合憲性審查機制建設的40年

莫紀宏

[摘 要] 回顧我國1982年現(xiàn)行憲法生效以后過去36年中憲法實施監(jiān)督機構和合憲性審查機制建立的過程、學界的主流觀點以及實踐中有代表和影響性的案例，可以看到我國的合憲性審查機制的建立在法理上和實踐中經(jīng)歷了“機構優(yōu)先”“司法審查”“違憲審查”和“合憲性審查”幾個不同的發(fā)展階段，其中，每一個階段在學理和實踐中都形成了主流性的觀點和做法。筆者認為，只有依據(jù)憲法規(guī)定享有監(jiān)督憲法實施職責的全國人大及其常委會在監(jiān)督憲法實施方面的重要實踐才真正具有合憲性審查的制度功能。黨的十九大提出“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”的要求，是在總結全國人大及其常委會過去在監(jiān)督憲法實施方面的經(jīng)驗和教訓基礎上提出的。十三屆全國人大一次會議審議通過的《中華人民共和國憲法修正案》將全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會正是我國合憲性審查機制建立和健全的必然要求，全國人大憲法和法律委員會將會在協(xié)助全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施、推進合憲性審查工作方面發(fā)揮極其重要的作用。

[關鍵詞] 合憲性審查工作；機構優(yōu)先；司法審查；違憲審查；依憲治國；依憲執(zhí)政；依憲立法

[中圖分類號] D91104 [文獻標志碼]A [文章編號] 1672-4917（2018）03-0016-07

黨的十九大報告明確提出：加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威[1]。黨的十九大第一次提出了“合憲性審查”概念，對于加強憲法實施和監(jiān)督、維護憲法權威起到了非常重要的制度保障作用?！昂蠎椥詫彶椤弊鳛榧訌姂椃▽嵤┍O(jiān)督的重要措施，從1982年現(xiàn)行憲法制定時就已經(jīng)得到了學界和有關部門的高度關注，其中經(jīng)過了“機構先導”“司法審查”“違憲審查”到“合憲性審查”幾個發(fā)展階段，最終走向了成熟?！昂蠎椥詫彶椤睓C制確立和發(fā)展的歷程與改革開放后我國法治建設的進程基本同步，反映了我國法治建設的不斷進步，特別是體現(xiàn)了依憲治國、依憲執(zhí)政的價值要求。

一、“機構先導”開啟了合憲性審查工作的序幕

改革開放以來，以合憲審查或違憲審查為契機來加強憲法實施的監(jiān)督工作，最早始于建立什么樣的憲法實施監(jiān)督機構的學術爭論和制度建設。早在1982年現(xiàn)行憲法制定的過程中，作為負責合憲性審查工作的專門機構憲法委員會就曾經(jīng)被憲法修改委員會考慮過①，后來基于各種因素沒有寫到憲法文本中，但現(xiàn)行憲法把憲法實施和監(jiān)督的職責賦予了全國人大及其常委會。現(xiàn)行憲法第62條和第67條規(guī)定，全國人大及其常委會具有監(jiān)督憲法實施的職責。為了推動全國人大及其常委會更好地履行監(jiān)督憲法實施的職責，1983年王叔文等30名全國人大代表曾聯(lián)名向六屆全國人大會議提出議案，建議在全國人大下設憲法委員會。1989年，湖北李崇淮等31位代表、四川王叔文等32位代表向七屆全國人大會議提出關于建議全國人大設立憲法委員會的議案（第316號、392號）[2]。

關于建立監(jiān)督憲法實施的專門機構，法學界最早對該問題明確加以學術討論的是發(fā)表在1984年第4期《中國社會科學》上由陳云生撰寫的《論憲法實施的組織保障》，其后胡錦光教授也對憲法實施的監(jiān)督機構進行了較為全面的理論探討。從1985年開始，胡錦光教授連續(xù)在幾篇學術論文中探討了在我國全國人大下設憲法委員會的可行性，這些論文包括發(fā)表在1985年第1期《中國法學》上的《論憲法監(jiān)督制度》，與董成美教授合作發(fā)表在1987年第1期《中國人民大學學報》上的《我國違憲審查機構的組織探討》，以及發(fā)表在1987年第3期《法律學習與研究》上的《我國違憲審查的方式與處理初探》等等。由于王叔文等全國人大代表的多次提議以及法學界的推波助瀾，終于使得建立專門的憲法實施監(jiān)督機構進入了高層議題。1993年修憲過程中，在《中國共產黨中央委員會關于修改憲法部分內容的補充建議》（以下簡稱《補充建議》）中指出：“根據(jù)憲法第七十條的規(guī)定，全國人大可設立專門委員會性質的憲法監(jiān)督委員會，憲法可以不再作規(guī)定?！鄙鲜觥堆a充建議》向社會公眾表達了全國人大無需經(jīng)過修憲就可以根據(jù)需要隨時設立專門的憲法實施監(jiān)督機構。不過，在實踐中，在不修改憲法的前提下來推動設立全國人大憲法實施監(jiān)督的專門機構非常困難。直到黨的十九屆三中全會審議通過《深化黨和國家機構改革方案》才再一次提到了憲法實施監(jiān)督的專門機構問題，即在新一輪黨和國家機構改革中把“全國人大法律委員會”更名為“全國人大憲法和法律委員會”，由此來加強全國人大及其常委會對憲法實施的監(jiān)督工作。隨后，根據(jù)黨的十九屆三中全會關于加強憲法實施監(jiān)督的要求，2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議審議通過的《中華人民共和國憲法修正案》第44條第2款規(guī)定：憲法第70條第1款中“全國人民代表大會設立民族委員會、法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設立的專門委員會?！毙薷臑椋骸叭珖嗣翊泶髸O立民族委員會、憲法和法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設立的專門委員會?！敝链?，作為制度體制機制上行使監(jiān)督憲法實施職責的專門機構終于落到實處，全國人大憲法和法律委員會也成為十三屆全國人大設立的第一個組織機構2018年3月13日，十三屆全國人大一次會議表決通過了《第十三屆全國人民代表大會憲法和法律委員會主任委員、副主任委員、委員名單（草案）》，全國人大憲法和法律委員會正式成立，該委員會是十三屆全國人大一次會議產生的十三屆全國人大第一個機構。，這充分說明了黨中央對全國人大憲法和法律委員會在推進合憲性審查工作、保障憲法實施方面寄予了厚望。

二、“司法審查”掀起了合憲性審查制度建設的熱潮

改革開放以來，合憲問題、違憲問題以及通過司法審查途徑、憲法司法化等方式來保證合憲性一直受到我國憲法學界的關注。CNKI數(shù)據(jù)庫顯示，早在1979年第6期《法學譯叢》上就刊登了潘漢典先生翻譯的《法國對法律合憲性的監(jiān)督》一文；把法律的合憲性與我國的具體國情結合起來加以探討的學術論文最早見于黎建飛、孔小紅撰寫的1985年第1期《社會科學》上的《法律的合憲性與經(jīng)濟體制改革》一文；從司法審查的角度來介紹合憲審查或違憲審查的最早是龔祥瑞、羅豪才、吳擷英發(fā)表在1981年第1期《法學研究》上的《西方國家的司法審查制度》；結合中國實際來探討違憲審查模式的學術論文最早可見于費善誠撰寫的發(fā)表在1999年第2期《政法論壇》上的《試論我國違憲審查制度的模式選擇》。隨后，王磊[3]、王振民[4]等憲法學者對通過司法審查方式來實現(xiàn)憲法實施監(jiān)督都推出了個人的學術專著，豐富了憲法學界對司法審查理論的研究成果。對于在中國的具體國情下能否通過司法審查途徑來實現(xiàn)法律的合憲性審查，學術觀點最具影響的當屬胡錦光發(fā)表在1993年第1期《法學家》上的《憲法司法化的必然性與可行性探討》以及蔡定劍發(fā)表在2005年第5期《法學研究》上的《中國憲法司法化路徑探索》。盡管學界對通過司法途徑進行合憲或違憲審查展開了深度理論性探討，從司法審查角度來適用憲法真正得到法律實務界的重視，則始于2001年8月13日最高人民法院就“齊玉玲案”作出的批復（又稱“8·13批復”）?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于以侵犯姓名權的手段侵犯憲法保護的公民受教育的基本權利是否應承擔民事責任的批復》《最高人民法院公報》2001年第5期。于2001年6月28日由最高人民法院審判委員會第1183次會議通過，自2001年8月13日起施行。該批復是針對山東省高級人民法院作出的，批復答道：“你院1999魯民終字第258號《關于齊玉苓與陳曉琪、陳克政、山東省濟寧市商業(yè)學校、山東省滕州市第八中學、山東省滕州市教育委員會姓名權糾紛一案的請示》收悉。經(jīng)研究，我們認為，根據(jù)本案事實，陳曉琪等以侵犯姓名權的手段，侵犯了齊玉苓依據(jù)憲法規(guī)定所享有的受教育的基本權利，并造成了具體的損害后果，應承擔相應的民事責任?！薄?·13批復”在推進合憲性審查制度建設方面最大的亮點有兩個方面：一是最高人民法院作為國家的最高審判機關，第一次以司法批復的方式確認了公民享有的憲法基本權利應當受到“司法機關”的保護，這一精神使得“司法審查”成為合憲性審查機制建設方向的理論探討熱點；二是最高人民法院在“8·13批復”中創(chuàng)設了違憲審查的重要觀點，即一個公民“以侵犯姓名權的手段”侵犯了另一個公民依據(jù)憲法規(guī)定所享有的受教育的基本權利，并造成了具體的損害后果，應承擔相應的“民事責任”。上述司法意見肯定了普通公民可以構成侵犯憲法上基本權利的行為主體。

“8·13批復”在學界和司法界影響是非常巨大的。在學界，“司法審查”成為加強憲法實施監(jiān)督的“制度突破口”的主張受到熱捧，“憲法司法化”[5]成為一種學術思潮。在實務界，一大批司法判決都積極主動地引用憲法作為法律適用的依據(jù)，形成了一股在司法審判中“適用憲法”判案的司法傾向。不過，“8·13批復”的生命力并不強，首先，學界經(jīng)過若干年的探討，基本上否定了“8·13批復”中的合憲性審查理念，普通公民可以侵犯另一個公民的憲法上基本權利的觀點沒有得到有效支持，國家機關負有保護憲法上所規(guī)定的公民基本權利的義務的觀點得到了基本認同；其次，在實務界，由于“8·13批復”導致了“司法審查”理念與全國人大及常委會監(jiān)督憲法實施的憲法職責存在著制度和價值上的內在沖突，最高人民法院2008年12月18日發(fā)布如下公告：該院審判委員會第1457次會議于2008年12月8日通過了《關于廢止2007年底以前發(fā)布的有關司法解釋（第七批）的決定》，其中包括以“已停止適用”為理由，廢止了《最高人民法院關于以侵犯姓名權的手段侵犯憲法保護的公民受教育的基本權利是否應承擔民事責任的批復》， 該決定自2008年12月24日起施行，此次，在司法審判適用憲法來作為判案依據(jù)的聲音漸趨式微[6]。

憲法學界針對“齊玉玲案”司法批復的“已停止適用”也作出了相應的學術回應?！斗▽W》（主編童之偉）專門在2009年第3、4期組織了專家筆談。代表性論文是：《憲法適用應依據(jù)憲法本身規(guī)定的路徑》（童之偉）、《憲法適用如何走出“司法化”的歧路》（童之偉）、《以〈憲法〉第126條為基礎尋求憲法適用的共識》（韓大元）、《齊案“批復”的廢止與“憲法司法化”和法院援引憲法問題》（陳弘毅）、《廢止齊案“批復”是憲法適用的理性回歸——兼論“憲法司法化”的理論之非與實踐之誤》（董和平）、《呼喚符合中國國情的合憲審查制度》（虞平）、《齊案“批復”的廢止與中國憲法適用的未來》（林峰）、《理性看待最高人民法院對齊玉玲案“批復”的廢止》（朱?；荩?、《從廢止齊案“批復”看司法改革的方向》（董茂云）、《人民法院的審判依據(jù)為什么不能是憲法——兼論我國憲法適用的特點和前景》（劉松山）、《“停止適用”齊玉玲案“批復”之正面解析》（鄭賢君）、《齊案“批復”并非解釋憲法最高法院不應廢止》（胡錦光）、《我國法院是否可以解釋憲法》（張千帆）等等，隨后，關于“齊玉玲案”司法批復的學術爭鳴也基本停止，從司法審查的途徑來尋找突破合憲性審查瓶頸的學術企圖逐漸被主流學者所放棄。

三、“違憲審查”得到了學界和實務界的普遍認可

在“司法審查”作為合憲性審查制度建設方向不斷受到學界質疑的情形下，由全國人大常委會依據(jù)現(xiàn)行《憲法》《立法法》的規(guī)定行使對法規(guī)條例的違憲審查權來搭建合憲性審查制度建設的實踐平臺逐漸成為理論界和實務界的共識。最直接的制度推動力是2000年全國人大制定的《中華人民共和國立法法》第90條的規(guī)定。該條款規(guī)定：“國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。前款規(guī)定以外的其他國家機關和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。”2000年《立法法》第90條非常明確地肯定了違憲審查的對象是“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例”，違憲審查的機構是全國人大常委會，違憲審查的提請主體分為兩類：一類是國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會；一類是上述國家機關以外的其他國家機關和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民。

從實踐層面來看，推動“違憲審查”影響最大的當屬“三博士上書”[7]。2003年5月14日，華中科技大學法學院的俞江、中國政法大學法學院的騰彪和北京郵電大學文法學院的許志永三位法學博士以中國公民的名義，將《關于審查〈城市流浪乞討人員收容遣送辦法〉的建議書》（以下簡稱《建議書》）參見百度文庫：《關于審查〈城市流浪乞討人員收容遣送辦法〉的建議書》，https：//wenku.baidu.com/view/bac48cfd910ef12d2af9e74f.html。傳真至全國人大常委會法制工作委員會，建議全國人大常委會對收容遣送制度進行違憲審查。三博士在建議書中寫道：“全國人民代表大會常務委員會：《中華人民共和國立法法》第88條第2款規(guī)定，全國人大常委會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)。第90條第2款規(guī)定，公民認為行政法規(guī)同憲法或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議。我們作為中華人民共和國公民，認為國務院1982年5月12日頒布的，至今仍在適用的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，與我國憲法和有關法律相抵觸，特向全國人大常委會提出審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議?！薄督ㄗh書》建議審查事項：《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》是否屬于《中華人民共和國立法法》第87條第1款規(guī)定的“超越權限的”和第2款規(guī)定的“下位法違反上位法的”行政法規(guī)；《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》是否屬于《中華人民共和國立法法》第87條第1款規(guī)定的“超越權限的”和第2款規(guī)定的“下位法違反上位法的”行政法規(guī)?！督ㄗh書》提出的事實與理由：《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》第6條規(guī)定，被收容人員“必須”服從收容、遣送，遵守收容遣送站的規(guī)章制度，這是授權民政部門和公安部門可以對被收容遣送對象實施行政強制措施，實際上賦予了行政部門具有剝奪或限制公民人身自由的權力。該辦法的實施細則第13條規(guī)定：“收容遣送站要及時組織遣送。被收容人員留站待遣時間：省內的一般不超過十五天；外省的一般不超過一個月。”這說明，有關行政部門可以把那些沒有違法的人關押在收容所里，限制他們的人身自由長達半個月或者一個月，甚至更長時間?！吨腥A人民共和國憲法》第37條規(guī)定：中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第9條規(guī)定：限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定?！吨腥A人民共和國立法法》第8條和第9條規(guī)定：對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律。我們認為，根據(jù)以上法律規(guī)定，國務院沒有權力制定以限制公民人身自由為內容的行政法規(guī)。我國憲法以及立法法頒布之后，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》作為國務院制定的行政法規(guī)中有關限制人身自由的內容與我國現(xiàn)行憲法以及有關法律相抵觸，屬于《中華人民共和國立法法》第87條第1款規(guī)定的“超越權限的”和第2款規(guī)定的“下位法違反上位法的”行政法規(guī)，應該予以改變或撤銷?；谏鲜稣f明，《建議書》提出：“因此，作為中華人民共和國公民，我們根據(jù)《中華人民共和國立法法》第90條第2款之規(guī)定，向全國人大常委會提出建議：建議全國人大常委會審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》?！蔽阌怪靡?，“三博士上書”在推進違憲審查領域影響是巨大的，最直接的制度收益就是：2003年6月18日，國務院常務會議審議并原則通過《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止。

當然，“三博士上書”取得的社會影響是積極的，但從構建合憲性審查理論的角度來看，卻存在嚴重的法理瑕疵?！叭┦可蠒笔且詽M足《中華人民共和國立法法》第90條第2款規(guī)定的法定條件為限的，但是，在《建議書》中，“三博士”并沒有論證他們請求全國人大常委會審查的對象《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》是否屬于“行政法規(guī)”。事實上，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》是國務院1982年5月12日頒布的，而“行政法規(guī)”的概念是1982年12月4日五屆全國人大五次會議通過的《中華人民共和國憲法》確立的，現(xiàn)行憲法第89條第（1）項規(guī)定：國務院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)，采取行政措施，發(fā)布命令和決定。很顯然，從時間順序上來看，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》早于現(xiàn)行憲法產生，而現(xiàn)行憲法生效之后，國務院作為行政法規(guī)的制定主體也從未發(fā)文認定《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》具有“行政法規(guī)”的效力，所以，從嚴格的違憲審查理論來看，“三博士上書”提出請求全國人大常委會審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》是否違憲的法理和法律依據(jù)都不足，這也充分反映了即便是在社會上形成熱點的合憲性審查事件，也不一定能夠真正在理論上立得住，在制度上推得開。

對于基于2000年《立法法》第90條第2款規(guī)定，公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議這項違憲審查機制落實的推動，實踐中有一定社會影響的還有胡星斗教授先后多次向全國人大常委會提出審查某些法規(guī)和制度的合憲性的事例，例如，2004年11月，胡星斗向全國人大常委會提出《對二元戶口體制及城鄉(xiāng)二元制度進行違憲審查的建議書》[8]，以及2010年4月提出的《對歧視性、多軌性的社會保障制度進行違憲審查的建議》[9]，但總體上看，“公民上書”推動違憲審查機制的建立和制度化并沒有起到預想的效果，學術界對該領域的關注也很不夠。

四、“合憲性審查”的實踐推動了合憲性審查工作的制度化

盡管設立什么樣的憲法實施監(jiān)督機構、“憲法司法化”和“違憲審查”等曾經(jīng)成為改革開放之后推進合憲性審查工作的“亮點”“熱點”，但由于在法理上和制度上都沒有形成比較科學的學說，故在實踐中沒有形成持久的影響力。真正對于合憲性審查工作走向制度化、規(guī)范化的還是全國人大及其常委會自身在加強憲法實施監(jiān)督方面的實踐。

1983年9月2日六屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于國家安全機關行使公安機關的偵查、拘留、預審和執(zhí)行逮捕的職權的決定》（以下簡稱《決定》）首次通過將現(xiàn)行憲法文本中的“公安機關”擴大解釋后包含了“國家安全機關”該決定所列出的憲法條文包括：第37條 任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執(zhí)行，不受逮捕。第40條 中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關或者檢察機關依照法律規(guī)定的程序對通信進行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。，從而開啟了實質性的“合憲性審查”工作的序幕。該《決定》規(guī)定：“第六屆全國人民代表大會第一次會議決定設立的國家安全機關，承擔原由公安機關主管的間諜、特務案件的偵查工作，是國家公安機關的性質，因而國家安全機關可以行使憲法和法律規(guī)定的公安機關的偵查、拘留、預審和執(zhí)行逮捕的職權。”1990年4月4日第七屆全國人民代表大會第三次會議通過的 《關于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉的決定》則明確規(guī)定：“香港特別行政區(qū)基本法是根據(jù)《中華人民共和國憲法》按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的?！鄙鲜鰶Q定從法律功能來看，是最典型的“合憲性審查”文件，是對《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》的“合憲性”的充分肯定。2011年8月26日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過的“全國人民代表大會常務委員會關于《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第13條第1款和第19條的解釋”明確規(guī)定：依照《中華人民共和國憲法》第89條第（9）項的規(guī)定，國務院即中央人民政府行使管理國家對外事務的職權，國家豁免規(guī)則或政策屬于國家對外事務中的外交事務范疇，中央人民政府有權決定中華人民共和國的國家豁免規(guī)則或政策，在中華人民共和國領域內統(tǒng)一實施。基于上述，根據(jù)《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第13條第1款關于“中央人民政府負責管理與香港特別行政區(qū)有關的外交事務”的規(guī)定，管理與香港特別行政區(qū)有關的外交事務屬于中央人民政府的權力，中央人民政府有權決定在香港特別行政區(qū)適用的國家豁免規(guī)則或政策。上述解釋中蘊含了“合憲性”的基本要求和判斷，有力地推動了全國人大常委會主動行使合憲性審查權。

鑒于現(xiàn)行憲法把監(jiān)督憲法實施的職責賦予了全國人大及其常委會，所以，考察改革開放以來我國合憲性審查工作的發(fā)展軌跡，對于全國人大及其常委會自身在合憲性審查方面所做的工作值得充分肯定，并且應當是合憲性審查工作歷史發(fā)展的主要線索。值得一提的是，從執(zhí)政黨關于加強憲法實施的要求來看，對合憲性審查制度的期待和要求也主要是針對全國人大及其常委會的工作而言的。例如，2014年10月23日審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確規(guī)定：完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質的文件。在全國人大及其常委會原有的監(jiān)督憲法實施體制下，全國人大常委會法制工作委員會下設的“法規(guī)備案審查室”在保證法規(guī)條例合憲性方面做了很多有益的工作，取得了一定成績。2017年12月24日，全國人大常委會法工委關于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告提請全國人大常委會審議[10]。報告顯示，十二屆全國人大以來，法工委共收到公民、組織提出的各類審查建議1527件。據(jù)悉，1527件審查建議中，屬于全國人大常委會備案審查范圍的有1206件，其中建議對行政法規(guī)進行審查的有24件，建議對地方性法規(guī)進行審查的有66件，建議對司法解釋進行審查的有1116件。根據(jù)2016年中國建筑業(yè)行業(yè)組織提出的審查建議，對地方性法規(guī)中關于政府投資和以政府投資為主的建設項目以審計結果作為工程竣工結算依據(jù)的規(guī)定進行審查研究，于2017年2月致函各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會，要求對地方性法規(guī)中直接規(guī)定以審計結果作為竣工結算依據(jù)，或者規(guī)定建設單位應當在招標文件或合同中要求以審計結果作為竣工結算依據(jù)的條款進行清理，適時予以糾正。目前已有7個地方對相關地方性法規(guī)作出修改。根據(jù)2017年4位學者聯(lián)名提出的審查建議，對涉及人口與計劃生育的地方性法規(guī)中關于“超生即辭退”的規(guī)定進行審查研究，于2017年9月致函有關地方人大常委會，建議對有關地方性法規(guī)中類似的控制措施和處罰處分處理規(guī)定作出修改。目前已有1個地方對相關地方性法規(guī)作出修改。根據(jù)2017年上海大學等20多所高校108位知識產權專業(yè)研究生聯(lián)名提出的審查建議，對地方性法規(guī)中規(guī)定的著名商標制度進行審查研究，于2017年11月致函有關地方人大常委會，要求對有關著名商標制度的地方性法規(guī)予以清理廢止，并致函國務院法制辦公室，建議其對涉及著名商標制度的地方政府規(guī)章和部門規(guī)范性文件同步進行清理。

由此可見，黨的十九大報告提出“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作”是有一定的制度基礎，特別是全國人大常委會在履行憲法所賦予的監(jiān)督憲法實施職責方面，在根據(jù)《立法法》規(guī)定對法規(guī)條例是否違憲進行審查方面確實做了不少工作，形成了比較好的工作機制。黨的十九大從維護憲法權威的高度來推進合憲性審查工作，既是對既往全國人大常委會在這一方面工作所取得成績的肯定，同時也對進一步發(fā)揮全國人大及其常委會在合憲性審查方面的作用表示了更多的期待。

黨的十九大之后，針對《中華人民共和國監(jiān)察法》在向社會公眾征求意見過程中有關專家提出的“監(jiān)察法缺少憲法依據(jù)”[11]的觀點，2018年兩會期間，首先于2018年3月11日由十三屆全國人大審議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，該修正案第52條在現(xiàn)行憲法第三章“國家機構”第六節(jié)之后單設“監(jiān)察委員會”作為第七節(jié)，并且增加第123條到第127條，詳細規(guī)定了監(jiān)察委員會的性質、法律地位、組成、領導體制和活動原則。在十三屆全國人大一次會議審議通過《憲法修正案》明確了監(jiān)察委員會的憲法地位之后，才于2018年3月20日審議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》，并在《監(jiān)察法》第1條明確規(guī)定：“根據(jù)憲法，制定本法?！边@充分體現(xiàn)了監(jiān)察法的立法“合憲”的特征。另外一個體現(xiàn)“依憲立法”的例子是此次十三屆全國人大一次審議通過的《中華人民共和國憲法修正案》規(guī)定了設區(qū)的市享有地方立法權，而在此之前，僅由2015年新修訂的《立法法》明確了設區(qū)的市人大及常委會有權制定地方性法規(guī)，設區(qū)的市人民政府有權制定地方政府規(guī)章，也就是說，在憲法修正案沒有明確設區(qū)的市享有地方立法權之前，設區(qū)的市享有立法權只符合《立法法》的規(guī)定，具有“合法性”，而不具有“合憲性”。而根據(jù)《立法法》第3條規(guī)定，“立法應當遵循憲法的基本原則”，很顯然，立法法自身規(guī)定的設區(qū)的市享有立法權的規(guī)定與《立法法》第3條規(guī)定的“立法應當遵循憲法的基本原則”不一致，為了解決設區(qū)的市享有地方立法權的“合憲性”問題，2018年修憲時把設區(qū)的市享有地方立法權寫進了憲法文本，從而保證了立法法關于設區(qū)的市享有的地方立法權“合憲”，之所以這樣規(guī)定，很大程度上受到了當下“合憲性審查”范圍的感染和影響。

此外，根據(jù)1993年《中國共產黨中央委員會關于修改憲法部分內容的補充建議》的建議，全國人大可設立專門委員會性質的憲法監(jiān)督委員會，憲法可以不再作規(guī)定。不過在過去的25年中，在憲法不做明文規(guī)定的前提下，在全國人大及其常委會下確實很難推動合憲性審查機構的成立。故此次黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》明確提出要將全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會[12]，雖然只在法律委員會之前加了“憲法和”，但這樣的變動意義非凡。一方面，在黨的十九屆二中全會正式通過《中共中央關于修改憲法部分內容的建議》之后，對于此次憲法修改應當修改的內容仍然可以按照實事求是的原則提出新的修憲建議，這充分表明了執(zhí)政黨“依憲治國”和尊重憲法修改客觀規(guī)律的信心和決心；另一方面，將全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會，有利于全國人大憲法和法律委員會專責協(xié)助全國人大及其常委會履行自身監(jiān)督憲法實施的職責，從而真正地將黨的十九大提出的“推進合憲性審查工作”落到實處，并加以制度化和規(guī)范化，使得合憲性審查成為加強憲法實施和監(jiān)督的一項經(jīng)常性工作，并成為依憲治國、依憲執(zhí)政的重要的制度依托。

總之，在改革開放以來過去的40年中，我國的合憲性審查制度從無到有，以1982年現(xiàn)行憲法將憲法實施監(jiān)督的職責賦予全國人大及其常委會為契機，從理論和實踐兩個層面全面推進合憲性審查機制的建設，最終這些努力在2018年3月11日通過的現(xiàn)行憲法第5個修正案中以全國人大設立“憲法和法律委員會”得到了制度化的體現(xiàn)。上述過程是不斷漸進的過程，其中學術界的深入探討以及法律實踐的不斷推陳出新起到了很好的導向作用。可見，按照黨的十九大提出的“推進合憲性審查工作”的要求，只要在實踐中采取確實有效的機制來落實合憲性審查的各項措施，我國的憲法實施監(jiān)督工作必然會提升到一個新高度，對依憲治國、依憲執(zhí)政價值的落實起到強有力的推動和保障作用。

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[12] 中共中央：《深化黨和國家機構改革方案》，人民出版社2018年版，第20頁。

Abstract： This article reviews in detail the process of the establishment of the constitutional oversight bodies and the constitutionality review mechanism in the past 36 years after the entry into force of the current constitution in 1982， the mainstream views of the academic community， and examples of representative and influential practices， and proposes that the establishment of the constitutional review mechanism in our country has experienced a number of different stages of development such as “l(fā)egislation priority，” “judicial review，” “unconstitutional review” and “constitutional review” both in legal theory and practice. However， the author believes that the National Peoples Congress and its standing committee only have the constitutional mandate to supervise the implementation of the constitutional law and really possess the institutional function of constitutional review. The author believes that the Nineteenth Party Congress of Chinese Communist Panty put forward the requirement of “enhancing the implementation and supervision of the constitution， promoting the review of constitutionality， and safeguarding the authority of the Constitution.” It is a summary of the experiences and lessons learned by the National Peoples Congress and its standing committee in supervising the implementation of the constitution in the past. The “Amendment to the Constitution of the Peoples Republic of China” passed at the First Session of the 13th National Peoples Congress changed the name of the National Peoples Congress Law Committee into the Constitution and Law Committee of the National Peoples Congress. It is an inevitable requirement for the establishment and improvement of the constitutional review mechanism in China. The Constitution and Law Committee of the National Peoples Congress will play an extremely important role in assisting the National Peoples Congress and its standing committee in supervising the implementation of the Constitution and promoting the review of constitutionality.

Key words： constitutional review work； organization priority； judicial review； unconstitutional review； governing the nation according to Constitutional Law； ruling according to Constitutional Law； legislation according to the Constitution

（責任編輯 孫俊青）