，在成立要件上，行政契約是行政主體的主動(dòng)性行為。而大學(xué)章程是大學(xué)設(shè)立的必要法律文件，以高校提出申請(qǐng)為前提，“教育行政主管部門對(duì)大學(xué)章程的審核，實(shí)際上屬于行政法上的行政許可行為”[10]，是依申請(qǐng)而為的被動(dòng)行為。章程并非高校與行政機(jī)關(guān)達(dá)成的行政契約。

當(dāng)現(xiàn)代大學(xué)由單純的學(xué)術(shù)共同體向復(fù)合型的公共組織轉(zhuǎn)化，并在公私兩個(gè)法域發(fā)揮作用時(shí)，大學(xué)章程的法律性質(zhì)也隨之表現(xiàn)出復(fù)雜的樣態(tài)，現(xiàn)從如下三個(gè)不同角度切入進(jìn)行探討。

（一）從外延角度考察，章程是大學(xué)內(nèi)部“憲法”和外部“權(quán)利宣言”

章程是大學(xué)法人成立及具有獨(dú)立人格的基石，是學(xué)術(shù)自治的基礎(chǔ)，是隔離行政干預(yù)和辦學(xué)自主權(quán)的“防線”。在制訂階段，章程主要體現(xiàn)出協(xié)商性。制訂章程是校內(nèi)外利益主體達(dá)成合意、相互博弈的過程。章程權(quán)威性的重要來源是多方合意，立約各方必須具有相應(yīng)的發(fā)言權(quán)，合意內(nèi)容必須體現(xiàn)各方的訴求，并得到對(duì)方的認(rèn)可。各方合意達(dá)成了，章程的權(quán)威也就樹立了。在實(shí)施階段，章程則具有了強(qiáng)制性，約束效力開始顯現(xiàn)。即使參與各方在達(dá)成合意時(shí)地位并不平衡，但在章程核準(zhǔn)生效后，其效力所及的范圍是平等的，所有利益主體及其所形成的法律關(guān)系，均平等受到章程的約束，哪些可為，哪些不可為，均按照章程所厘定的邊界確定。

此時(shí)，在大學(xué)內(nèi)部，章程是不折不扣的“憲法”，居于“最高法”和“綱領(lǐng)法”的地位。它不僅是大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由原則的內(nèi)部法源，還體現(xiàn)了大學(xué)內(nèi)部各種利益相關(guān)者的力量對(duì)比，是大學(xué)內(nèi)部各利益相關(guān)者關(guān)于大學(xué)價(jià)值和利益的分配契約。[16]校內(nèi)任何規(guī)章制度都必須以章程為直接依據(jù)。師生員工的行為，都應(yīng)以章程作為指導(dǎo)準(zhǔn)則。另外，章程還有一個(gè)重要功用是填補(bǔ)法律漏洞，在法律沒有明確規(guī)定的情況下，章程的預(yù)先規(guī)定為大學(xué)自治提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。違反章程的行為，如果沒有同時(shí)違反國(guó)家的法律，可以由大學(xué)自行解決。

就外部關(guān)系而言，章程是大學(xué)立校治學(xué)的“權(quán)利宣言”?！坝袡?quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有邊線的地方才休止”[17]，章程是劃分大學(xué)與外部勢(shì)力，尤其是與政府行政權(quán)力邊界的界碑，它對(duì)外宣示大學(xué)的權(quán)利和義務(wù)，力求達(dá)成大學(xué)與外部的平衡，保證辦學(xué)自主權(quán)的真正落實(shí)。這要求政府放權(quán)，允許不違反法律和政策、適合學(xué)校實(shí)際、較為具體化的條款載入章程，彰顯大學(xué)的辦學(xué)特色；還要求大學(xué)敢言，在遇到行政權(quán)力非法干涉時(shí)，敢于拿起章程，宣示辦學(xué)自主權(quán)，對(duì)行政權(quán)力說不，使政府的歸政府，大學(xué)的歸大學(xué)。

（二）從法律位階角度考察，大學(xué)章程屬“行政規(guī)范性文件”

盡管學(xué)者們一致認(rèn)為，大學(xué)章程是類似法律的規(guī)范性文件，但并未明確該文件的性質(zhì)，介紹時(shí)多使用“自治性規(guī)章”等模糊性字眼一筆帶過。究竟大學(xué)章程是法律、法規(guī)、規(guī)章抑或是一般規(guī)則？本文認(rèn)為，大學(xué)章程應(yīng)定位為“行政規(guī)范性文件”。

首先，大學(xué)章程不是傳統(tǒng)意義上的“法”。憲法、基本法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章是我國(guó)傳統(tǒng)意義上的法。有學(xué)者根據(jù)《制定辦法》第23條《制定辦法》第23條規(guī)定，地方政府舉辦的高等學(xué)校的章程由省級(jí)教育行政部門核準(zhǔn)，其中本科以上高等學(xué)校的章程核準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)報(bào)教育部備案；教育部直屬高等學(xué)校的章程由教育部核準(zhǔn)；其他中央部門所屬高校的章程，經(jīng)主管部門同意，報(bào)教育部核準(zhǔn)。，以及教育部網(wǎng)站“中華人民共和國(guó)教育部高等學(xué)校章程核準(zhǔn)書”的“信息類別”屬性為“部門規(guī)章”[18]，認(rèn)為大學(xué)章程是教育部的部門規(guī)章，具有強(qiáng)制行政法律效力，這種看法并不正確。大學(xué)章程的核準(zhǔn)、審查、公布環(huán)節(jié)，確實(shí)與部門規(guī)章有類似之處，如均由部務(wù)會(huì)議決定，由行政機(jī)關(guān)發(fā)文公布等。但二者的區(qū)別也顯而易見：大學(xué)章程制定的主導(dǎo)權(quán)在大學(xué)，而部門規(guī)章制定的主導(dǎo)權(quán)在相關(guān)行政部門；部門規(guī)章通常以“部令”形式呈現(xiàn)，在部門公報(bào)或者國(guó)務(wù)院公報(bào)和全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的有關(guān)報(bào)紙刊登，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案，大學(xué)章程顯然難以滿足上述條件。此外，除教育部直屬高校外，還有為數(shù)眾多的地方政府舉辦的高校，其章程由省教育廳核準(zhǔn)。教育廳發(fā)布的核準(zhǔn)書自然達(dá)不到地方政府規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)。若非要把教育部核準(zhǔn)的章程認(rèn)定為部門規(guī)章，會(huì)陷入同樣是高校，只因所屬部門不同，章程的法律效力存在高低之分的窘境。

其次，大學(xué)章程是行政規(guī)范性文件。行政規(guī)范性文件，是指除政府規(guī)章外，行政機(jī)關(guān)依據(jù)法定職權(quán)或者法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)制定的涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利、義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)可以反復(fù)適用的文件。教育部《核準(zhǔn)規(guī)程》第10條規(guī)定，“經(jīng)高校確認(rèn)的章程文本，由部長(zhǎng)簽發(fā)《教育部高等學(xué)校章程核準(zhǔn)書》，予以發(fā)布”。教育部公布的章程核準(zhǔn)書中，也載明“核準(zhǔn)書所附章程為最終文本，自即日起生效”。除教育部的相關(guān)規(guī)定外，各省級(jí)教育行政部門，如湖北省教育廳的《湖北省高等學(xué)校章程核準(zhǔn)工作規(guī)程》中，也規(guī)定“經(jīng)高校確認(rèn)的章程文本，由廳長(zhǎng)簽發(fā)《湖北省高等學(xué)校章程核準(zhǔn)書》，予以發(fā)布”。這均是對(duì)我國(guó)大學(xué)章程行政規(guī)范性文件性質(zhì)的確認(rèn)。

大學(xué)章程“行政規(guī)范性文件”的定位，并非對(duì)“去行政化”要求的背離。過去大學(xué)章程被束之高閣的一個(gè)重要原因，是其無法擺脫校內(nèi)文件的身份，法律位階過低，治校作用沒有顯現(xiàn)。尤其是在行政權(quán)一家獨(dú)大的今天，外界往往忽略大學(xué)章程的獨(dú)立性，將其等同于一般校內(nèi)規(guī)則。如果不從價(jià)值定位、核準(zhǔn)公布程序上進(jìn)行“拔高”，仍采取以往大學(xué)制定、自行公布、教育行政部門備案的形式，難以提高公眾對(duì)章程權(quán)威性的認(rèn)識(shí)。行政規(guī)范性文件雖不是行政立法，但顯然比普通校內(nèi)規(guī)定規(guī)格更高，規(guī)范性更強(qiáng)，約束范圍更大，尤其是由國(guó)家和各省市教育行政機(jī)關(guān)公布，擴(kuò)大了關(guān)注和知情范圍，突出地向外界公示了大學(xué)和政府間的合意，劃分了二者的權(quán)責(zé)邊界，使政府或其他機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校的過度行政干預(yù)喪失了法理基礎(chǔ)。這有利于確立章程的權(quán)威性，確保“政校分開、管辦分離”的“去行政化”原則，在既定規(guī)則的約束下，真正得以貫徹實(shí)施。

（三）從特征和價(jià)值的角度考察，大學(xué)章程的法律性質(zhì)應(yīng)定位于“軟法”

“軟法”這一術(shù)語(yǔ)最早來源于國(guó)際法。1994 年西方學(xué)者弗朗西斯施尼德（Francis Snyder）為軟法的概念作了一個(gè)被認(rèn)為較為準(zhǔn)確精練，從而也被大量引用的界定，即軟法是原則上沒有法律約束力但是卻有實(shí)際效力的行為規(guī)則[19]。在我國(guó)，軟法通常被定義為“在中國(guó)社會(huì)中客觀存在的、主要是由國(guó)家認(rèn)可和社會(huì)默契方式形成的、并以柔性的或者非正式的強(qiáng)制手段實(shí)現(xiàn)其功能和作用的法律體系”[20]。學(xué)者們認(rèn)為，軟法的特征在于，第一，軟法規(guī)則的形成主體具有多樣性。既可能是國(guó)家機(jī)關(guān)，也可能是社會(huì)自治組織或混合組織等，當(dāng)然，后兩者形成的規(guī)則需要得到某種形式直接或間接的國(guó)家認(rèn)可；……第三，軟法一般不規(guī)定罰則，軟法通常不具有像硬法那樣的否定性法律后果，更多的是依靠自律和激勵(lì)性的規(guī)定；第四，軟法通常不具有國(guó)家強(qiáng)制約束力，而是依靠制度、輿論導(dǎo)向、倫理道德、文化等軟約束力來發(fā)揮作用[21]。

大學(xué)章程的法律特征與軟法具有高度的契合性。首先，從制定主體看，大學(xué)章程由政府、大學(xué)和其他利益相關(guān)者協(xié)商制定，符合軟法的主體多樣性特征。而且大學(xué)章程的制定由大學(xué)主導(dǎo)，不同于由立法或行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)制定的“硬法”；其次，從制定過程來看，章程制定各方以對(duì)話、協(xié)商、開放為特征，較多運(yùn)用脫離強(qiáng)制命令色彩的軟性協(xié)商手段；再次，從內(nèi)容來看，大學(xué)章程一般不規(guī)定具體的罰則。與憲法類似，章程作為一校運(yùn)行的根本大法，更多的是對(duì)學(xué)校及相關(guān)治理主體權(quán)利義務(wù)的事實(shí)性敘述，帶有確認(rèn)性和鼓勵(lì)性，并非重在體現(xiàn)制裁性和懲罰性。因此，章程中鮮見懲罰性條款，而多見宣示性的“學(xué)校依法享有辦學(xué)自主權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，不受任何組織和個(gè)人的非法干涉”等表述。最后，從效力來看，大學(xué)章程的約束力并未表現(xiàn)出明顯的強(qiáng)制性特點(diǎn)，而更多地表現(xiàn)出基于大學(xué)精神而產(chǎn)生的認(rèn)可性約束力。[22]對(duì)內(nèi)，如果大學(xué)成員違反了基本權(quán)利義務(wù)，學(xué)?？梢愿鶕?jù)章程規(guī)定，適用校內(nèi)規(guī)章制度中的相應(yīng)罰則進(jìn)行處理，但該約束力的直接來源是大學(xué)的自治傳統(tǒng)和特別權(quán)力關(guān)系，而非國(guó)家強(qiáng)制。對(duì)外，如果行政機(jī)關(guān)違反了章程義務(wù)，大學(xué)可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為提起訴訟，章程的作用是提供二者權(quán)利義務(wù)劃分的依據(jù)，但約束力來源于教育法和高等教育法中的強(qiáng)制性規(guī)范，而非直接源于大學(xué)章程本身。從以上四點(diǎn)可以看出，大學(xué)章程與軟法的主要特征高度一致，可以說，大學(xué)章程的法律性質(zhì)就是軟法。

軟法的興起，源自現(xiàn)代公共治理發(fā)展的推動(dòng)。同樣，我國(guó)大學(xué)章程的梳理和重構(gòu)，也是在公共治理理念推動(dòng)下，擺脫傳統(tǒng)的國(guó)家管理模式，建立現(xiàn)代大學(xué)制度的必然要求。其價(jià)值訴求在于規(guī)范大學(xué)內(nèi)部運(yùn)行與管理，協(xié)調(diào)大學(xué)內(nèi)外部關(guān)系。明確大學(xué)章程的軟法性質(zhì)，有利于理順大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，推動(dòng)各種力量通過有效互動(dòng)，生成一種創(chuàng)造性的“自發(fā)秩序”，以構(gòu)筑開放、民主的自治性治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)大學(xué)管理模式的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)章程規(guī)范大學(xué)內(nèi)部運(yùn)行與管理的程序的價(jià)值訴求。此外，大學(xué)章程作為軟法，有利于實(shí)現(xiàn)大學(xué)外部權(quán)力的合理分配，是對(duì)教育法、高等教育法等硬法的有益補(bǔ)充和導(dǎo)引。其補(bǔ)充作用體現(xiàn)在，教育法和高等教育法只能就國(guó)家高等教育發(fā)展中的基本的、重大的問題做出規(guī)定，不可能顧及每一所大學(xué)的特殊性，這就為大學(xué)章程的軟法規(guī)則留出了發(fā)揮空間。大學(xué)可以在章程中制定切合實(shí)際的，具體可行的治理方案，充分體現(xiàn)辦學(xué)特色，并由硬法提供法律保障，以類似于“司法解釋”的形式，增強(qiáng)硬法的可操作性。其導(dǎo)引作用體現(xiàn)在，大學(xué)章程因其開放、靈活的特點(diǎn)，對(duì)相對(duì)僵化的硬法具有導(dǎo)引和推動(dòng)作用，促進(jìn)其不斷完善和全面，使硬法的制度安排更重視銜接與呼應(yīng)，更貼近實(shí)踐，更注重實(shí)效。

最后，還應(yīng)該看到，深化大學(xué)治理改革，構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度，是硬法和軟法共同起作用的結(jié)果，既要重視大學(xué)章程的重構(gòu)和實(shí)施，克服“軟法偏軟”的弊端，更要注意總結(jié)和歸納，把先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)寫入法律，解決“硬法不硬”的問題。應(yīng)借助大學(xué)章程實(shí)施的契機(jī)，把修訂教育法、高等教育法提上議事日程，進(jìn)一步明確大學(xué)章程的法律地位，明確教育行政機(jī)關(guān)和大學(xué)的關(guān)系，明確違反章程時(shí)的法律責(zé)任。只有這樣，大學(xué)章程才能真正發(fā)揮作用，加快推動(dòng)我國(guó)高等教育的法治化進(jìn)程。

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Abstract： With the deepening of the reform of higher education in China， the university statute， as the core legal document of universities， has been playing an important role in the rule of law. But for the legal nature of university statute， there are still arguments in the academic circles， resulting in the difficulties of application， affecting the effectiveness of its implementation. This paper analyzes the three views of “contract theory，” “rule of autonomy” and “l(fā)egal theory，” which are popular in the academic circles. It is considered that the legal nature of the university statute should be defined as the “Constitution and the Declaration of Rights，” the “administrative normative document” and the “soft law” from the perspective of the extension， the perspective of the legal hierarchy， the perspective of characteristics and the value.

Key words： university statute； legal nature； legal hierarchy； soft law

（責(zé)任編輯 劉永俊）