地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分的改革進(jìn)程與問(wèn)題分析
——基于東部地區(qū)的調(diào)研

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院2017年“地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行”東部調(diào)研組

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅改革牽一發(fā)而動(dòng)全身。合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，也是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。2016年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（以下稱《意見》），這是國(guó)務(wù)院第一次比較系統(tǒng)地提出從事權(quán)和支出責(zé)任劃分即政府公共權(quán)力縱向配置角度推進(jìn)財(cái)稅體制改革的重要文件。改革將適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)，保障地方履行財(cái)政事權(quán)，減少并規(guī)范中央與地方共同的財(cái)政事權(quán)。同時(shí)，明確中央財(cái)政事權(quán)由中央承擔(dān)支出責(zé)任，地方財(cái)政事權(quán)由地方承擔(dān)支出責(zé)任。

一、東部地區(qū)事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的進(jìn)程

東部地區(qū)的山東省、廣東省、上海市、福建省、天津市和海南省根據(jù)中央要求，分別制定了《山東省人民政府關(guān)于推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的意見》（魯政發(fā)〔2017〕3號(hào)）、《廣東省省級(jí)與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革實(shí)施方案》（粵府〔2017〕27號(hào)）、《上海市人民政府關(guān)于推進(jìn)市與區(qū)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見（試行）》（滬府發(fā)〔2017〕44號(hào)）、《福建省省與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革實(shí)施方案》（閩政〔2017〕51號(hào)）、《天津關(guān)于推進(jìn)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的改革方案》（津政發(fā)〔2017〕34號(hào)）和《海南省實(shí)施新一輪分稅制財(cái)政體制的方案》（瓊府〔2017〕92號(hào)），從指導(dǎo)思想、總體要求、劃分原則、改革的主要內(nèi)容、保障和配套措施、職責(zé)分工和時(shí)間安排等方面對(duì)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革進(jìn)行了部署。此外，浙江省還于2017年10月將《浙江省人民政府關(guān)于推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的實(shí)施意見（征求意見稿）》向社會(huì)發(fā)布，征求公眾意見。江蘇省則于2017年8月出臺(tái)了《江蘇調(diào)整完善省以下財(cái)政管理體制明確實(shí)施細(xì)則》。

（一）推動(dòng)事權(quán)劃分和調(diào)整法律化

新的形勢(shì)下，東部地區(qū)多省普遍反映，現(xiàn)行的事權(quán)和支出責(zé)任劃分體系還不同程度存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問(wèn)題。多表現(xiàn)在政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的邊界不清晰，政府基本公共服務(wù)供給存在“錯(cuò)位”“缺位”等問(wèn)題；政府層級(jí)之間的財(cái)政事權(quán)劃分不清晰，存在財(cái)政事權(quán)重疊和交叉現(xiàn)象；新增財(cái)政事權(quán)的劃分依據(jù)不足；省級(jí)與市縣間收入分配與事權(quán)不匹配，導(dǎo)致部分地區(qū)收支矛盾突出。

這些問(wèn)題既不利于充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，也不利于政府有效提供基本公共服務(wù)，與建立健全現(xiàn)代財(cái)政制度、推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求不相適應(yīng)。

從東部已發(fā)文六省的改革方案看，存在以下突出特點(diǎn)。

1.關(guān)于落實(shí)中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分

各?。ㄖ陛犑校┒济鞔_，要根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院部署，對(duì)確定為中央的財(cái)政事權(quán)，積極配合國(guó)家相關(guān)部門做好上劃工作，包括國(guó)防、外交、國(guó)家安全、出入境管理、國(guó)防公路、國(guó)界河湖治理、全國(guó)性重大傳染病防治、全國(guó)性大通道、全國(guó)性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)。上劃后，?。ㄖ陛犑校┮韵赂骷?jí)政府原則上不再承擔(dān)支出責(zé)任。對(duì)中央委托本?。ㄖ陛犑校┬惺沟呢?cái)政事權(quán)，本?。ㄖ陛犑校┰谖蟹秶鷥?nèi)，以中央委托單位的名義行使職權(quán)，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，并接受委托單位的監(jiān)督。上海市明確提出對(duì)確定為地方財(cái)政事權(quán)或中央與地方共同的財(cái)政事權(quán)，按照明確的職責(zé)，主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)財(cái)政事權(quán)，落實(shí)支出責(zé)任。

2.關(guān)于推進(jìn)省（直轄市）級(jí)與市（區(qū)）縣財(cái)政事權(quán)劃分

天津市明確要科學(xué)界定地方政府財(cái)政事權(quán)為法律明確的地方政府財(cái)政事權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)定，將市以下各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)，確定為地方政府財(cái)政事權(quán)。

廣東省明確要適度加強(qiáng)省級(jí)財(cái)政事權(quán)，其中確需委托市縣行使的，報(bào)經(jīng)省委、省政府批準(zhǔn)后，由省有關(guān)職能部門委托市縣行使，并制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章予以明確。山東省明確，市縣的財(cái)政事權(quán)由同級(jí)政府行使，省級(jí)對(duì)市縣的財(cái)政事權(quán)履行提出規(guī)范性要求，并通過(guò)法律規(guī)章的形式予以明確。

上海市明確，賦予區(qū)政府充分自主權(quán)，依法保障其事權(quán)履行，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮區(qū)政府的積極性，更好地滿足當(dāng)?shù)鼐用窕竟卜?wù)需求。區(qū)級(jí)財(cái)政事權(quán)由區(qū)級(jí)行使，市級(jí)對(duì)區(qū)級(jí)財(cái)政事權(quán)履行提出規(guī)范性要求（詳見表1）。

表1 東部地區(qū)部分?。ㄖ陛犑校└母镏惺聶?quán)劃分各具特色

續(xù)表

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（二）推動(dòng)支出責(zé)任劃分規(guī)范化

東部已發(fā)文六省的改革方案均明確，?。ㄖ陛犑校┘?jí)財(cái)政事權(quán)由?。ㄖ陛犑校┘?jí)承擔(dān)支出責(zé)任。屬于?。ㄖ陛犑校┘?jí)的財(cái)政事權(quán)，應(yīng)當(dāng)由?。ㄖ陛犑校┘?jí)財(cái)政安排經(jīng)費(fèi)，?。ㄖ陛犑校└髀毮懿块T和直屬機(jī)構(gòu)不得要求市縣安排配套經(jīng)費(fèi)。?。ㄖ陛犑校┘?jí)的財(cái)政事權(quán)如委托市縣行使，要通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。福建省明確，從2018年起，省級(jí)各部門提出預(yù)算申請(qǐng)時(shí)，須以部門承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)為基礎(chǔ)，非省級(jí)部門承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)不再安排預(yù)算資金。省級(jí)部門研究新增財(cái)政支出事項(xiàng)時(shí)，須基于事權(quán)劃分的基本原則，提出新增事項(xiàng)職責(zé)劃分和支出負(fù)擔(dān)辦法，并保持與該領(lǐng)域既有財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相協(xié)調(diào)；未提出事權(quán)劃分和支出負(fù)擔(dān)辦法的，該新增支出事項(xiàng)不予安排。

市（區(qū)）縣財(cái)政事權(quán)由市縣承擔(dān)支出責(zé)任。屬于市（區(qū)）縣的財(cái)政事權(quán)原則上由市（區(qū)）縣通過(guò)自有財(cái)力安排經(jīng)費(fèi)，屬于市（區(qū)）的原則上由市級(jí)財(cái)政承擔(dān)經(jīng)費(fèi)，屬于縣的原則上由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)經(jīng)費(fèi)。對(duì)市（區(qū)）、縣政府履行財(cái)政事權(quán)、落實(shí)支出責(zé)任存在的收支缺口，除部分資本性支出通過(guò)依法發(fā)行政府性債券等方式安排外，主要通過(guò)上級(jí)政府給予一般性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行彌補(bǔ)。市（區(qū)）縣的財(cái)政事權(quán)如委托省級(jí)機(jī)構(gòu)行使，市（區(qū)）縣政府應(yīng)負(fù)擔(dān)相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。天津則提出，對(duì)區(qū)人民政府履行財(cái)政事權(quán)、落實(shí)支出責(zé)任存在的收支缺口，主要由區(qū)人民政府通過(guò)壓減一般性支出解決，市級(jí)一般不安排補(bǔ)助，部分建設(shè)類支出可通過(guò)依法發(fā)行政府債券等方式安排。區(qū)級(jí)財(cái)政事權(quán)如委托市級(jí)機(jī)構(gòu)行使，區(qū)人民政府應(yīng)負(fù)擔(dān)相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。

省市縣共同財(cái)政事權(quán)區(qū)分情況劃分支出責(zé)任。這主要是指根據(jù)基本公共服務(wù)的屬性，以及全省基本公共服務(wù)均等化和社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化等總體要求，體現(xiàn)國(guó)民待遇和公民權(quán)利、涉及全省統(tǒng)一市場(chǎng)和要素自由流動(dòng)的財(cái)政事權(quán)。如山東、廣東、上海、福建都明確，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在中央未制定全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)之前，要研究制定全省統(tǒng)一最低標(biāo)準(zhǔn)，并由省、市、縣按比例承擔(dān)支出責(zé)任；山東、廣東、福建都明確，基本公共衛(wèi)生服務(wù)、義務(wù)教育在中央未制定全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)之前，要研究制定全省統(tǒng)一最低標(biāo)準(zhǔn)，并由省、市、縣按比例承擔(dān)支出責(zé)任；福建、天津明確，基本就業(yè)服務(wù)等，要參照現(xiàn)有財(cái)政保障和省級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，研究制定全省基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，并明確省、市、縣分擔(dān)比例。

山東、廣東、天津明確，對(duì)受益范圍較廣、信息獲取相對(duì)復(fù)雜的財(cái)政事權(quán)，如跨省市縣的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，根據(jù)財(cái)政事權(quán)外溢程度，由省、市、縣按比例或省給予適當(dāng)補(bǔ)助方式承擔(dān)支出責(zé)任；山東、廣東、上海明確，對(duì)環(huán)境保護(hù)與治理等，根據(jù)財(cái)政事權(quán)外溢程度，由省、市、縣按比例或省給予適當(dāng)補(bǔ)助方式承擔(dān)支出責(zé)任。

山東、廣東、福建明確，省、市、縣有各自機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的財(cái)政事權(quán)，如科技研發(fā)等，省、市、縣各自承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。

（三）各地創(chuàng)新探索保障和配套措施

各?。ㄖ陛犑校┙Y(jié)合本地特點(diǎn)與實(shí)際情況，選取部分領(lǐng)域率先在省內(nèi)開展試點(diǎn)。

廣東省2017年選取民政領(lǐng)域開展試點(diǎn)，對(duì)民政領(lǐng)域事權(quán)進(jìn)行了省市縣間的劃分，規(guī)定：部隊(duì)供應(yīng)、軍供站及軍人接待站設(shè)施維修改造和設(shè)備更新等財(cái)政事權(quán)上劃省級(jí)，明確義務(wù)兵優(yōu)待等為市縣財(cái)政事權(quán)，明確死亡撫恤、傷亡撫恤、自然災(zāi)害生活救助、醫(yī)療保障等為省、市、縣共同財(cái)政事權(quán)，并具體細(xì)化不同情況下省、市、縣支出責(zé)任的分擔(dān)比例。

山東省則選取民生領(lǐng)域開展試點(diǎn)，具體包括教育、科技、文化、就業(yè)和社會(huì)保障等11個(gè)領(lǐng)域。

福建省選取基本就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、基本生活保障、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務(wù)等6個(gè)共同財(cái)政事權(quán)領(lǐng)域探索開展省與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，為全省其他領(lǐng)域改革積累經(jīng)驗(yàn)。

浙江省則通過(guò)深化財(cái)政專項(xiàng)資金管理改革，統(tǒng)籌推進(jìn)省以下政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。結(jié)合該省實(shí)際，深化“兩個(gè)一般不”改革，全面梳理現(xiàn)行財(cái)政專項(xiàng)資金所支持的財(cái)政事權(quán)，實(shí)施分類處理。屬于市場(chǎng)能有效發(fā)揮作用的，財(cái)政專項(xiàng)資金退出，由政府產(chǎn)業(yè)基金通過(guò)市場(chǎng)方式支持。屬于市縣財(cái)政事權(quán)的財(cái)政專項(xiàng)資金，設(shè)立退出機(jī)制。有省委、省政府特定目標(biāo)的，要明確特定期限，原則上以三年為期限，最長(zhǎng)不超過(guò)本屆政府。屬于共同財(cái)政事權(quán)的財(cái)政專項(xiàng)資金，建立省與市縣分擔(dān)機(jī)制。屬于委托市縣的省級(jí)財(cái)政事權(quán)的財(cái)政專項(xiàng)資金，由省級(jí)負(fù)責(zé)籌資。

表2 東部部分?。ㄖ陛犑校└母镏惺?、市、縣支出責(zé)任劃分情況

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二、調(diào)研發(fā)現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任劃分值得關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題

盡管國(guó)家發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，各地也出臺(tái)了相應(yīng)的落地措施，但在調(diào)研中了解到，關(guān)于事權(quán)和支出責(zé)任劃分也有一些問(wèn)題值得關(guān)注，并細(xì)化相關(guān)制度措施。

（一）臨時(shí)性政策導(dǎo)致的支出責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題

為推進(jìn)北方地區(qū)冬季清潔取暖工作，落實(shí)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治要求，2017年京津冀地區(qū)開展了煤改清潔能源行動(dòng)。根據(jù)《天津市2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》，天津市要求推進(jìn)居民冬季清潔取暖，除山區(qū)等不具備清潔取暖條件的采用無(wú)煙型煤替代外，全市居民散煤基本“清零”。實(shí)施居民煤改清潔能源取暖121.3萬(wàn)戶（不含山區(qū)約3萬(wàn)戶），其中城市地區(qū)12.9萬(wàn)戶（含棚戶區(qū)和城中村改造4.3萬(wàn)戶），農(nóng)村地區(qū)108.4萬(wàn)戶。

根據(jù)天津市的方案，煤改清潔能源主要包括“煤改電”和“煤改氣”等。從調(diào)研地天津市某區(qū)的情況來(lái)看，既有“煤改電”也有“煤改氣”項(xiàng)目。根據(jù)天津市煤改清潔能源工程建設(shè)投入及資金來(lái)源方案，對(duì)于“煤改電”項(xiàng)目，安裝蓄能式電暖器的，中心城區(qū)、環(huán)城四區(qū)城市部分，戶內(nèi)取暖設(shè)施購(gòu)置安裝，按現(xiàn)行政策，市級(jí)投入600元/臺(tái)，區(qū)級(jí)投入600元/臺(tái)，居民承擔(dān)600元/臺(tái)，其他地區(qū)，戶內(nèi)取暖設(shè)施購(gòu)置安裝，按照實(shí)際費(fèi)用，區(qū)級(jí)最高投入4400元/戶，超出部分由居民承擔(dān)；對(duì)于“煤改氣”項(xiàng)目，戶內(nèi)取暖設(shè)施（燃?xì)獗趻鞝t、散熱器等）購(gòu)置安裝，按照實(shí)際費(fèi)用，區(qū)級(jí)最高投入6200元/戶，超出部分由居民承擔(dān)。戶外燃?xì)馀涮自O(shè)施建設(shè)，區(qū)級(jí)投入2800元/戶，其余由供氣企業(yè)承擔(dān)，居民不承擔(dān)。按照這一資金來(lái)源方案，根據(jù)某區(qū)的測(cè)算，完成煤改清潔能源工程需區(qū)財(cái)政投入80億元以上，而2016年其一般預(yù)算收入僅126億元，2017年的年初預(yù)算也僅為139.9億元，80億元的煤改清潔能源財(cái)政資金需求占到當(dāng)年財(cái)政收入的57.2%。

從該區(qū)的角度看，煤改清潔能源這種臨時(shí)性政策無(wú)疑會(huì)對(duì)其財(cái)政構(gòu)成巨大的壓力。從天津市制定的資金來(lái)源方案來(lái)看，項(xiàng)目的主要來(lái)源方是各區(qū)，而天津市本級(jí)承擔(dān)的并不多。而且，調(diào)研中還了解到，坐落在某區(qū)的市級(jí)部門的煤改清潔能源資金，也需要區(qū)級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。對(duì)于一個(gè)關(guān)系到整個(gè)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，由各基層政府為臨時(shí)性政策“埋單”，會(huì)對(duì)基層的財(cái)政運(yùn)行帶來(lái)巨大沖擊，加劇基層財(cái)政困難，并有可能引發(fā)基層的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

在現(xiàn)代社會(huì)，人類已經(jīng)進(jìn)入“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”階段，為應(yīng)對(duì)各種可能的不確定性和化解突發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)不斷有臨時(shí)性的政策措施，這些政策措施的出臺(tái)可能無(wú)法事先預(yù)料。在事權(quán)和支出責(zé)任劃分方案中，如果不對(duì)這些臨時(shí)性的政策措施導(dǎo)致的事權(quán)和支出責(zé)任劃分原則進(jìn)行明確，上級(jí)政府在相當(dāng)程度上會(huì)將這些事權(quán)和支出責(zé)任交給基層政府。相對(duì)于上級(jí)政府，基層政府往往沒有討價(jià)還價(jià)的余地，但基層財(cái)政又很難以承受，最終的結(jié)果是基層財(cái)政惡化或者政策無(wú)法實(shí)施。

（二）“共同”事權(quán)和“相似”事權(quán)不加區(qū)分的問(wèn)題

根據(jù)國(guó)家出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，各地也出臺(tái)了相應(yīng)的意見，對(duì)地方政府間的事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行了明確。綜合各地出臺(tái)的意見，有一個(gè)共同的特征就是“共同”事權(quán)較多。例如，天津市“將社會(huì)治安、義務(wù)教育、高中教育、職業(yè)教育、公立醫(yī)院、重大公共衛(wèi)生專項(xiàng)、公共文化、就業(yè)、優(yōu)撫安置、水利工程、糧食安全、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)但對(duì)其他區(qū)域影響較大的公共產(chǎn)品和服務(wù)確定為市與區(qū)共同財(cái)政事權(quán)”；上海市更是“將司法、義務(wù)教育、高中教育、成人教育、職業(yè)教育、特殊教育、科技研發(fā)、公共文化、公共體育、旅游公共服務(wù)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)、社會(huì)救助與社會(huì)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房保障、公共安全、公共交通、市場(chǎng)監(jiān)督管理、安全生產(chǎn)監(jiān)管、糧食安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村村莊改造、林業(yè)建設(shè)、地方水利、環(huán)境保護(hù)與治理、需要市統(tǒng)籌布局的重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施維護(hù)管理等體現(xiàn)市委、市政府戰(zhàn)略部署、跨區(qū)且區(qū)級(jí)具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)或市區(qū)兩級(jí)均設(shè)有相應(yīng)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的基本公共服務(wù)確定為市與區(qū)共同財(cái)政事權(quán)”。

從各地事權(quán)劃分方案來(lái)看，共同事權(quán)通常都是一個(gè)很長(zhǎng)的單子。實(shí)際上，從這些單子的內(nèi)容來(lái)看，有的確為“共同”事權(quán)，需要上級(jí)政府與下級(jí)政府在事權(quán)的不同環(huán)節(jié)共同履行職能，需要上下級(jí)政府協(xié)調(diào)配合才能履行的事權(quán)，例如“社會(huì)治安”和“義務(wù)教育”等。但有的則是“相似”事權(quán)，并不需要上下級(jí)政府協(xié)調(diào)配合，而是事權(quán)的名稱相似，但各級(jí)政府事權(quán)的內(nèi)容不同。例如，“公共文化”和“公共體育”，雖然各級(jí)都要承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)，但各級(jí)承擔(dān)的內(nèi)容不一樣，這就屬于“相似”事權(quán)，而不是共同事權(quán)。在事權(quán)劃分中，如果不對(duì)“共同”事權(quán)和“相似”事權(quán)加以區(qū)分，而是混為一談，在實(shí)施中就會(huì)出現(xiàn)很大的問(wèn)題。將“相似”事權(quán)也歸為“共同”事權(quán)，將虛化模糊各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任，容易出現(xiàn)責(zé)任落實(shí)不力、互相推諉的問(wèn)題，從而降低了政府公共服務(wù)的質(zhì)量。

（三）屬于上級(jí)事權(quán)但需要下級(jí)承擔(dān)支出責(zé)任的理由不充分和標(biāo)準(zhǔn)不明確問(wèn)題

在事權(quán)和支出責(zé)任的操作層面，通常有這樣一種情況，就是某項(xiàng)事權(quán)為上級(jí)政府的事權(quán)，但通常也要下級(jí)政府承擔(dān)一定的支出責(zé)任。有些情況下，下級(jí)政府承擔(dān)支出責(zé)任存在一定的合理成分。例如，在天津市某區(qū)調(diào)研了解到，市政道路屬于市級(jí)的事權(quán)，且由市級(jí)承擔(dān)支出責(zé)任。如果是市級(jí)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)建設(shè)的道路，區(qū)級(jí)是不需要承擔(dān)支出責(zé)任的，但如果區(qū)級(jí)要在市級(jí)標(biāo)準(zhǔn)之上提高標(biāo)準(zhǔn)，則區(qū)級(jí)要承擔(dān)市級(jí)標(biāo)準(zhǔn)之上的支出責(zé)任。這種情況是比較合理的。

但在有的情況下，上級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)需要下級(jí)政府承擔(dān)支出責(zé)任則存在理由不充分和標(biāo)準(zhǔn)不明確的問(wèn)題。例如，同樣在天津市某區(qū)了解到，武警和消防對(duì)于該區(qū)來(lái)說(shuō)，屬于上級(jí)事權(quán)，按理區(qū)級(jí)是不需要承擔(dān)支出責(zé)任的。但實(shí)際上，區(qū)級(jí)反映，區(qū)級(jí)每年還要拿出一大筆錢用于武警和消防等支出，而且由于已明確這些事權(quán)屬于上級(jí)事權(quán)，在區(qū)級(jí)的預(yù)算中，用于武警和消防等的支出無(wú)法在預(yù)算中反映，沒有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)這些支出的用途、方向和績(jī)效等也無(wú)法監(jiān)控，造成比較大的監(jiān)管問(wèn)題。地方對(duì)此有很大的疑惑。

三、幾點(diǎn)建議

地方調(diào)研中了解到的事權(quán)和支出責(zé)任劃分中存在的問(wèn)題，說(shuō)明在推進(jìn)事權(quán)和支出責(zé)任改革中要考慮到各方面的情況，切實(shí)針對(duì)問(wèn)題來(lái)推進(jìn)事權(quán)和支出責(zé)任劃分，而不應(yīng)大而化之。

（一）綜合考慮公共服務(wù)受益范圍和公共風(fēng)險(xiǎn)防范，明確共同事權(quán)承擔(dān)主體的主次關(guān)系

從東部地區(qū)調(diào)研情況來(lái)看，出臺(tái)了實(shí)施方案的地方，事權(quán)劃分都有基本原則和初步的清單?；究紤]是體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍。對(duì)保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、維護(hù)全市統(tǒng)一市場(chǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、關(guān)乎社會(huì)公平正義，以及受益范圍覆蓋全市的基本公共服務(wù)由市級(jí)負(fù)責(zé)；地區(qū)性基本公共服務(wù)由區(qū)級(jí)負(fù)責(zé)；跨區(qū)基本公共服務(wù)由市與區(qū)共同負(fù)責(zé)。但我們的建議是，事權(quán)劃分除了體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍這條基本原則之外，還應(yīng)該考慮公共風(fēng)險(xiǎn)的防范和治理要求。具體來(lái)說(shuō)，要進(jìn)一步細(xì)分共同事權(quán)，即便是共同事權(quán)，也要明確以哪一級(jí)為主來(lái)履行事權(quán)責(zé)任，例如司法、義務(wù)教育、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)、社會(huì)救助與社會(huì)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、公共衛(wèi)生、公共安全、公共交通、市場(chǎng)監(jiān)督管理、安全生產(chǎn)監(jiān)管、糧食安全、環(huán)境保護(hù)與治理、需要市統(tǒng)籌布局的重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施維護(hù)管理等，雖然是共同事權(quán)，但應(yīng)該以上級(jí)政府為主來(lái)履行事權(quán)，其他的則應(yīng)該以基層政府為主來(lái)履行事權(quán)。

（二）對(duì)“共同”事權(quán)和“相似”事權(quán)加以區(qū)分，同時(shí)還要明確共同事權(quán)的不同性質(zhì)，合理確定支出責(zé)任主體和共擔(dān)模式

“共同”事權(quán)和“相似”事權(quán)并不是一個(gè)性質(zhì)，不能混淆在一起。對(duì)于相似事權(quán)，上下級(jí)政府需要各自承擔(dān)份內(nèi)職責(zé)，各級(jí)政府有各自機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的事權(quán)，如職業(yè)教育、公共文化和公共體育等，由各級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)內(nèi)容應(yīng)該有所差別，并分別承擔(dān)各自履行事權(quán)的支出責(zé)任。而對(duì)于共同事權(quán)，也需要進(jìn)一步確定支出責(zé)任主體和共擔(dān)模式。一是上級(jí)為主、下級(jí)配合的模式。以上級(jí)為主的共同事權(quán)支出責(zé)任，主要是涉及基本公共服務(wù)均等化和公共風(fēng)險(xiǎn)治理一體化要求的共同事權(quán)。如城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險(xiǎn)、環(huán)境保護(hù)與治理、公共衛(wèi)生、需要上級(jí)統(tǒng)籌布局的重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。二是下級(jí)為主、上級(jí)補(bǔ)助的模式。以下級(jí)為主的共同事權(quán)支出責(zé)任，但需要上級(jí)承擔(dān)監(jiān)督管理、出臺(tái)規(guī)劃、制定標(biāo)準(zhǔn)等職責(zé)，下級(jí)承擔(dān)具體執(zhí)行等職責(zé)的財(cái)政事權(quán)，上級(jí)給予適當(dāng)補(bǔ)助。

此外，屬于上一級(jí)的事權(quán)，如果需要下級(jí)也承擔(dān)一定的支出責(zé)任，需要有明確的理由和支出的標(biāo)準(zhǔn)，以便于地方操作和加強(qiáng)預(yù)算的監(jiān)督。

（三）建立事權(quán)和支出責(zé)任劃分的爭(zhēng)議處理機(jī)制

一些地方提出了“建立財(cái)政事權(quán)劃分爭(zhēng)議處理機(jī)制”，提到“財(cái)政事權(quán)劃分爭(zhēng)議由?。ㄊ校┱枚ā薄靶略龉餐?cái)政事權(quán)和委托行使的財(cái)政事權(quán)，要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，明確各級(jí)政府支出范圍和責(zé)任，減少劃分中的爭(zhēng)議”。事權(quán)劃分爭(zhēng)議由更高一級(jí)政府裁定本身沒有問(wèn)題，但在裁定之前，應(yīng)該有一個(gè)平臺(tái)或機(jī)制，讓地方充分發(fā)表自己的意見，或者設(shè)立一個(gè)類似于事權(quán)劃分委員會(huì)的機(jī)構(gòu)，對(duì)事權(quán)劃分的爭(zhēng)議進(jìn)行研究、討論，否則僅由高一級(jí)的政府裁定未免有失偏頗。