中外汽車產(chǎn)業(yè)管理體系對比研究

吳志新，吳松泉，申楊柳，朱一方

（中國汽車技術(shù)研究中心有限公司，天津 300300）

一、前言

汽車是關(guān)系國計民生的重要生產(chǎn)資料和消費(fèi)品，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展密切相關(guān)。汽車使用廣泛，使用環(huán)境和條件復(fù)雜（涉及駕駛?cè)?、道路設(shè)施、其他車輛及行人、交通管理等因素），在使用過程中存在一定程度的交通安全、環(huán)境污染、能源消耗等問題或隱患，涉及安全、環(huán)保等社會重大公共利益。汽車的特點(diǎn)決定了管理者必須從維護(hù)整個社會公共利益角度出發(fā)，對其進(jìn)行嚴(yán)格的管理，進(jìn)而控制和緩解由于汽車普及所帶來的社會問題。

目前，我國的交通安全、大氣污染、能源供應(yīng)等外部性問題已非常突出。這些外部性問題的產(chǎn)生既與汽車普及過快、社會和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后等因素有關(guān)，也與政府管理體系不完善導(dǎo)致的汽車產(chǎn)業(yè)供給側(cè)問題有關(guān)，如產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力不足、違法生產(chǎn)屢禁不止等。而歐洲、美國、日本等汽車工業(yè)發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)有100多年的時間，形成了一套較為成熟的管理體系，實(shí)現(xiàn)了汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展和汽車社會建設(shè)的良性互動，對我國建設(shè)和諧汽車社會和推動汽車強(qiáng)國建設(shè)具有重要的借鑒意義。

二、發(fā)達(dá)國家汽車產(chǎn)業(yè)管理體系

發(fā)達(dá)國家奉行市場經(jīng)濟(jì)，重視市場競爭并充分發(fā)揮市場機(jī)制對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極作用，政府干預(yù)較少，主要是基于維護(hù)社會公共利益目的，對汽車產(chǎn)品進(jìn)行嚴(yán)格管理，并從戰(zhàn)略層面引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)提升競爭力。由于經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、國情等不同，各國對汽車產(chǎn)業(yè)的管理存在差異，但是具有以下幾個共同特點(diǎn)。

（一）管理職能集約化，各部門職責(zé)分工明確

發(fā)達(dá)國家對汽車采用集約化管理，各政府部門職責(zé)分工明確，并注重協(xié)調(diào)配合，避免了多頭管理，提高了管理效率。一般授權(quán)一個機(jī)構(gòu)為汽車行業(yè)的主管部門（負(fù)責(zé)車輛產(chǎn)品市場準(zhǔn)入及相應(yīng)的事中、事后監(jiān)管），如美國的交通運(yùn)輸部、日本的國土交通省；各部門依據(jù)有關(guān)法律授權(quán)在其職責(zé)范圍內(nèi)開展車輛的管理工作，基本沒有職能交叉和重復(fù)管理現(xiàn)象。例如，日本的汽車相關(guān)管理部門主要有國土交通省、環(huán)境省和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省，國土交通省負(fù)責(zé)車輛型式批準(zhǔn)、注冊、檢驗(yàn)、缺陷召回等管理事項(xiàng)；環(huán)境省與國土交通省合作制定相應(yīng)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)并由國土交通省實(shí)施，同時與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省管理汽車的回收利用工作。

（二）注重法制管理，法律體系完備

發(fā)達(dá)國家重視通過法律規(guī)范市場秩序，均建立起以安全、節(jié)能、環(huán)保等公共利益為重點(diǎn)，覆蓋從準(zhǔn)入、注冊、年檢、維修保養(yǎng)，直至報廢回收全過程的車輛法律法規(guī)體系。如美國制定了《國家交通及機(jī)動車安全法》《清潔空氣法》《機(jī)動車信息和成本節(jié)約法》等多部法律[1]，對車輛安全和環(huán)保準(zhǔn)入、企業(yè)燃料消耗量管理、注冊登記、維修保養(yǎng)等進(jìn)行了明確規(guī)定，并在法律授權(quán)下建立起完善的安全、環(huán)保、節(jié)能相關(guān)技術(shù)法規(guī)體系；日本政府制定了《道路運(yùn)輸車輛法》《大氣污染防治法》《節(jié)能法》《機(jī)動車NOX·PM法》《關(guān)于報廢機(jī)動車再資源化等的法律》等，形成了涵蓋車輛安全、節(jié)能、環(huán)保的完整車輛法制化管理體系；韓國政府充分借鑒美國和日本的經(jīng)驗(yàn)，陸續(xù)制定了《機(jī)動車輛管理法》《大氣環(huán)境保護(hù)法》《噪音震動管理法》《廢棄物管理法》等法律，作為汽車產(chǎn)品監(jiān)管的法律依據(jù)。

（三）實(shí)施嚴(yán)格的汽車產(chǎn)品準(zhǔn)入管理，并更注重準(zhǔn)入后的監(jiān)管

在發(fā)達(dá)國家，政府的汽車主管部門根據(jù)法律授權(quán)，制定涵蓋車輛安全、節(jié)能、環(huán)保等方面的技術(shù)法規(guī)，并以此為依據(jù)對汽車產(chǎn)品實(shí)施嚴(yán)格的準(zhǔn)入管理[2]。發(fā)達(dá)國家的車輛準(zhǔn)入管理一般包括三個環(huán)節(jié)：一是事前管理。通過型式批準(zhǔn)或自我認(rèn)證，確定企業(yè)設(shè)計、制造的汽車產(chǎn)品符合法規(guī)要求。二是事中管理。主要通過生產(chǎn)一致性監(jiān)管，確保所有產(chǎn)品符合法規(guī)要求。三是事后管理。針對生產(chǎn)前準(zhǔn)入和過程監(jiān)管中未能發(fā)現(xiàn)并未能有效解決的產(chǎn)品缺陷，由相應(yīng)企業(yè)召回并消除缺陷。政府還對車輛生產(chǎn)企業(yè)因產(chǎn)品缺陷造成的損害規(guī)定了賠償、罰款、甚至刑事處罰等嚴(yán)厲的處罰措施[1]。

（四）加強(qiáng)戰(zhàn)略引導(dǎo)，提高產(chǎn)業(yè)競爭力

各發(fā)達(dá)國家均提出了應(yīng)對環(huán)境、能源壓力和國際競爭的中長期發(fā)展戰(zhàn)略[3]。如美國先后發(fā)布了國家創(chuàng)新戰(zhàn)略、智能交通系統(tǒng)（ITS）戰(zhàn)略、高端制造戰(zhàn)略（AMP計劃）、新能源戰(zhàn)略等一系列戰(zhàn)略規(guī)劃，提出要降低汽車燃油消耗率，鼓勵發(fā)展新能源汽車，加快車聯(lián)網(wǎng)和自動駕駛技術(shù)的研發(fā)，提高汽車產(chǎn)業(yè)競爭力；日本為了應(yīng)對能源環(huán)境的制約、城市擁堵、人口增長和老齡化、消費(fèi)者價值觀變化等發(fā)展新形勢，發(fā)布了《汽車產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略2014》，引導(dǎo)加快發(fā)展電動車等新型汽車，引導(dǎo)汽車產(chǎn)業(yè)全球化發(fā)展和加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新。發(fā)達(dá)國家的中長期發(fā)展戰(zhàn)略側(cè)重宏觀引導(dǎo)，政府和企業(yè)的分工明確，政府對細(xì)節(jié)的干預(yù)比較少，主要負(fù)責(zé)外部環(huán)境的保障和協(xié)調(diào)工作，具體的落實(shí)需要行業(yè)組織和企業(yè)自行協(xié)調(diào)。如德國在實(shí)施《國家電動汽車發(fā)展規(guī)劃》時，政府多部門共同成立國家電動汽車平臺，并在平臺框架內(nèi)設(shè)立支持項(xiàng)目，各類項(xiàng)目共同服務(wù)于規(guī)劃導(dǎo)向，但嚴(yán)格遵守技術(shù)中立性原則，相關(guān)行業(yè)組織和企業(yè)可在支持項(xiàng)目基本導(dǎo)向下自行策劃具體研究課題并申請平臺項(xiàng)目。

（五）鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，重視新技術(shù)的應(yīng)用和推廣

創(chuàng)新是汽車產(chǎn)業(yè)進(jìn)步的核心動力，發(fā)達(dá)國家非常重視創(chuàng)新對汽車產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)和支撐作用[4]。發(fā)達(dá)國家政府引導(dǎo)和激勵汽車產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，聚焦關(guān)鍵共性技術(shù)和前瞻性技術(shù)，尊重企業(yè)的創(chuàng)新主體地位，注重協(xié)調(diào)發(fā)揮政府、企業(yè)、高校、機(jī)構(gòu)等各方作用。具體來說，主要采用四種引導(dǎo)和激勵方式：一是通過制定規(guī)劃文件從戰(zhàn)略高度引導(dǎo)汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步。如美國“智能交通系統(tǒng)（ITS）戰(zhàn)略”，圍繞實(shí)現(xiàn)車輛自動駕駛和移動互聯(lián)，匯集了包括聯(lián)邦政府、各州政府、研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織、汽車制造企業(yè)、貿(mào)易公司等在內(nèi)的280余家單位的意見，以5年為周期，明確不同時期、不同階段的發(fā)展主題和需要開展的具體工作項(xiàng)目。二是增加汽車技術(shù)研發(fā)投入，建立優(yōu)秀的共性技術(shù)研發(fā)和服務(wù)平臺，加速先進(jìn)的汽車技術(shù)開發(fā)和部署應(yīng)用。如歐洲汽車工業(yè)協(xié)會的歐洲汽車研發(fā)理事會（EUCAR）平臺推動歐盟成員國政府每年出資1億歐元，組織包括歐洲委員會、相關(guān)行業(yè)、供應(yīng)商及研究機(jī)構(gòu)等一起推動共軌柴油噴射技術(shù)、X總線、通用電機(jī)結(jié)構(gòu)技術(shù)等的發(fā)展。三是從財稅、研發(fā)、測試等方面積極推動新能源、自動駕駛等新技術(shù)的普及推廣。在新能源方面，日本政府發(fā)布了《下一代汽車戰(zhàn)略》（主要是新能源汽車）；德國制定了電動汽車購置補(bǔ)貼政策——《促進(jìn)電動汽車銷售政策（環(huán)境補(bǔ)貼）》；英國政府投資了2.46億英鎊研發(fā)和制造電池。在自動駕駛方面，美國政府發(fā)布《自動駕駛系統(tǒng)2.0：安全愿景》和《自動駕駛法案》；日本政府聲明將放寬相關(guān)法律法規(guī)對無人駕駛汽車的限制；英國政府表示將清除束縛自動駕駛汽車的法律。四是重視知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，發(fā)達(dá)國家建立起了一套完整的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系，營造了良好的創(chuàng)新成果保護(hù)和創(chuàng)新者利益保護(hù)的環(huán)境。

（六）注重建立公平開放競爭的市場環(huán)境

發(fā)達(dá)國家的汽車市場監(jiān)管是以市場機(jī)制為核心，以保護(hù)競爭為基礎(chǔ)，專門針對汽車企業(yè)的保護(hù)和扶植措施較少問題。其具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是全面開放。對外，發(fā)達(dá)國家普遍實(shí)行“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”管理方式，對外國投資者投資汽車生產(chǎn)領(lǐng)域普遍沒有投資準(zhǔn)入方面的限制；對內(nèi)，發(fā)達(dá)國家的汽車市場幾乎對所有市場主體開放，企業(yè)可以自行選擇是否進(jìn)入汽車制造領(lǐng)域，政府的準(zhǔn)入管理只要求企業(yè)生產(chǎn)的汽車產(chǎn)品滿足相關(guān)技術(shù)法規(guī)的規(guī)定。二是鼓勵競爭。政府著力構(gòu)建統(tǒng)一市場，杜絕地方保護(hù)，促進(jìn)汽車產(chǎn)品在市場上自由流通。同時，嚴(yán)格實(shí)施反壟斷法，保證市場參與者能在公平條件下競爭，維護(hù)市場秩序，進(jìn)而保障消費(fèi)者的合法權(quán)益。

三、中外汽車產(chǎn)業(yè)管理體系對比

（一）我國汽車產(chǎn)業(yè)管理體系的特點(diǎn)

我國汽車產(chǎn)業(yè)管理體系與歐洲、美國、日本等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比存在較大差別，也具有較為鮮明的特征，主要包括以下幾個方面。

一是汽車相關(guān)管理職能分散在工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會、公安部、環(huán)境保護(hù)部、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、交通運(yùn)輸部、商務(wù)部7個主要政府部門，部門間對汽車的管理職能邊界比較模糊、溝通協(xié)作不夠、體系性不強(qiáng)。

二是缺少管理汽車的專門法律，現(xiàn)有相關(guān)法律未能覆蓋所有環(huán)節(jié)（尤其是生產(chǎn)環(huán)節(jié)），而且相關(guān)法律規(guī)定非?；\統(tǒng)。長期以來，有關(guān)政府部門主要依據(jù)政策文件對汽車產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管理，對違法違規(guī)企業(yè)的處罰主要以行政手段為主，缺少以法律法規(guī)為基礎(chǔ)的、有威懾力的處罰措施。

三是以強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)代替技術(shù)法規(guī)，技術(shù)法規(guī)沒有法律定位。而標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)是兩個完全不同的范疇：在性質(zhì)上，標(biāo)準(zhǔn)具有自愿性，法規(guī)具有強(qiáng)制性；在內(nèi)容上，標(biāo)準(zhǔn)一般只有技術(shù)要求，沒有管理要求。

四是政府部門以投資項(xiàng)目管理、車輛生產(chǎn)企業(yè)準(zhǔn)入作為行業(yè)管理的重要抓手，從規(guī)模、能力、體系等方面設(shè)置了企業(yè)進(jìn)入汽車行業(yè)的門檻并嚴(yán)格限制其他企業(yè)和資本進(jìn)入，導(dǎo)致車輛生產(chǎn)資質(zhì)成為一種特殊的資源。而由于法律法規(guī)不健全，現(xiàn)有的落后企業(yè)無法退出，某些“僵尸”企業(yè)靠倒賣“殼資源”謀取利益。

五是在產(chǎn)品準(zhǔn)入管理方面同時存在《道路機(jī)動車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告》管理、機(jī)動車輛及安全附件強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證、機(jī)動車環(huán)保信息公開、道路運(yùn)輸車輛燃料消耗量達(dá)標(biāo)車型管理多項(xiàng)政府管理措施，對應(yīng)工業(yè)和信息化部、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、環(huán)境保護(hù)部和交通運(yùn)輸部等多個部門。

六是過于重視產(chǎn)業(yè)政策和戰(zhàn)略規(guī)劃對產(chǎn)業(yè)的規(guī)范和引導(dǎo)作用，我國曾陸續(xù)發(fā)布了兩版汽車產(chǎn)業(yè)政策和多個汽車產(chǎn)業(yè)短期或中長期規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)劃中以政府判斷代替市場選擇的特征較為明顯，體現(xiàn)在政府選擇特定的技術(shù)路線、特定的產(chǎn)品、特定類型企業(yè)進(jìn)行扶持，缺乏長期、連續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略。

七是投入了大量的資金和政策支持技術(shù)創(chuàng)新，但長期以來多部門、多渠道、多頭分配有限的科技創(chuàng)新財政資源，且對關(guān)鍵共性技術(shù)和前瞻性技術(shù)的支持相對不足。各類創(chuàng)新主體通過不同的渠道申請支持，合作不足。另外，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)還有待加強(qiáng)，尊重創(chuàng)新、保護(hù)創(chuàng)新的社會氛圍尚未形成。

八是長期把汽車產(chǎn)業(yè)視為弱勢產(chǎn)業(yè)，將支持和保護(hù)作為主要政策取向，以補(bǔ)貼和限制競爭（如外資股比等限制、嚴(yán)格的廠點(diǎn)和準(zhǔn)入限制、高關(guān)稅保護(hù)、限定技術(shù)路線、扶持符合特定條件的企業(yè)和產(chǎn)品等）的方式引導(dǎo)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在很大程度上導(dǎo)致競爭不充分和行業(yè)散亂。

（二）中外汽車產(chǎn)業(yè)管理體系對比

采用對標(biāo)方法，以發(fā)達(dá)國家汽車產(chǎn)業(yè)管理體系為標(biāo)桿，分析我國汽車產(chǎn)業(yè)管理要素與標(biāo)桿之間的差異（見表1），主要差距點(diǎn)即為下一步優(yōu)化調(diào)整的重要內(nèi)容。

表1 我國與發(fā)達(dá)國家在汽車產(chǎn)業(yè)管理體系方面的對比

（三）我國汽車產(chǎn)業(yè)管理體系存在的問題

對比發(fā)達(dá)國家對汽車產(chǎn)業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)，我國的管理體系主要存在以下幾個方面的問題。

一是汽車產(chǎn)業(yè)管理涉及部門多，各部門間缺乏有效協(xié)調(diào)，管理內(nèi)容多有交叉和重復(fù)。

二是法律體系建設(shè)不完善（尤其是生產(chǎn)環(huán)節(jié)），使有關(guān)部門執(zhí)法監(jiān)管手段受限，導(dǎo)致我國汽車產(chǎn)業(yè)違法違規(guī)現(xiàn)象（如數(shù)據(jù)造假、非法改裝、倒賣合格證等）屢禁不止。

三是以強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)代替技術(shù)法規(guī)，而強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)由于缺乏管理文件，需依賴行政文件推動落實(shí)。

四是產(chǎn)品準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的管理內(nèi)容重復(fù)交叉，重事前審批，輕事中事后監(jiān)管。

五是長期以來，過于注重政策的扶持作用，忽略了市場機(jī)制和競爭機(jī)制對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極作用。

六是戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)容過多過細(xì)，政府對細(xì)節(jié)的干預(yù)較多，宏觀導(dǎo)向性不夠。

七是財政科研經(jīng)費(fèi)分散使用，對關(guān)鍵共性技術(shù)和前瞻性技術(shù)的研發(fā)投入和重視不足，由于體制機(jī)制等多種原因，不少企業(yè)的創(chuàng)新能力和內(nèi)生動力不足。

八是企業(yè)準(zhǔn)入雖然有重要的積極作用，但也使生產(chǎn)資質(zhì)成為稀缺的有價資源，在某種程度上變相保護(hù)了有資質(zhì)的落后企業(yè)，同時限制了新進(jìn)入者的通道，另外，現(xiàn)有落后企業(yè)無法退出，不利于實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

四、對我國汽車產(chǎn)業(yè)管理體系優(yōu)化調(diào)整的建議

中央確立的全面深化改革的重要目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。具體到汽車產(chǎn)業(yè)管理方面，筆者認(rèn)為就是要實(shí)現(xiàn)汽車產(chǎn)業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。結(jié)合發(fā)達(dá)國家的汽車產(chǎn)業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，提出如下建議。

一是整合有關(guān)政府部門的汽車管理職能。推進(jìn)大部制改革，明確一個部門為汽車主管部門，強(qiáng)化其在車輛管理中的主導(dǎo)地位，其他有關(guān)部門在職責(zé)范圍內(nèi)予以配合和提供支持，明確各部門管理的內(nèi)容和邊界，做到“該管的管住、管好，不該管的堅決不管”。

二是完善法律法規(guī)體系。以有效管控車輛產(chǎn)品安全、環(huán)保、節(jié)能性能和維護(hù)社會公共利益為目標(biāo)，以現(xiàn)行準(zhǔn)入制度框架為基礎(chǔ)，借鑒發(fā)達(dá)國家的汽車準(zhǔn)入管理制度，盡快制定有關(guān)法律和技術(shù)法規(guī)體系，大幅強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管，適時取消汽車投資項(xiàng)目管理和生產(chǎn)企業(yè)準(zhǔn)入，將監(jiān)管的重心從“管企業(yè)”向“管產(chǎn)品”轉(zhuǎn)移。最重要的是研究制定《道路車輛法》，統(tǒng)籌考慮汽車全生命周期內(nèi)的各個監(jiān)管環(huán)節(jié)，在法律層面進(jìn)行頂層設(shè)計。

三是發(fā)揮市場競爭對產(chǎn)業(yè)競爭力的促進(jìn)和提升作用。比如，有序放開外商投資汽車整車的股比限制，倒逼自主品牌企業(yè)加快自身改革，加快轉(zhuǎn)型升級；破除地方保護(hù)，著力構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場；加快出臺汽車流通領(lǐng)域的反壟斷指南，構(gòu)建完善的政策法規(guī)體系，建立和完善反壟斷常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，建立開放競爭的汽車流通和后市場體系。

四是加強(qiáng)對汽車產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略引導(dǎo)，提出未來10年甚至更長時間內(nèi)，我國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)、汽車領(lǐng)域的主要改革任務(wù)及政策取向。另外，在制定和實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃時，要減少政府對細(xì)節(jié)的干預(yù)，調(diào)動企業(yè)和行業(yè)協(xié)會的積極性，使政府、企業(yè)、行業(yè)機(jī)構(gòu)形成合力。

五是健全汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新市場導(dǎo)向機(jī)制，發(fā)揮市場對技術(shù)研發(fā)方向、路線選擇、要素價格和各類創(chuàng)新資源配置的導(dǎo)向作用，減少政府干預(yù)，釋放企業(yè)創(chuàng)新活力。創(chuàng)新政策要重點(diǎn)支持低碳化、信息化、智能化等關(guān)鍵共性技術(shù)、基礎(chǔ)技術(shù)和前瞻性技術(shù)的研發(fā)。研發(fā)資金的分配應(yīng)堅持扶優(yōu)扶強(qiáng)、發(fā)揮政策合力。加快完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法治、政策和體制建設(shè)，并嚴(yán)格執(zhí)行。

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