超越“政企橋梁”：行業(yè)協(xié)會商會的角色再定位

摘要：全面深化改革的推進(jìn)、社會信息化進(jìn)程的加快，對行業(yè)協(xié)會商會既有的“政企橋梁”角色定位構(gòu)成挑戰(zhàn)。以組織與環(huán)境互動的視角觀之，行業(yè)協(xié)會商會“政企橋梁”角色定位的形成有其時代合理性，其生成邏輯可概括為“雙維嵌入，相機(jī)調(diào)適”。遵循同一邏輯，可發(fā)現(xiàn)十八大以來，行業(yè)協(xié)會商會外部環(huán)境的變化將會再次影響其角色定位，基本趨勢是：行業(yè)協(xié)會商會將會更多地嵌入到國家與社會的多維關(guān)系中，同時將保持其自主性，并與政府、企業(yè)形成協(xié)作伙伴關(guān)系，其職能將聚焦于政企核心的服務(wù)需求，從而保障其在市場或競爭機(jī)制下的資源汲取能力。

關(guān)鍵詞：行業(yè)協(xié)會商會；政商關(guān)系；政企橋梁；“放管服”改革；營商環(huán)境

中圖分類號：C912.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1007-9092（2018）04-0094-008

合理的角色定位，是行業(yè)協(xié)會商會在國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會治理中發(fā)揮有效作用的先決條件。在國內(nèi)理論界與實(shí)踐部門中，較為主流的觀點(diǎn)認(rèn)為：改革開放以來，中國行業(yè)協(xié)會商會在政府與企業(yè)之間逐步承擔(dān)起橋梁紐帶功能，在政府職能轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的過程中扮演著重要的角色；借助“政企橋梁”的角色定位，行業(yè)協(xié)會商會逐步介入到經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)的治理中，并從中找到自身成長的空間。

近年來，我國政府、行業(yè)協(xié)會商會與企業(yè)三者間的互動關(guān)系出現(xiàn)了一些新變化。十八大以來，黨和國家提出要構(gòu)建“親”、“清”新型政商關(guān)系、加快推進(jìn)政府“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)和保護(hù)企業(yè)家精神，政企關(guān)系的轉(zhuǎn)型與提升日益受到重視；相較而言，政會關(guān)系的改革重點(diǎn)主要集中在放松政府對行業(yè)協(xié)會商會的行政監(jiān)管，較少有關(guān)于如何進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會作用的政策舉措，政會間的行政隸屬關(guān)系日益淡化，而新的協(xié)作關(guān)系尚在形成中。此外，行業(yè)協(xié)會商會還受到了“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的沖擊，會員基礎(chǔ)削弱、傳統(tǒng)功能遭遇平臺經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)。三者間關(guān)系的上述動向是否意味著行業(yè)協(xié)會商會的“政企橋梁”角色將被邊緣化？在全面深化改革時代，中國行業(yè)協(xié)會商會的角色應(yīng)怎樣重新定位，其角色轉(zhuǎn)變又應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)？

基于組織與環(huán)境的視角，本文認(rèn)為“政企橋梁”的角色定位是中國行業(yè)協(xié)會商會在興起與發(fā)展的過程中，主動適應(yīng)外部環(huán)境的結(jié)果。其中，政會關(guān)系、政商關(guān)系以及主體間的互動策略是影響行業(yè)協(xié)會商會角色定位的最主要因素。當(dāng)前，這些因素正在發(fā)生重大變化。這將會促使行業(yè)協(xié)會商會超越“政企橋梁”的既有定位，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樵趪疑鐣P(guān)系中多維嵌入的復(fù)合型治理主體。

一、行業(yè)協(xié)會商會角色定位的理論與實(shí)踐

行業(yè)協(xié)會商會的角色定位是對其組織特性的系統(tǒng)設(shè)定。Schmitter和Streeck在對歐洲與北美10多個市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的“商業(yè)利益組織”（BIAs）的研究中，從組織領(lǐng)域（會員企業(yè)所覆蓋的產(chǎn)業(yè)鏈上下段和產(chǎn)業(yè)種類）、組織結(jié)構(gòu)的專業(yè)化和協(xié)調(diào)化程度、組織戰(zhàn)略資源供給的制度化保障程度以及組織產(chǎn)出四個方面來界定其運(yùn)行的兩種內(nèi)在邏輯Schmitter P.C.& Streeck W..The Organization of Business Interests： Studying the Associative Action of Business in Advanced Industrial Societies.MPIFG Discussion Paper.（1999）[1981]。遵循“影響邏輯”的行業(yè)協(xié)會商會以某種方式組織起來向政府提供足夠的激勵，使其能準(zhǔn)入政府部門并對之施加充分的影響，并從這種交換關(guān)系中汲取充分的資源，如政府的認(rèn)可、讓步和資助等。而遵循“會員邏輯”的行業(yè)協(xié)會商會通常采用會員自由入（退）會制，通過向會員提供足夠的激勵以從會員汲取充分的資源來確保自身的生存和發(fā)展郁建興、周俊、張建民等：《全面深化改革時代的行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展》，高等教育出版社2014年版，第24頁?！，F(xiàn)實(shí)中行業(yè)協(xié)會商會的角色定位是這兩種邏輯相互融合與妥協(xié)的產(chǎn)物，其角色定位的差異性正是這兩種邏輯彼此消長的體現(xiàn)。

影響行業(yè)協(xié)會商會角色定位的主要因素有三個：首先是宏觀制度因素，包括國家與經(jīng)濟(jì)體制、法律制度。以美國為代表的多元主義國家，法律傳統(tǒng)上屬于英美法系，其行業(yè)協(xié)會商會為私法人，主要遵循“會員邏輯”，組織會員企業(yè)進(jìn)行集體行動，向政府進(jìn)行政策倡導(dǎo)，是為代表特定利益集團(tuán)的游說者，一般不承擔(dān)政府職能。以法國、德國為代表的法團(tuán)主義國家，法律傳統(tǒng)上屬于大陸法系，這些國家的一些行業(yè)協(xié)會商會被賦予公法人地位，主要遵循“影響邏輯”，甚至扮演著“私益政府”（Private Interest Government）的角色Streeck W，Schmitter P C.Private Interest Government：Beyond Market and State.American Political Science Review，1985，82（1）：278-356.，在資金收入、履行特定公共職能和參與公共政策方面受到法律制度保障。以日本、韓國為代表的混合模式國家，其行業(yè)協(xié)會商會則介于公法人與私法人之間浦文昌：《中國商會立法研究及中外資料匯編》，中央編譯出版社2010年版，第45-47頁。。

其次是市場經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)展程度，Doner和Schneider（2000）基于發(fā)展中國家行業(yè)協(xié)會商會的經(jīng)驗(yàn)研究，將其功能分為兩類：一類是旨在解決“國家失靈”的市場支持型功能，主要是指通過政策倡導(dǎo)、游說等方式向政府施加影響，促使其供給產(chǎn)權(quán)保護(hù)、有效的公共行政等基本公共產(chǎn)品。另一類是旨在解決“市場失靈”問題的市場完善型功能，包括加強(qiáng)企業(yè)間協(xié)作、降低信息成本、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)轉(zhuǎn)型升級等服務(wù)。這一研究結(jié)論提示了一個國家市場經(jīng)濟(jì)體制的完善與否可能會影響其行業(yè)協(xié)會商會的功能定位。

再次是外部經(jīng)濟(jì)、技術(shù)因素的影響。20世紀(jì)90年代以后，在經(jīng)濟(jì)全球化與歐洲一體化的浪潮下，單一國家的法團(tuán)主義受到了巨大挑戰(zhàn)，逐步向跨國多元主義轉(zhuǎn)型Streeck， W..From National Corporatism to Transnational Pluralism： European Interest Politics and the Single Market.Politics and Society，1991，19（2）： 133-164.。西歐法團(tuán)主義國家的行業(yè)協(xié)會商會在影響公共政策方面的角色定位正日益從“私益政府”轉(zhuǎn)向更具政策游說取向的“利益代表”角色（Interest Representation）

Streeck， W. & Visser， J..Organized Business Facing Internationalization.？In W.Streeck，J.Grote，V.Schneider and J.Visser（eds.），Governing Interests： Business Associations Facing Internationalism.New York： Routledge，2006，242-272.。行業(yè)協(xié)會商會面向企業(yè)的角色定位也從原先的利益中介變成了利益企業(yè)，即將資源更多用于會員服務(wù)而非仲裁、自律，并通過設(shè)立營利性機(jī)構(gòu)向會員及非會員提供咨詢等服務(wù)張建民：《全面深化改革時代行業(yè)協(xié)會商會職能的新定位》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2014年第5期。。還有經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，為了適應(yīng)技術(shù)發(fā)展、全球化等因素帶來的經(jīng)濟(jì)變化，OECD國家雇主協(xié)會調(diào)整了自身的角色定位，減少對中小企業(yè)的支持，更多滿足大企業(yè)的利益Traxler，F(xiàn)..Employer associations，Institutions and Economic Change：a Crossnational Comparison.Industrielle Beziehungen，2004，11（1/2），42-60.。

二、中國行業(yè)協(xié)會商會角色定位的生成邏輯

（一）中國行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的外部環(huán)境

中國行業(yè)協(xié)會商會的角色定位，同樣受到“影響邏輯”與“會員邏輯”的交互作用，其特殊之處在于其所處的外部環(huán)境——國家與政府主導(dǎo)下的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)與社會。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)國家主義與地方發(fā)展型政府主導(dǎo)下的政商關(guān)系構(gòu)成了行業(yè)協(xié)會商會外部環(huán)境的“需求側(cè)”。在改革開放的進(jìn)程中，為了適應(yīng)從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型需要，中國政府重構(gòu)了它的經(jīng)濟(jì)管理部門，逐漸形成了以技術(shù)專家為主體、多種宏觀調(diào)控手段與產(chǎn)業(yè)政策為手段的政府經(jīng)濟(jì)管理體制。與此同時，財政分權(quán)和市場化改革強(qiáng)化了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動機(jī)。通過制訂經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、整合與調(diào)配資源、直接參與經(jīng)濟(jì)活動等方式，地方政府與企業(yè)建立起緊密的合作關(guān)系郁建興、石德金：《超越發(fā)展型國家與中國的國家轉(zhuǎn)型》，《學(xué)術(shù)月刊》，2008年第4期。。在中央政府推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、落實(shí)經(jīng)濟(jì)政策以及地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)政商合作的過程中，行業(yè)協(xié)會商會的作用逐漸被各級政府所認(rèn)知，繼而得到其鼓勵與支持。

在社會領(lǐng)域，政府行政部門主導(dǎo)的社團(tuán)管理體制與“分類控制體系”康曉光、韓恒：《分類控制：當(dāng)前中國大陸國家與社會關(guān)系研究》，《社會學(xué)研究》，2005年第6期。管控著行業(yè)協(xié)會商會外部環(huán)境的“供給側(cè)”。在相當(dāng)長的一個時期里，政府出臺的有關(guān)社會組織的行政法規(guī)，都以加強(qiáng)監(jiān)管與約束為基本取向。以《社會團(tuán)體管理條例》為例，其中對設(shè)立社會團(tuán)體應(yīng)當(dāng)具備的人員、資金以及硬件條件都設(shè)置了較高的門檻，還有“一業(yè)一會、一地一會”的限制，并要求社團(tuán)接受政府登記注冊單位、業(yè)務(wù)主管單位的“雙重管理”。另一方面，政府管理部門在執(zhí)行社團(tuán)管理政策的過程中，根據(jù)社會團(tuán)體的組織性質(zhì)與功能，采取較具彈性的分類管理策略。

（二）嵌入與調(diào)適：中國行業(yè)協(xié)會商會角色定位的生成邏輯

在上述外部環(huán)境中，中國行業(yè)協(xié)會商會生存與發(fā)展的基本策略可以歸結(jié)為“雙維嵌入“嵌入”（embeddedness）是一個多學(xué)科共享的概念，在國家-社會關(guān)系研究中被廣泛使用。近年來，在描述中國政府與社會組織關(guān)系的研究中，出現(xiàn)了“反向嵌入” 、“雙向嵌入” 等概念。因已有概念與本文要描述的國家社會關(guān)系不盡符合，故提出“雙維嵌入”的新概念。，相機(jī)調(diào)適”。

雙維嵌入是指行業(yè)協(xié)會商會生存的基本策略是嵌入在國家主導(dǎo)的政會關(guān)系和政商關(guān)系中。不同于能夠在體制外生存的一般社會團(tuán)體高丙中：《社會團(tuán)體的合法性問題》，《中國社會科學(xué)》，2000年第2期。，行業(yè)協(xié)會商會必須嵌入到正式的政會關(guān)系中，獲得社團(tuán)法人資格，才可能正常開展活動。然而，獲得合法身份，并不能為行業(yè)協(xié)會商會直接帶來資源，反而還會因?yàn)樯鐖F(tuán)管理體制中 “一業(yè)一會、一地一會”、自由入會與分級管理等規(guī)則影響其汲取資源的范圍與能力。僅僅在社會領(lǐng)域嵌入到政府體制中去，對行業(yè)協(xié)會商會而言是不夠充分的。

因此，行業(yè)協(xié)會商會還必須嵌入到政商關(guān)系中去，這為其帶來三方面的好處：首先，令其能在經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理領(lǐng)域再次嵌入政府管理體制；其次，在發(fā)展主義的動機(jī)下，政府與企業(yè)有很強(qiáng)的聯(lián)系與合作意愿，行業(yè)協(xié)會商會介入其中，增加兩者互動的渠道；最后，行業(yè)協(xié)會商會能夠從企業(yè)那里獲得資源與合法性。因此，通過深度嵌入到政商關(guān)系，極大增強(qiáng)了行業(yè)協(xié)會商會的合法性與資源汲取能力，令其取得組織發(fā)展的優(yōu)勢。

行業(yè)協(xié)會商會嵌入政商關(guān)系的做法被政府出臺的相關(guān)政策進(jìn)一步制度化。1997年，原國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《關(guān)于選擇若干城市進(jìn)行行業(yè)協(xié)會試點(diǎn)的方案》，其中將行業(yè)協(xié)會界定為“是社會中介組織和自律性行業(yè)管理組織。……是聯(lián)系政府和企業(yè)的橋梁、紐帶，在行業(yè)內(nèi)發(fā)揮服務(wù)、自律、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用。同時，又是政府的參謀和助手?！痹谄渌谐龅牧椔毮苤校辽儆形屙椗c政府經(jīng)濟(jì)管理工作有關(guān)，屬于公共職能。2007年，國務(wù)院出臺《關(guān)于促進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會改革與發(fā)展的若干意見》，其中將行業(yè)協(xié)會商會的職能界定為發(fā)揮橋梁和紐帶作用、加強(qiáng)行業(yè)自律、服務(wù)企業(yè)、幫助企業(yè)開拓國際市場四大類16項。其中兼有公共產(chǎn)品和俱樂部產(chǎn)品性質(zhì)的職能5項，具有行業(yè)公共物品性質(zhì)的職能（行業(yè)公共治理）5項，共占全部職能的62.5%周俊、宋曉清：《行業(yè)協(xié)會的公共治理功能及其再造——以杭州市和溫州市行業(yè)協(xié)會為例》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2011年第6期。。在地方政府層面，全國近30個省或市陸續(xù)出臺行業(yè)協(xié)會商會管理的地方法規(guī)。其中，大都列明了行業(yè)協(xié)會商會的角色定位與職能。溫州商會通常被認(rèn)為民間化與市場化程度較高。《溫州市行業(yè)協(xié)會管理辦法》將行業(yè)協(xié)會商會界定為“民間性、自律性、非營利性社會團(tuán)體法人”。有研究對溫州商會的18項主要職能進(jìn)行產(chǎn)品性質(zhì)界定，其中屬于公共產(chǎn)品和俱樂部產(chǎn)品的各有9項郁建興、江華、周?。骸对趨⑴c中成長的中國公民社會：基于浙江溫州商會的研究》，浙江大學(xué)出版社2008年版，第86頁。。由此可見，無論是國家還是地方政策都賦予了行業(yè)協(xié)會商會較多的公共職能。另一方面，行業(yè)協(xié)會商會卻并未從政府那里獲得充分的財政資源來彌補(bǔ)其履行公共職能所付出的成本。無論是在全國性還是地方性行業(yè)協(xié)會商會的財務(wù)收入中，直接來自政府財政資金的收入占其總收入的比例一般不超過20%例如：一項對杭州、溫州兩地行業(yè)協(xié)會商會的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2009年其來自政府資助的收入占總收入的18.7%，數(shù)據(jù)來源：郁建興等：《行業(yè)協(xié)會管理》，浙江人民出版社，2010年，第211頁；根據(jù)另一項對全國性行業(yè)協(xié)會商會的調(diào)查，2010至2012年，政府補(bǔ)助占其總收入的平均比例分別為7.96%、7.01%、7.36%，數(shù)據(jù)來源：龍寧麗：《經(jīng)濟(jì)社團(tuán)治理現(xiàn)代化：現(xiàn)狀、問題及變革——一項基于全國性行業(yè)協(xié)會的實(shí)證分析》，《中共寧波市委黨校學(xué)報》，2014年第6期。。行業(yè)協(xié)會商會在承擔(dān)公共職能時的事權(quán)與財權(quán)并不匹配。這意味著行業(yè)協(xié)會商會在履行公共職能時需要占用其它經(jīng)費(fèi)，如會員會費(fèi)和經(jīng)營性收入。這有可能影響其對會員的服務(wù)與自律職能履行，引起會員的不滿，甚至導(dǎo)致會員與會費(fèi)的流失。這就是中國行業(yè)協(xié)會商會“影響邏輯”與“會員邏輯”沖突的焦點(diǎn)。

行業(yè)協(xié)會商會可以采取多種方式來應(yīng)對這一沖突：第一，對政府提出的工作任務(wù)積極響應(yīng)，但在實(shí)際執(zhí)行中，根據(jù)政府的資助情況或者具體事項對協(xié)會的損益選擇性執(zhí)行周俊、宋曉清：《行業(yè)協(xié)會的公共治理功能及其再造——以杭州市和溫州市行業(yè)協(xié)會為例》，《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2011年第6期。。第二，有時行業(yè)協(xié)會商會也會找尋政府與其會員的利益契合點(diǎn)，在獲得雙方支持的情況下，主動創(chuàng)設(shè)并履行一些公共職能江華、張建民、周瑩：《利益契合：轉(zhuǎn)型期中國國家與社會關(guān)系的一個分析框架——以行業(yè)組織政策參與為案例》，《社會學(xué)研究》，2011年第3期。。第三，行業(yè)協(xié)會商會在公共政策出臺前后，積極與政府溝通，尋求較為有利的方式與政府合作，推動政策的有效執(zhí)行郁建興、沈永東：《調(diào)適性合作：十八大以來中國政府與社會組織關(guān)系的策略性變革》，《政治學(xué)研究》， 2017年第3期。?？梢詫⑿袠I(yè)協(xié)會商會的上述應(yīng)對方式概括為“相機(jī)調(diào)適”。

（三）行業(yè)協(xié)會商會政企橋梁定位的合理性與限度

在特定的政會關(guān)系與政商關(guān)系中，“雙維嵌入，相機(jī)調(diào)試”的生存策略成為行業(yè)協(xié)會商會主動適應(yīng)外部環(huán)境、調(diào)和自身“會員邏輯”與“影響邏輯”沖突的重要方式，并且形塑了其基本的角色定位：緊密嵌入政商關(guān)系，為政府工作獲得合法性資源，為企業(yè)服務(wù)獲得經(jīng)費(fèi)收入。行業(yè)協(xié)會商會的這種角色定位可以用相關(guān)政策文件中一個官方常用詞來表達(dá)，即為“政企橋梁”。

行業(yè)協(xié)會商會角色定位的個體間差異是必然存在的，“政企橋梁”只是描述其共性部分。行業(yè)協(xié)會商會的興起與發(fā)展，正處于改革開放后中國經(jīng)濟(jì)社會深刻轉(zhuǎn)型的時期。一方面，經(jīng)濟(jì)國家主義與地方發(fā)展型政府通過壓力傳導(dǎo)機(jī)制強(qiáng)化了各級政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職責(zé)；另一方面，市場秩序維護(hù)機(jī)制的缺失與產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度建設(shè)的薄弱也催生了企業(yè)對經(jīng)濟(jì)治理能力的制度性需求。作為政企橋梁的行業(yè)協(xié)會商會，正是整合政府合法性資源與企業(yè)經(jīng)濟(jì)資源，為雙方供給經(jīng)濟(jì)治理能力的社會解決方案。行業(yè)協(xié)會商會藉此嵌入到政商關(guān)系中，為其獲取合法性、資金等戰(zhàn)略性資源建立起組織與制度保障。相較于其它只在社會維度嵌入到國家中的社會組織，行業(yè)協(xié)會商會在社會與經(jīng)濟(jì)維度的雙重嵌入，令其獲得了額外的組織優(yōu)勢。改革開放以來，行業(yè)協(xié)會商會超過其它社會組織的增長速度，可以從一個方面印證這一點(diǎn)：2000年至2006年，全國行業(yè)性社團(tuán)占所有社會團(tuán)體的比例，從27.99%增長到31.13%，是增速最快、數(shù)量最多的一類社團(tuán)數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2000-2006年國家民政部歷年《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》中行業(yè)性社團(tuán)與社會團(tuán)體數(shù)計算后得出。。說明在同樣的社團(tuán)管理體制下，行業(yè)協(xié)會商會較其它類別的社會組織更易獲得社團(tuán)法人資格。這正體現(xiàn)了行業(yè)協(xié)會商會“政企橋梁”的角色定位在轉(zhuǎn)型時期的合理性。

同樣不可否認(rèn)，“政企橋梁”的角色定位也存有局限性：首先，這一定位從根本上難以突破社團(tuán)管理體制對行業(yè)協(xié)會商會資源汲取能力的限制。對政府與企業(yè)的資源依賴乃至依附，影響了行業(yè)協(xié)會商會的自主性宋曉清：《全面深化改革時代政府與行業(yè)協(xié)會商會關(guān)系的重構(gòu)》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2014年第5期。。其次，承擔(dān)政府交辦事務(wù)缺乏對等且穩(wěn)定的財政資金補(bǔ)償機(jī)制，占用了行業(yè)協(xié)會商會的非政府性資源，抑制了其市場化、民間化的發(fā)展能力。再次，資金、人力資源等戰(zhàn)略性資源的經(jīng)常性匱乏，限制了行業(yè)協(xié)會商會的專業(yè)化發(fā)展，導(dǎo)致相當(dāng)一部分協(xié)會商會困于組織同形化周俊，周瑩：《政策壓力下的行業(yè)協(xié)會商會組織同形——以溫州商會為例》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2017年第2期。、職能同構(gòu)化的低水平發(fā)展?fàn)顟B(tài)。最后，隨著中國進(jìn)入全面深化改革的新時代，行業(yè)協(xié)會商會所處外部環(huán)境的結(jié)構(gòu)性變化，可能會沖擊其既有角色定位的合理性，由此獲得的組織優(yōu)勢也將被消解。

三、中國行業(yè)協(xié)會商會外部環(huán)境變化及其角色再定位

黨的十八大以來，全面深化改革在政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各領(lǐng)域的推進(jìn)以及社會信息化進(jìn)程的加快，深刻改變了行業(yè)協(xié)會商會的外部環(huán)境。以下將分析其中最為重要的三個變化趨勢及其對行業(yè)協(xié)會商會角色定位的影響。

（一）黨社關(guān)系顯現(xiàn)與行業(yè)協(xié)會商會的多維嵌入

在國家與社會關(guān)系中，黨社關(guān)系劉京希：《社會建設(shè)中的現(xiàn)代政黨——政黨社會屬性演化的新動向及由此所決定的黨社關(guān)系》，《學(xué)習(xí)與探索》，2008年第6期。所引起的研究關(guān)注遠(yuǎn)少于政社關(guān)系。事實(shí)上，在政治領(lǐng)域，“兩新組織”黨建與工商聯(lián)系統(tǒng)一直是構(gòu)成行業(yè)協(xié)會商會外部環(huán)境的有機(jī)組成部分。有研究認(rèn)為，社會組織黨建是黨組織嵌入基層社會的重要形式彭勃、邵春霞：《組織嵌入與功能調(diào)適：執(zhí)政黨基層組織研究》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》，2012年第2期。。黨的十六屆六中全會首次提出要“加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作……推進(jìn)新經(jīng)濟(jì)組織、新社會組織黨建工作，擴(kuò)大黨的工作覆蓋面……”。行業(yè)協(xié)會商會作為其中的新社會組織，日益成為基層黨建的重要載體。2015年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會組織黨的建設(shè)工作的意見（試行）》中，就明確將依托行業(yè)協(xié)會商會按行業(yè)建立黨組織作為社會組織黨建的三種方式之一。中華全國工商業(yè)聯(lián)合會又稱中國民間商會，是統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組織和人民政協(xié)的重要界別，是具有統(tǒng)戰(zhàn)性、經(jīng)濟(jì)性、民間性的人民團(tuán)體和商會組織。工商聯(lián)的多重身份，令其能在多個領(lǐng)域嵌入非公經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會商會。一直以來，工商聯(lián)所屬的商會系統(tǒng)吸納了許多自下而上成立的民間商會、異地商會與行業(yè)協(xié)會；工商聯(lián)作為政協(xié)界別，也為行業(yè)協(xié)會商會的政策倡導(dǎo)提供了制度化的參與渠道。2015年中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》中，明確了工商聯(lián)在非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的統(tǒng)戰(zhàn)、黨建、政治協(xié)商、參政議政等方面的任務(wù)職責(zé)。工商聯(lián)在構(gòu)建新型政商關(guān)系、促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和非公有制經(jīng)濟(jì)人士健康成長等方面的作用正日益凸顯。

社會組織黨建與工商聯(lián)統(tǒng)戰(zhàn)工作的強(qiáng)化，顯現(xiàn)出黨社關(guān)系作為行業(yè)協(xié)會商會嵌入國家新途徑的可能。一種新的行業(yè)協(xié)會商會組織形態(tài)——商幫總會的興起，證實(shí)了這種可能性。商幫源自中國古代明清時期，興起于商業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的、以地緣、血緣和業(yè)緣為紐帶形成的松散商人群體蔡洪濱、周黎安、吳意云：《宗族制度、商人信仰與商幫治理：關(guān)于明清時期徽商與晉商的比較研究》，《管理世界》，2008年第8期。。近年來，我國一些歷史上具有商幫傳統(tǒng)的地區(qū)，陸續(xù)建立商幫總會。以其中較早成立的浙商總會為例，其前身是兩年一屆的世界浙商大會。2015年，浙商總會在杭州市成立。不同于一般的行業(yè)協(xié)會或者工商聯(lián)系統(tǒng)的商會組織，其業(yè)務(wù)主管單位為中共浙江省委統(tǒng)戰(zhàn)部，其業(yè)務(wù)范圍包括“向黨委、政府反映……，為黨委、政府決策提供參考和依據(jù)”、“聯(lián)絡(luò)廣大浙商，激發(fā)浙商回歸發(fā)展熱情”等。其會員為浙江省內(nèi)企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會等組織，以及異地商會、浙商研究機(jī)構(gòu)等。此后，多地相繼成立類似組織。商幫總會，超越了以往國家與社會關(guān)系中政府與社會組織的關(guān)系，又不同于工商聯(lián)等群團(tuán)組織與黨委的關(guān)系，可謂一種新型的黨社關(guān)系。

（二）政府、行業(yè)協(xié)會商會與企業(yè)間三邊關(guān)系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整

政會關(guān)系調(diào)整的主要方向首先是要激發(fā)社會活力，選擇性放開社團(tuán)管理體制的一些原有約束：允許探索行業(yè)協(xié)會商會“一業(yè)多會”，同時完善其登記準(zhǔn)入管理；2016年民政部公布的《社會團(tuán)體登記管理條例修訂草案（征求意見稿）》中，雖依然保留設(shè)立業(yè)務(wù)主管單位的“雙重管理體制”，但確認(rèn)了行業(yè)協(xié)會商會可依法直接登記；其次是推進(jìn)政會分開。2015年頒布的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》提出行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)財務(wù)、人員管理和黨建、外事分離；再次是轉(zhuǎn)變政府對行業(yè)協(xié)會商會工作的管理職能，一方面通過購買服務(wù)、落實(shí)稅收優(yōu)惠政策、鼓勵政策參與、建立信息資源共享機(jī)制、支持對外交流等方式對其扶持引導(dǎo)；另一方面從法律法規(guī)、政府監(jiān)管體系、信用體系和信息公開制度與法人治理結(jié)構(gòu)等方面完善行業(yè)協(xié)會商會的綜合監(jiān)管體制。

調(diào)整政商關(guān)系的根本原因在于：隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，原有的政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以為繼。黨的十八大明確提出要“實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”，經(jīng)濟(jì)增長的動力要從要素投入轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新驅(qū)動為主劉偉：《堅持新發(fā)展理念，推動現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)——學(xué)習(xí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想關(guān)于新發(fā)展理念的體會》，《管理世界》，2017年第12期。。在此背景下，企業(yè)與企業(yè)家在經(jīng)濟(jì)活動與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中的主體作用日益顯現(xiàn)。通過推進(jìn)自身的簡政放權(quán)、放管結(jié)合與優(yōu)化服務(wù)改革，當(dāng)前政府經(jīng)濟(jì)工作重心正在轉(zhuǎn)向優(yōu)化營商環(huán)境、鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、激發(fā)和保護(hù)企業(yè)家精神等方面。此外，反腐敗斗爭深入推進(jìn)、黨風(fēng)廉政工作的不斷強(qiáng)化，也要求政府與企業(yè)、政府官員與企業(yè)家交往行為的守法合規(guī)。黨的十九大報告中明確指出“構(gòu)建親清新型政商關(guān)系”。此后，全國工商聯(lián)、浙江省、河北省等地省委、省政府陸續(xù)出臺了踐行、落實(shí)構(gòu)建親清新型政商關(guān)系的實(shí)施意見，標(biāo)志著我國政商關(guān)系的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型已經(jīng)進(jìn)入制度化建設(shè)的新階段。

政會關(guān)系與政商關(guān)系的變革也在影響協(xié)會與企業(yè)關(guān)系的調(diào)整。2017年，國家發(fā)改委等相關(guān)部門在其頒布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行業(yè)協(xié)會商會收費(fèi)管理的意見》中明確指出：提出該意見的目的是“為改善營商環(huán)境，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會健康發(fā)展”。文件中對行業(yè)協(xié)會商會的會費(fèi)、代行行政事業(yè)性收費(fèi)、經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)等項目的設(shè)置、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與方式提出了規(guī)范性意見、制度建設(shè)與治理舉措。2017年，中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于營造企業(yè)家健康成長環(huán)境、弘揚(yáng)優(yōu)秀企業(yè)家精神、更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見》中，提出要保障企業(yè)自由入會退會、企業(yè)家信息收集共享、參與涉企政策評估、支持、培育企業(yè)家等與行業(yè)協(xié)會商會相關(guān)的政策。從已經(jīng)出臺的上述政策來看，政會關(guān)系調(diào)整的主要取向?yàn)橐?guī)范行業(yè)協(xié)會商會的涉企行為，強(qiáng)化其對企業(yè)、企業(yè)家支持服務(wù)的功能。

（三）互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)賦權(quán)效應(yīng)與平臺經(jīng)濟(jì)的興起

以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用，從兩個方面改變了行業(yè)協(xié)會商會的技術(shù)環(huán)境。一方面，互聯(lián)網(wǎng)對其使用者具有技術(shù)賦能的效應(yīng)。行業(yè)協(xié)會商會通過互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用，可以增強(qiáng)其內(nèi)部組織能力與資源的汲取能力，對外有利于增強(qiáng)其參與政策倡導(dǎo)的能力宋曉清、沈永東：《技術(shù)賦能：互聯(lián)網(wǎng)時代行業(yè)協(xié)會商會的組織強(qiáng)化與功能重構(gòu)》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2017年第2期。。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的商業(yè)運(yùn)用也催生了諸如網(wǎng)上交易中介、媒體、支付工具和軟件平臺等以“雙邊市場”Armstrong M..Competition in Two sided Markets.Rand Journal of Economics，2006，37（3）：668-691.為載體的平臺企業(yè)，并形成了平臺經(jīng)濟(jì)這一新的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。在技術(shù)、資本與政策的推動下，平臺經(jīng)濟(jì)通過“互聯(lián)網(wǎng)+”行動，改造傳統(tǒng)行業(yè)，造成對部分傳統(tǒng)實(shí)體行業(yè)與企業(yè)的沖擊，在行業(yè)信息收集與發(fā)布、人才培養(yǎng)等領(lǐng)域?qū)π袠I(yè)協(xié)會商會的既有業(yè)務(wù)構(gòu)成有力的競爭，對其會員與收入來源造成了影響。

不僅如此，平臺經(jīng)濟(jì)的治理問題還對傳統(tǒng)的政府監(jiān)管模式提出挑戰(zhàn)。有學(xué)者提出由政府與平臺企業(yè)各自監(jiān)管的雙重監(jiān)管體制，形成政府—平臺—企業(yè)的監(jiān)管模式王勇、馮驊：《平臺經(jīng)濟(jì)的雙重監(jiān)管：私人監(jiān)管與公共監(jiān)管》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，2017年第11期。。然而，近年來平臺企業(yè)自行監(jiān)管導(dǎo)致的隱私泄露、監(jiān)管不力等問題時有發(fā)生，而政府直接監(jiān)管平臺企業(yè)的成本極高，容易造成監(jiān)管資源的浪費(fèi)。中國互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)就遇到了這一監(jiān)管問題：行業(yè)產(chǎn)生之初，互聯(lián)網(wǎng)金融平臺企業(yè)良莠不齊，擾亂市場交易秩序、違約欺騙事件時有發(fā)生，嚴(yán)重影響了行業(yè)整體信譽(yù)。2015年國務(wù)院10部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，其中要求由中國人民銀行會同銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等國家有關(guān)部委組織建立國家級互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)自律組織。同年底，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，民政部通知中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會準(zhǔn)予成立，是我國行業(yè)協(xié)會脫鉤改革后第一個承擔(dān)特殊職能的全國性行業(yè)協(xié)會，其主要收入來源為會費(fèi)，第一年收入預(yù)算即達(dá)1.5755億?；ソ饏f(xié)會自成立以來，在配合政府互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險轉(zhuǎn)向整治、完善行業(yè)自律管理機(jī)制、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方面取得一定進(jìn)展，并建立了多個行業(yè)信息平臺，涉及舉報、登記披露、信用信息共享等多個方面。此案例說明，即使在互聯(lián)網(wǎng)時代，依然存在政府與市場同時失靈的經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域，在具備必要的信息技術(shù)運(yùn)用能力的情況下，行業(yè)協(xié)會商會依然能履行其市場監(jiān)管功能。

（四）小結(jié)：行業(yè)協(xié)會商會角色的再定位

近年來外部環(huán)境的變化對行業(yè)協(xié)會商會的角色定位至少產(chǎn)生了三方面的影響：第一，黨社互動的頻繁度與重要性日益提升，可能成為行業(yè)協(xié)會商會與國家相互嵌入的新領(lǐng)域，基層黨建與統(tǒng)戰(zhàn)工作的強(qiáng)化，有利于增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會商會的組織凝聚力與會員覆蓋面，并拓展其政治協(xié)商、政策參與的相關(guān)功能；第二，政府、行業(yè)協(xié)會商會與企業(yè)三邊關(guān)系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，顛覆了行業(yè)協(xié)會商會“政企橋梁”角色定位的制度性基礎(chǔ)，基于契約的新型政-企-會協(xié)作關(guān)系開始形成。第三，互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)賦權(quán)效應(yīng)有助于增強(qiáng)協(xié)會商會的組織能力與資源汲取能力，對其功能的損益則會出現(xiàn)分化。（詳情參看表1）

面對新的外部環(huán)境，行業(yè)協(xié)會商會應(yīng)超越“政企橋梁”的既有定位?；谇笆龇治觯瑢π袠I(yè)協(xié)會商會角色的再定位應(yīng)至少考慮下列要素：（1）有利于行業(yè)協(xié)會商會在經(jīng)濟(jì)、社會與政治等多個維度上嵌入國家；（2）擁有對核心會員群體的凝聚力；（3）專注于政府與企業(yè)的關(guān)鍵需求，形成核心職能；（4）與政府、企業(yè)形成協(xié)作伙伴關(guān)系；（5）主要通過市場或競爭性機(jī)制獲得資源；（6）信息技術(shù)運(yùn)用成為組織的戰(zhàn)略性能力。（參見表2）

四、總結(jié)與討論

行業(yè)協(xié)會商會是中國自改革開放以來，發(fā)展最為迅速、數(shù)量最多的一類社會組織。合理的角色定位是其取得快速發(fā)展的重要原因。然而，當(dāng)前行業(yè)協(xié)會商會的外部環(huán)境已然發(fā)生重大變化。在此背景下，重新思考行業(yè)協(xié)會商會的角色定位問題，對促進(jìn)其當(dāng)前的角色轉(zhuǎn)型具有理論與現(xiàn)實(shí)上的價值?；趯π袠I(yè)協(xié)會商會發(fā)展歷程的回顧，我們提煉了其形成“政會橋梁”這一角色定位背后的內(nèi)在邏輯、歷史合理性與限度，繼而又考察了當(dāng)前行業(yè)協(xié)會商會所處環(huán)境的主要變化趨勢。基于理論、政策與案例研究，我們得出以下結(jié)論：行業(yè)協(xié)會商會“政會橋梁”的角色定位已經(jīng)不再適用。盡管其角色轉(zhuǎn)型尚待一定時日，但基本的趨勢是：行業(yè)協(xié)會商會將會更多地嵌入到國家與社會的多維關(guān)系中，與政府、企業(yè)形成協(xié)作伙伴關(guān)系，協(xié)會還將更徹底地去行政化，其職能將聚焦于政企核心的服務(wù)需求，從而保障其在市場或競爭機(jī)制下的資源汲取能力。

需要指出的是，行業(yè)協(xié)會商會的外部環(huán)境依然在持續(xù)變化中，本文所得出的結(jié)論是基于行業(yè)協(xié)會商會角色定位的基本邏輯保持不變這一假設(shè)，在對有限案例分析后，所得出的初步方向性判斷。

（責(zé)任編輯：石洪斌）